制度变迁与规则流变:普及后阶段我国高校的生存境遇及可能演化

罗志敏 ,杨浏祎

(1.郑州大学 教育学院,郑州 450001;2.中央音乐学院 音乐学系,北京 100031)

一、普及后阶段我国高校发展面临的一个新问题

据2022年教育部发布的“2021 年全国教育事业发展统计公报”显示,我国高等教育毛入学率已达57.8%,这标志着我国自2019年毛入学率高达51.6%而得以正式迈入高等教育普及化阶段这一门槛之后,又继而进入到高等教育普及化深入发展阶段(以下简称“普及后阶段”)。在我国高等教育规模快速扩张的过程中,已有不少研究开始从不同视角描述普及后阶段中的高等教育。如有学者从资源配置的角度,认为普及化阶段高等教育将出现“学术漂移”与“职业漂移”的同构现象,即职业高校学术化、普通高校职业化,其造成的后果就是高等教育资源配置扭曲,难以达到“帕累托最优”[1]。还有学者从治理的视角出发,认为普及后阶段我国高等教育内外部治理结构错综复杂,为此需要实现院校分类管理[2],并通过提升社会参与程度、完善大学董事会制度实现民主化和专业化下的学术权力与行政权力制衡[3]。再有学者从人才培养的视角出发,认为普及后阶段会带动人才培养理念、目标和方式的更新[4]。面对学生学习需求的多样性以及学习过程在不同课程、不同类型学校之间的流动性[5],就有必要改革学生的选拔与招生制度,构建开放、动态的入学标准与录取方式[6]。此外,还有学者基于高等教育市场需求的视角,认为高等教育应聚焦于供给侧改革,要对高等教育的体系、规模、结构、质量、公平等诸因素和关系进行重新思考,重点解决好高校硬件设施的落后及其超负荷运转问题[7],并实现不同类型高校的分类发展[8]。

上述研究皆为观察和思考普及后阶段中的我国高等教育带来一些思路,而本文接下来要论述的是这一阶段进程中一个更为具象的问题,那就是作为高等教育承担机构的高校的生存问题。高校作为一个社会组织,在高等教育进入普及化阶段后的“超大规模性”[9]中会得到何种此消彼长的发展境遇,必定是高校以及相关人士关注的问题[10][11]。因为,普及化不仅是毛入学率跨入50%的门槛后所带来的高等教育发展阶段的跃升,也是高等教育整体发展态势的变动,同时也是高等教育规模达到一定程度之后的一种预警[12],因此也就不能忽视高等教育规模扩张给各个高校带来的潜在生存危机。

谈及高校的生存问题,人们大都习惯于对高校的发展壮大津津乐道,但却很少留意它们的衰落乃至消亡。但事实上,从中世纪大学到现代大学的发展历程中,在一些高校发展壮大的同时也一直伴随着另一些高校的衰落与消亡。例如,追溯至欧洲中世纪,1300年前建立了23所高校,到1300年尚存16 所;1300-1378 年新建高校22所,共38 所,到1378 年尚存30 所;1378-1500年新建高校49 所,共79 所,到1500 年尚存65所。可见,在社会的更替转型中,高校的生存问题一直钳制着高校发展态势,尤其是在高等教育市场化程度日益加深的今天,高校就如同企业一般面临着生长、壮大、萎缩甚至倒闭[13]。早在1981年,卡内基高等教育委员会就做出了一个大胆的预测:进入21世纪,大约25%的美国学院和大学将会面临难以为继的艰难状况[14]。一项针对334个样本高校的研究也发现,经济衰减下的资源供给减少会对高校的兴衰产生决定性影响,无论是强势高校还是弱势高校[15]。那些能迅速适应外部环境的变化并做出行动的高校,将继续生存且保持良好的发展势头,相反一些学校却逐渐衰落,甚至退出历史舞台[16]。英国BBC 的一个社论更是非常犀利地指出,“维持不下去的弱势大学也应该像公司一样倒闭”[17]。

