新时代推动区域协调发展的战略思考

陈晓峰 张二震

我国作为一个区域发展不平衡的发展中大国，如何实现区域协调发展是长期面临的艰巨任务，也是一个重大的时代命题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央与时俱进、科学决策，在区域协调发展方面作出了一系列重要论述、采取了一系列重大创新性举措。党的十九大报告把“区域协调发展”作为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要战略提升到一个新的高度。近年来，通过持续不断努力，我国区域经济整体发展水平跃上了新的历史台阶，人民生活水平地区差距逐步缩小、基本公共服务均等化取得进步、基础设施通达程度日趋均衡、地区比较优势更加充分发挥、绿色低碳协同发展成效显现。党的十九届六中全会公报进一步指出，实施区域协调发展战略是增强我国经济发展平衡性、协调性、可持续性的必由之路，进而其作为全域统领性战略的地位得以确立，这也为新时代深入推动区域协调发展提供了更为坚实的制度机制保障。

大战略呼唤大担当，新起点瞄准新高度。区域协调发展是一个复杂巨系统，具有多层次、多主体及多因素等权变特征，而且作为国家战略，那就应当是全局性的、长期性的，而不是一地、一事、一时的。现阶段，区域协调发展所面临的外部形势仍然严峻、任务依然艰巨，很多沉疴痼疾亟须根治，很多新问题有待深入研究。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“我国经济发展进入新常态，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期‘三期叠加’的复杂局面，传统发展模式难以为继”“经济结构性体制性矛盾不断积累，发展不平衡、不协调、不可持续问题十分突出”。因此，面向新时代，如何适应高质量发展要求与社会主要矛盾的变化，有效破解发展不平衡、不协调、不可持续问题，提升体制机制改革的系统性、整体性与协同性，推动区域协调发展向更大范围、更宽领域、更深层次迈进，已成为一个迫切需要解答的战略议题。

一、新时代推动区域协调发展应强化问题意识

由于各地区地理条件、资源禀赋的自然性和独特性，造成各城市、区域的经济社会发展基础和人民生活水平收入水平的客观差距。现阶段，我国区域发展不平衡现象依然突出，不协调问题依然明显，不可持续状况依然严峻。从制度变迁的一般规律和我国区域发展的基本实践来看，当前制约区域协调发展的问题较多，其中最为突出的仍然是一些体制性障碍和机制性矛盾。

（一）不同发展阶段的区域主体对推进协调发展所关注的问题不同

一是东部区域主体更加关注制度性障碍、开放和创新能力的协同以及基本公共服务的便利化等关系发展质量的问题。二是处于发展追赶阶段的中部区域主体更加关注产业协同、链接东部地区的基础设施、创新投入等增长问题。三是西部地区作为经济发展的后发地区，更加关注如何融入“一带一路”，充分利用国内国际两个市场，发展特色产业，拓展发展空间。东北地区处于转型阵痛期，关注的是改变产业单一的结构性缺陷、完善营商环境、加大改革创新力度，在国家高质量发展进程中找准自身定位。相对而言，后发地区在落实区域协调发展战略时往往存在较多的认知偏差，或更缺少财力配套。

（二）不同空间尺度的区域主体在推进协调发展时面临的问题不同

一是区域板块内部次级区域之间的协调发展问题，尤其是在江河流域、城市群和都市圈的协调发展问题。城市群中心城市与一般城市之间的发展差距不仅存在，局部地区还存在着差距不断扩大的趋势。现阶段如何推动差异化、互补性、融合式发展，避免同质化、排他性、离散式发展等问题始终是区域协调发展中的难点所在。二是尚未真正建立能够支撑区域协调发展的国家区域治理体系。比如，虽有京津冀协同发展领导小组、推动长三角一体化发展领导小组等国家层面的统筹协调，但这种不具有持续性的（非制度化）组织安排不利于整体战略的长期深入实施，区域内各级地方政府之间各自为政、地方保护、贸易壁垒、政策博弈等现象时有发生，造成要素流动不畅、制度性交易成本居高不下。