2020年以来,由于新冠肺炎疫情带来的冲击,一些欧美国家迎来高校“倒闭潮”[18]。在我国,除上海体育职业学院、福建警官职业学院、安徽长江职业学院等3所公办高校被撤销[19]之外,教育部还要求国内所有独立学院截至2020年底全部按照“转为民办、转为公办、终止办学”三种路径制定转设工作方案[20],预计今后还将有一批高校消失。然而,目前国内相关研究主要集中于那些面临生源危机的高职院校以及新建本科院校[21][22][23],即其研究对象局限于高等教育市场竞争中的一些弱势高校[24]。在本文看来,几乎所有的高校都会面临不同程度的生存问题,这在普及后阶段更是如此,只不过它们的生存状态是在发展中壮大直至奔向了世界大学雁阵的前列,抑或是走向衰落,直至被其他高校吞并乃至消亡而已。因此,本研究有必要结合宏观的社会背景,在相关理论的基础上,对普及化后阶段下高校未来的生存态势或发展格局做出分析和研判,以图为我国高等教育的健康可持续发展带来一些前瞻性的思考和启发。

二、高校生存的理论基础:制度变迁与博弈规则流变

20世纪70年代,经济学家道格拉斯·诺斯将制度因素纳入理论经济学的解释中,研究制度变迁背景下经济活动行为人或参与人(如个人、组织)如何在现实世界中做出决定以及这些决定又是如何影响自身发展的,它强调制度与经济活动参与人以及它们之间的相互关系[25]。诺斯在就此建立的制度变迁理论中,将制度视为社会生产性活动主体间互动的博弈规则[26],而制度变迁则是当外生环境变化引发制度不均衡时社会生产性活动主体追求潜在获利机会而自发更替博弈规则的过程[27]。同时,他还把制度变迁概括为一种博弈均衡,即外生变化条件下产生的资源变动会通过个人或组织之间的博弈策略互动达到均衡,个人或组织间的博弈规则经历了原有均衡—非均衡—新的均衡的变迁过程,从而使个人或组织在适者生存的境遇中得以演化[28]。制度变迁理论还表明:“在市场不完善和价格不能起到自行调整供求的作用的条件下,各种经济力量将会根据各自的具体情况而被调整到彼此相适应的位置上,并在这个位置上达到均衡。”[29]这一理论观点,同样也适用于高校这一组织的生存问题,即当外生条件发生变化时,将会引发高校生存的博弈规则流变。

(一)制度变迁中的制度演化博弈

制度的经典博弈分析和演化博弈分析皆以给定的外生条件变化为制度变迁的前提,不同的是,制度演化博弈是通过修正经典博弈论在分析制度时的两条局限性假设而提高了博弈视角下对制度变迁的解释。一是以参与人的有限理性修正参与人的完全理性。完全理性的“经济人假设”以内在偏好一致性论证行为理性决策是单纯以追求效用最大化为目标[30],忽视了社会制度对个体偏好的影响和重塑。二是以参与人的不完全信息修正参与人的完全信息。制度的经典博弈分析以参与人在博弈过程中拥有共同的信息为基础,这就意味着制度变迁是静态的、瞬时的博弈均衡。然而,制度变迁、博弈规则的流变需要耗费时间、智慧和精力,是多个利益集团或参与人在信息不对称下经过多重博弈的结果;同时,制度变迁还受人们的观念、文化传统、习惯等因素的影响[31]。

可见,较之于经典博弈论,以参与人有限理性及其对博弈规则的信息不对称为前提的制度演化博弈更符合现实世界。制度生成是动态演化博弈均衡的结果,是不完全信息的重复博弈,其中的每次博弈都达到“刻点均衡”(punctuated equilibrium)。“刻点均衡”意味着博弈参与人的策略集并未发生变化,制度变迁只表现为在原有博弈的多重均衡中从一个均衡漂移到另一个均衡,即制度漂移,它既可表现为制度强化,亦可表现为制度削弱;只有当“刻点均衡”使博弈参与人策略集发生了变化,从而潜在的均衡集合也发生改变,即博弈规则产生流变,制度从现有均衡变化到一个新的(不存在于原博弈中的)均衡上时,制度的演化博弈才能通过对原有制度的削弱达到制度生成或创新[32]。因为博弈过程中的所有参与人都不完全了解其他参与人的一切信息,因此,在制度变迁中,制度演化博弈会使参与人不断地熟知原有博弈规则以及其他参与人的信息,进而在外生条件变化下推动新的博弈规则出现。

对于高校的生存问题来讲,尽管有学者认为,高校处于或将处于何种生存状态,取决于高校内外部各种因素的综合作用[33],然而,外生条件的变化同样能塑造参与人的认知模式或心智模型,形成参与人之间对互动场景的共同认知模式或共享心智模型(Shared Mental Model)[34],当遇到巨大外部冲击或困境时,组织参与人将以一种互动和创新的方式修改其共同主观博弈模型,原有的组织生存的内部因素(如已有禀赋、内部治理水平等)便会发生演变,甚至逐步瓦解。因此,本文对我国高校在普及后阶段的发展态势的分析和探讨,将集中于影响高校生存的外生条件变化上。事实上,纵观高等教育发展史上高校发生的每一次巨大变革,都无不与外生条件有很大关联。阿什比在《科技发达时代的大学教育》一书中认为,三种主要环境力量在影响高等教育体系:一是学生的需求,二是人力的需要,三是资助人的影响(如作为资助人的政府掌握着高等院校的最高经济支配权)[35]。较早研究高校发展态势问题的文献,可追溯到纽曼[36]、克尔[37]等教育学家对大学生存问题的思考,在他们著作中就已隐含了引起大学变革的外生条件,如政治、技术、资金等。随后,大量的研究都认为学科发展、转移学术方向和参与社会生活等一切大学功能的实现都需要政府财政的支撑[38]。鲍恩[39]、西德尼[40]等学者更是直接地提出,“政府有力量去影响那些最具有竞争力的大学,没有必要把资金耗费在那些二流院校身上”。基于此,本文以外生条件变化会影响高校的生存(发展态势)为基本研究假设,构建了制度变迁视角下高校组织演化的理论模型(见图1),以作为下文所做研究的分析框架。

图1 制度变迁视角下高校组织演化的理论模型

(二)普及后阶段我国高校组织生存博弈规则流变

其一,政府以重构财政安排转移财政压力,将会重塑高校财政经费配置格局。由于政府的财政拨款长期以来都是我国高校办学经费的最主要来源,因此,在原有的博弈均衡中,博弈规则表征为各级政府对高校的财政投入安排以及高校对财政拨款的竞争,甚至已经使高校在财政收支模式上产生了路径依赖。当政府认识到这一安排的成本越来越高、资源配置难以满足原有博弈规则时,就会主动打破原有的博弈均衡,实行新的财政投入安排。如在2020年5月全国两会上,为应对更为复杂、严峻的国内外经济形势,李克强总理在报告中不再设定国家经济增长预期目标,并宣布中央政府带头过紧日子。国家的这一财政政策,自然会影响到政府对高校财政投入的安排,而且不同的财政投入安排都会为各高校带来不同的博弈规则。那么,新的博弈规则势必就会影响高校之间对政府财政拨款的获取,意味着高校只有主动适应新的博弈规则,才能获得生存所需的办学经费。

其二,生源规模状况的转变,将倒逼高校实现市场博弈中的供需角色互换。高等教育市场格局的瞬息万变,使越来越多的高等教育机构身处竞争性的生态系统[41]。相关研究显示,2021年我国普通高校招生人数将超过报名人数[42]。这意味着高校将在越来越多习惯用脚投票的学生们的重压之下不可避免地出现生源紧张问题[43]。过去20年来,我国通过扩招释放的生源红利已基本上消失殆尽,生源问题正成为且将越来越成为掣肘高校生存的一个关键要素。由于生源规模下降及生源外流造成的生源不足,将使除少数名牌院校和重点大学之外的大多数高校由“卖方市场”转变成“买方市场”,这一供需角色互换意味着现存的制度结构处于非均衡的状态,存在通过变迁博弈规则实现新的“帕累托改进”即市场博弈均衡的可能。高校这一博弈主体为了生存,需要去感知、学习新的博弈规则,并在此导引下做出行动选择,如通过更高的助奖学金以及更多的在校发展机会承诺来招揽学生,而那些感知、学习以及行动较慢的高校势必会使自身在高等教育生源市场中处于不利地位。至于在这场博弈中的“失败者”,也必定难逃萎缩、被合并乃至消亡的命运。