（三）跨区域协调机制不完善是推进区域协调发展中的共性问题

一是各地发展规划（政策）内容雷同以及在招商引资、园区建设等方面的恶性竞争。而且，跨区域深层次的产业联动机制不畅通，这容易造成区域产业链、供应链的上下游之间、核心环节与配套环节之间断链、脱节和失调等，优势互补的产业格局难以普遍形成。二是区域市场壁垒、地方保护等现象依然存在。一些地方提出“首台（套）”重大技术装备在跨地区销售中不能享受相应的资金、政策、保险等支持。区域市场监管标准、处罚标准不统一，自由裁量权不一致，跨省市执法联动难。而且土地指标跨省交易的全国推行需要政策突破。三是跨区域利益共享共担机制问题。“飞地经济”、共建园区在经济总量核算分享、农用地占补平衡以及税收分成等利益分享方面缺乏有效的制度安排，公共性、基础性、通用性的跨区域重大项目建设投融资机制不完备。四是流域上下游生态保护和污染治理问题。如何建立综合性的资金、产业等多元生态补偿机制，形成对上游的合理补偿、共享绿色保护与发展成果，实现上下游公平发展始终是一大挑战。五是区域创新生态体系尚缺乏行之有效的机制。聚焦关键核心技术合力攻关机制有待强化。区域科技力量与创新资源各自为政、力量分散，缺乏整体联动与相互赋能，创新合作成果的转化机制不畅，“创新券”跨区域通兑面临较大障碍。

二、新时代推动区域协调发展应突出战略导向

区域协调发展的根本目的是解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。映射到战略导向上，新时代区域协调发展应立足于推动高质量发展、服务新发展格局构建、实现区域共同富裕等方面，即要求深入实施更高水平和更高质量的区域协调发展战略，这也对提升我国区域战略的联动性和全局性、增强区域发展的协同性和整体性提出了更高的要求。

（一）促进高质量发展的内在要求

从国内外实践看，缩小区域发展差距，实现区域平衡发展，会显著提升经济发展的整体质量。2018年中央经济工作会议提出，京津冀、粤港澳大湾区、长三角等创新要素集聚区要成为引领高质量发展的重要动力源，具有强大的辐射带动力的中心城市要成为高质量发展的重要推动力。各大重点区域板块之间发挥比较优势、良性互动，逐步打通了区域协调发展的“任督二脉”，为推动我国经济高质量发展不断注入新活力。与此同时，在这过程中我们必须充分认识到，“行政区经济”格局是导致我国潜在的超大规模市场优势无法发挥作用的主要因素，要牢固树立正确的区域协调发展观，调整乃至摒弃“GDP至上”“重速度轻质量”“重效率轻公平”等思想倾向和考核导向，通过区域协调发展战略的深入实施促进区域发展导向（机制）、区域经济结构及区域空间功能的有效转变，在复杂多样的国情区情中走出一条相对平衡、协调、可持续的发展之路，最终实现区域高质量发展。

（二）构建新发展格局的重要依托

加快构建新发展格局是一项关系我国发展全局的重大战略任务，需要准确把握新发展格局构建逻辑、内生特点及其对区域协调发展的内在要求，在全力打通生产、分配、流通、消费各环节的难点和堵点的同时，加快形成“稳定、开放、活力、公平”的国际国内大环境，推动国内国际双循环互促式新发展。在此过程中，不论是国际层面，还是国内层面，都需要区域协调发展战略随之调整（不能囿于一隅或限于一业）。发展格局的战略调整必将深刻影响区域经济发展态势。现阶段，全国各板块应充分利用国际、国内的两种资源和两个市场；通过构建区域产业合作新模式，加快促进中西部地区全面融入全球生产网络和东部地区深度嵌入全球高端价值链；通过区域内外物资集散、资源配置、要素重组的小循环、中循环促进全国流动空间的大循环；通过与沿海经济带、“一带一路”等区域发展战略的优势叠加和有序衔接，更快、更好地接轨与融入全球经济。

（三）实现共同富裕的根本保障

解决区域差距过大问题，实现区域公平发展，是区域协调发展的核心要义所在，更事关经济发展和社会稳定大局。党的十九届六中全会作出了“坚定不移走全体人民共同富裕道路”重大战略部署，明确指出“党深刻认识到，小康不小康，关键看老乡”。从区域层面看，“老乡”的关键则在于中西部相对不发达、欠发达地区广大农村老乡的脱贫致富，在于老、少、边、穷地区广大农村老乡的脱贫致富，以及这些地区相对薄弱的公共基础设施和相对低下的公共服务水平，成为全体人民实现共同富裕所必须面对的最广泛困难群体和最大障碍。我国贫富差距与脱贫地区分布的鲜明区域性特征，决定了唯有通过实施区域协调发展战略，把东西协作、对口帮扶、财政转移支付、城乡统筹、乡村振兴等重要举措与区域协调发展战略紧密结合起来，在倡导共享中营造新的平衡，确保这些地区与全国人民一道稳步迈向共同富裕。