其三,以人工智能为代表的现代技术革新大潮,将打破传统高校的发展格局。21 世纪初,马丁·特罗就曾预测到信息与通信技术的迅猛发展对高校办学及教学模式的冲击[44],它使过去一块黑板、一根粉笔的“前古腾堡式”高等教育教学被一些教育技术设备取代。教科书、教师、教室等传统大学稳定的教育运营结构在原有的技术环境下有着固定的教育收益,当信息技术融入高等教育时,原有稳定的教育运营机构就会变得支离破碎,制度变迁就已经开始了,同时也带来了新的博弈规则。一些高校能够在保持原有“支付成本”的基础上,通过技术变革提高教育效率挤占“他人收入”,这势必导致其他高校收益的减少。如麻省理工学院和哈佛大学意识到新的技术进步将能够使其获得潜在的外部利润,率先引入edX 等在线教育平台,以此获得了新的博弈规则下的“先发优势”,即打破了高等教育在时间、空间上的限制,实现教育规模效应。如果说,在线教育平台对高校发展的影响只是教学模式等形式上的冲击的话,那么,今后以人工智能为代表的现代信息技术革新大潮,将从技术层面打破传统高校的生存之道和发展格局。对此,美国高等教育政策分析专家凯文·凯里就大胆预言,人工智能和互联网线上教学将书写高等教育未来史,那些不能适应相应改变的高校将会退出历史的舞台。

三、普及后阶段我国高校组织的可能演化

如上文所述,制度变迁意味着对社会生产活动参与者之间博弈规则的再造,以达到资源再分配的博弈均衡。从这点来看,外生变化带来的高等教育资源增量的变化也会引起高校之间的博弈规则(生存竞争)的变化,其博弈均衡的结果表现为高校的生存境遇的变化。这也就是说,当某些外生条件(如财政、市场、技术等)产生的资源变动在既存的制度结构内不能被内部化时,任何组织为获得这些外生条件变化所带来的潜在效益,都必须与其他组织进行博弈(如竞争),以推动组织演化[45]。这一理论给同样也处在外生变化条件下的高校带来的一个启示就是:高校作为一种组织在非均衡的外生变化条件下会持续地进行演化,具体体现为高校的不同生存境遇或发展态势。

(一)高校生存的马太效应:“强者恒强、弱者恒弱”

以政府战略性的政策带动资源倾斜是我国发展高等教育的基本思路,从建国初期的全国重点高等院校布局到后来的“211”和“985”工程,再到目前的“双一流”建设,每一轮战略政策都以高等教育资源再配置的形式引起高校竞争政府财政拨款的博弈规则流变,使高等教育资源流向一些“特定高校”,从而引起各高校生存境遇发生极大改变,同时也产生高校生存的“马太效应”。换句话来说,我国高校组织的发展态势嵌入在结构质量化与质量结构化的过程中,通过战略政策下的资源倾斜扶持了一批强势高校,使其发展态势、质量表现远胜于战略部署外的其他高校,这些强势高校的质量表现又会成为新一轮政策倾斜的评估标准[46],从而使其在竞争政府财政拨款的博弈中获得先发优势,由此也就为普及化阶段下我国高校形成“强者恒强、弱者恒弱”的基本格局奠定了财政基础。这也就意味着,普及后阶段下强势高校在对政府财政拨款的博弈中仍然保持着先发优势,使自身在接下来的发展中呈现出一种走强态势。与此同时,一些弱势高校由于其原有的资源在对政府财政拨款的博弈中被挤占,在新一轮的博弈中也自然处于不利的地位。

由此可见,基于我国特殊的国情以及公立院校数量居绝对地位的现实,政府以战略政策为导向配置财政经费的方式实际上是影响今后高校生存的最主要因素,即便是政府在某一时期基于某一考虑,如教育区域均衡发展、民族地区发展、特定行业发展等,而加大对某些高校的扶持力度,其主要表征也是反映在对其财政拨款的多寡上。对此,可以认为,当政府财政政策发生变化时,高校若不能适应这一环境并及时作出调整,其组织演化就会往不利的方向行进,表现为学校发展空间受限或走向衰落。于是,普及后阶段我国高等教育发展的一个可以预见的结果就是,尽管国家会在整体上尽力维持高等教育均衡发展的局面,但某一区域的高校与高校之间尤其是同一类别高校在获取资源量与质的差距将进一步拉大,在生存态势上呈现出“强者恒强、弱者恒弱”的局面。

(二)新型高校的“异军突起”:“小而精”站位

自伯顿·克拉克将高等教育市场划分为消费者市场、劳动力市场和院校市场之后[47],有学者就认为对高校最为直接的影响因素就是消费者市场即生源市场[48]。一方面,如果生源市场发生变化,就会改变高校运营的成本以及利润(进一步发展所需累积的资本),导致产生以前从未有过的外部效应,使得高校规模的扩张或收缩成为可能,同时也会倒逼高校为了生存或保持已有的竞争优势而安排制度创新以获取市场规模变化后的潜在收益;另一方面,新技术的应用会使经济活动的某一要素价格发生变化,从而导致组织运营的成本发生变化。以人工智能为代表的现代信息技术在解放学术劳动力、降低某些高校教学成本的同时,还能扩大其教学规模,即某些能适应新技术变革的高校能增加其教学资源增量的可获取性,如某些强势高校可以招收到更多的生源,进而使其能维持良好的发展态势。然而,在总的生源规模在一定条件下趋于稳定时,其他弱势高校将由于生源匮乏而萎缩乃至倒闭。

正如资源依赖理论认为,只要参照外部力量的作用(政府政策、市场、技术因素等),组织行为就是可以被明确理解的[49]。就普及后阶段下的高校来讲,随着国家政策向强势高校倾斜,再加上强势高校抢占生源市场份额以及占据人工智能高地,都会致使其他相对弱势的高校不得不寻求新的资源获取模式以争取新的发展机会和空间,否则就会由于获取办学经费量的不足、生源的减少等不利因素的相互叠加影响,而使自身发展呈现一种走弱的态势。这也就是说,普及后阶段高等教育外部环境的变化会改变各高校间的博弈规则和竞争行为,一些高校尤其是处在相对弱势地位的高校为了留住生存所需的财政拨款和生源,势必将其资源集中配置于其校内的某一或某些优势学科或专业,并削减其他学科或专业,以降低高校运营成本,突出办学特色。于是,普及后阶段我国高等教育发展的另一个可以预见的结果就是,“小而精”站位的新型高校将会大量出现。

四、一个相关案例的展示

高校发展态势实质上就是组织为获得竞争优势而主动适应环境的过程。在本文看来,普及后阶段将与我国目前正着手推动的高校“内涵式发展”和“双一流”建设一起,共同汇入到创建高等教育强国的滔滔洪流中。在这一洪流中,自然会有许多高校得到进一步发展壮大,一些新的高校会出现,但也难免会有一些高校走向萎缩,乃至遭遇生存的危机。下文就以北京航空航天大学北海学院(下面简称“北航北海学院”)从兴建到衰落、倒闭再到“复活”,来说明外部环境与高校发展态势二者之间的互动关系。

2003年,北海市人民政府与北航签署合作协议,由北京航空航天大学与北海市政府按照新体制联合举办北航北海学院。2008年6月23 日,由于市政府在学校的债务问题,北海市政府引进了投资方,并与北航签订《联合办学协议书》,学校改由三方联合举办。2013年1月22日,该校终止办学、停止招生。2017年8月25日,北海市政府正式接管北航北海学院。2020年《广西独立学院转设总体方案(征求意见稿)》明确将其与桂林电子科技大学北海校区合并,转设为自治区直属公办普通本科院校,即北海电子信息工程学院。