三、新时代推动区域协调发展应坚持辩证统一思维

促进区域协调发展，重在做好“协调”这篇大文章。协调发展不仅是一种必须长期践行的新发展理念，也是一种促进新时代推进经济高质量发展的思路和方法，更是一种重要的本领和能力。习近平总书记2019年在中央财经委员会第五次会议上指出“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡，这是区域协调发展的辩证法”。只有从思想观念上解决区域协调发展的认识误区，促进相关主体从思想认识到实际行动发生积极转变，才能提高各级领导干部在推动区域协调发展上的本领和能力，进而实现顶层设计和底层对接的高度统一。

（一）协调是平衡与不平衡发展的辩证统一

一是平衡和不平衡都是相对的。在条件变化时可以相互转化，有许多不平衡现象则可能正是实现平衡所需要的过程，这时的不平衡并不是趋势，也不会固化或恶化，最终通过有形（无形）之手共同作用，可以实现平衡。二是协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价标准。用目标代替手段并不能解决不平衡问题。有时行政手段看似解决了小区域内的小问题，却也会在更大的范围内造成冲突和矛盾。三是不能简单机械地理解均衡性。海纳百川、有容乃大。在我国不同地区的经济条件、自然条件不均衡是客观存在的，解决发展不平衡问题，要符合经济规律、自然规律，因地制宜、承认客观差异，不能简单地搞一刀切，而是更加注重发展机会公平与资源配置均衡。

（二）协调是发展两点论和重点论的辩证统一

一是协调发展需要发挥各区域的比较优势。把各地区的比较优势发挥出来，就等于抓住了这个地区最核心、最具潜能、最好的东西，进而通过分工协作、优化发展，进而实现区域整体效益最优化。因此，分类指导是促进区域协调发展最重要的思路与原则，而一体联动则是促进区域协调发展的重要路径和有效手段。二是要发挥好极化效应的重要作用。对“极化效应”的承认和积极利用是对区域发展规律认识的飞跃，这需要处理好局部和全局、当前和长远、核心与外围、内培与外引、重点与非重点的关系，使“极化效应”成为更长时间更广泛空间内促进区域协调发展的最重要机制。三是应从局部地区率先突破，发挥重点区域的政策引领和样板示范作用，这是一种更为行之有效的办法。一些成长性好、活力充足、质量效率高的中心城市和城市群应当发挥出对更大区域及整个国家的强大增长极与新动力源作用。

（三）协调是发展短板和潜力空间的辩证统一

一是当前我国正处于跨越“中等收入陷阱”的关键阶段，这个阶段是矛盾集中爆发期，诸多发展短板并存是客观存在的。协调发展既要正视差距（短板）、着力破解难题，又要考虑巩固和厚植原有优势，挖掘潜力，增强发展后劲。二是要处理好“量的合理区间”和“质的稳定提升”“发展好”和“保护好”之间的关系，注重人、地区和生态三者繁荣的平衡、统一和兼顾，并在发展导向上注重发展过程与结果并重、强调人和地区发展机会平等。三是要注重分类指导和定向指导的有机结合，把巩固提升地区传统比较优势与积极构建新的经济优势有机结合起来，把促进落后地区“转”与“赶”有机结合起来。2020年8月，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，“发展落差”往往是“发展空间”。有关部门要针对欠发达地区出台实施更精准的举措，推动这些地区跟上长三角一体化高质量发展步伐。

四、新时代推动区域协调发展应注重精准施策

习近平总书记在2021年中央经济工作会议上指出“区域政策要增强发展的平衡性协调性，要深入实施区域重大战略和区域协调发展战略，促进东、中、西和东北地区协调发展”。面向新时代，我们亟须适应区域发展的新要素、新态势、新结构，积极谋划新思路，极力处理好经济区域与行政区域、区域战略与区域政策、市场竞争与政府合作、国际市场与国内市场、重点区域与绝大多数地区之间的关系，破除长期阻碍区域协调发展的结构性矛盾与体制性障碍。