从兴建到衰落、倒闭再到“复活”,高等教育扩招、“二级办学三级管理”的“新大学运动”、高等教育市场化等外部环境下的制度变迁始终主宰着北航北海学院的生存及发展态势。与传统大学拥有的先发优势不同,地方大学发展态势的保持需要很好地兼顾财政、市场、技术三因素的影响。北航北海学院虽然并不处于国家或省域的政治、经济、文化中心,也缺乏国家政策的重点支持,但作为北海市第一所普通本科院校,北航北海学院属于能彰显地方特色、满足当地发展需要的高校。该校由于在专业设置与人才培养上具有鲜明的地方特色,因此,从建校之始就获得地方政府的财政经费支持。后来,第三投资方合作办学的引入,表明影响该校发展态势的主导因素由地方政府的财政拨款转向依靠生源的学费收入。于是,北航北海学院就利用大众化快速推进时期的生源扩招红利,依然可以吸收到当地可观的生源以及相应的学费收入。但在2010年后国家整体生源市场趋于饱和、疲软的不利格局下,北航北海学院陷入衰落乃至倒闭状态。后来,北海市政府基于当地社会经济发展对技术人才需求的考量,对北航北海学院进行了“兜底”处理,即通过地方财政扶持使其得以用另一种方式“复活”。

五、研究结论与启示

当前,以“双一流”建设和高校内涵建设为两翼的中国高等教育强国建设,在普及后这一新的发展阶段,再叠加上后疫情时代带来的国内外局势的冲击,必然使我国高校处在不同的生存境遇中且呈现出不同的发展态势。就影响其生存的三个最关键的要素(财政政策、市场规模、技术变革)而言,有些高校将会受其中某一个因素的影响,而有些高校则将受三个因素的叠加影响。本文由此认为,在三个因素的共同作用下,足以强大到打破高校原有的生存格局,构成了新的高校发展态势矩阵(见图2)。

图2 高校发展态势矩阵

上述矩阵中的每一个矩形,代表着一种在特定三维范围内(财政投入、生源市场、新技术运用)变化的高校发展态势演化状态。矩形中的数值代表着高校生存的严峻程度,即矩形数值越高,高校发展面临的生存环境越严峻,高校走弱的态势就会越明显。比如在矩形四中,高校可能会面临着最坏局面,亦即除了将会由于政府财政拨款停止增长或减少而面临办学经费紧张之外,还可能会由于市场和技术因素而面临生源流失的压力。另一方面,三个因素又相互影响,比如市场因素会影响高校的招生人数,而招生人数的减少势必又会影响高校所能获得的政府财政拨款额度。

本文对普及后阶段我国高校生存问题的分析和研判,并非仅仅意味着强势高校的存续与弱势高校的衰亡,尤其是当高校衰落乃至倒闭成为一种常态化现象时,其所引发的一系列后续问题就更加值得关注。其一,学生的入学权益保障问题。如就上述案例而言,北航北海学院在宣布停办那年,仍然招收了一届新生。后来,无论是主动退学重新参加高考的那部分学生还是不愿退学的学生,都没有得到合适的安排。对此,如何实现高校停办后学生的有序分流和对接既是校方的责任,也是教育管理部门需要提前思考和解决的难题。其二,教师职业权利维护问题。伴随一些高校由于衰落而发生的机构精简、裁员现象会不可避免地发生,而这又将聘期内的一些教师重新放进就业市场,如何保障这部分教师的职业权益,也是保障高校有序退出前必须要解决的一个基本问题。其三,学校产权归属问题。在过去我国高等教育规模快速扩张的几年里,一些高校由于当地政府的政策倾斜(如土地优惠出让)、举债办学等,出现了诸如产权归属不清等“灰色地带”,而这很可能会使相关利益方在今后学校产权归属问题上陷入持续的“拉锯战”。

因此,无论是政府主管机构,还是身在其中的高校,都应未雨绸缪,及早拟定应对方案,这样才能抓住有利于今后发展的机遇,同时规避一些风险。比如,就政府机构来讲,要抓紧出台一套完善的包括师生权益保障在内的高校退出机制以及并校、合校管理办法,并在平时做好高校办学状况排查、办学能力评估等工作,对不合格的高校要适时对其“关”“停”“并”“转”。同时还要严格控制新增高校的数量,限制高校进行盲目的办学规模扩张,尤其是限制举债扩建新校区的行为,促使高校向“优”、向“质”的方向发展。再如,对高校来讲,首先需要练好“内功”,严把办学质量关,要形成“教育质量-社会认可-生源吸引”的良性循环,力避因为办学质量受到质疑而遭遇学生“用脚投票”问题的发生。同时还要充分利用校内外的资源,走办学经费来源多样化的道路。