（一）增强区域政策的精准度和有效性。

一是在坚持“四大地区”区域总体战略的前提下，进一步缩小区域的政策单元。应在京津冀、粤港澳、长江经济带、长三角等战略基础上，针对特定功能区或问题区域出台相关政策，比如，粮食主产区、生态涵养区、资源枯竭区、老工业基地等，统筹解决区域协调发展过程中的问题，挖掘这些区域特殊的比较优势，从而把对困难地区的支持政策和充分发挥其自身能动性有机结合起来。二是构建差异化富有弹性的区域政策体系。近年来，随着新技术、新经济发展，先发地区对优质要素的吸引力更强，只有从国家层面出台差异化的区域政策，才能真正改变不同地区集聚要素的条件，推动后发地区获得发展机会，从而把巩固提升地区传统比较优势与积极构建新优势有机结合起来。三是加强不同层次区域战略协同。目前，我国的区域战略和规划主要可分为重大战略、重要战略、一般战略三个层次，这三个层次之间的关系应加强协调，重视跨区域，次区域规划的协调性。对于已出台和即将出台的一些区域发展战略在内涵上有哪些异同点和特色，如何避免最优质的资源完全向重大战略区集聚并形成新的“虹吸效应”，这些问题对于有效推动区域协调发展至关重要。

（二）构建有效的跨区域产业合作机制

一是全方位深入推进产业跨地区梯度转移。以工业和信息化部等十部门联合发布的《关于促进制造业有序转移的指导意见》（2021）为蓝本将相关工作落到实处。一以贯之地支持东部地区环境友好型产业特别是新兴行业向中西部、东北纵深转移，充分利用内地的比较优势和腹地市场，在确保产业链供应链稳定安全的同时，有效遏制东北老工业基地制造业持续大面积衰退。并在长三角、京津冀地区支持地方探索城市群或都市圈内部产业转移新机制新模式，为超大城市、特大城市产业疏解转移提供可复制可推广的经验。二是探索地方特色的合作园区发展模式。继续推动以政府为主导的跨地协作合作园区建设，探索规划共编、园区共建、利益共享、风险共担机制，并积极探索市场化的产业园区合作，鼓励社会资本组建园区开发专业企业，形成政企合作新样板。三是重视企业跨地域经营产生的内生效应。在维持现有行政边界严肃性的前提下，在共同市场建立的过程中，从企业自身发展战略出发，促进各类所有制企业自觉自愿参与并购，使得地区间的低水平产业竞争，转变为集团内部各个部门之间的合作。以长三角、京津冀为例，可使区域一体化分工就演变为大型企业集团内部的产业链、价值链、创新链的分工，实现产权融合和管理整合。

（三）深化要素跨区域流动的体制机制改革

一是完善要素价格形成机制。无论是自然资源还是劳动力、技术，都要建立相应的市场化定价机制，限制各级政府直接干预范围和力度，减少相应的不合理补贴行为，让价格信号引导要素资源在区域间形成合理、高效配置。二是形成统一开放、竞争有序的国内大市场。尽快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，营造规则统一开放、标注互认、要素自由流动的市场环境，加强法律法规和标准规范的协同。组织实施市场秩序的专项督查，对地方政府截留资源、封锁市场、违规为本地企业提供保护伞等行为要依法依规进行严肃处理，并积极引导各地区不搞自我小循环，全力打通国内国际两大循环相互促进中的相关堵点、痛点和难点。三是降低要素跨区域流动成本。在国家交通基础设施基本建成的条件下，未来应优化交通基础设施投资的方向，重点解决跨区域的断头路、瓶颈路、城际铁路等线路建设，加快交通一体化进程。在此过程中，因基础设施建设的统一性、不可分割性特征，各地政府必须主动让渡有关规划、建设和管理的权力，根据一体化协议交给某个机构统一行使，只有这样才能有效地协调公共利益。

（四）建立健全区域战略统筹与互动融合机制

一是完善区域治理体系。国家层面要采取合并同类项的办法，将不同类型的区域问题适当归类，成立相应的领导小组。此方面可借鉴欧盟做法，将国家部委相关职能集中起来，组建“国家区域发展委员会”，负责组织开展涉及区域发展、区域协调、国土空间规划等相关工作，并推动完善相关法律体系。同时，为了更好地促进省际协调，中央应在长三角、京津冀等重点区域探索新型的区域治理模式。二是深化区域互助机制。因地制宜探索产业帮扶、干部交流、人才培养等多种帮扶模式，鼓励有条件的地方探索政府主导、市场介入、公众参与的社会化对口帮扶模式，将对口帮扶置于可持续发展的轨道上。三是完善区域补偿机制。建立生态环境保护补偿机制，实现重点领域、重点区域、重点流域生态保护补偿的全覆盖。建立粮食等重要农产品生产利益补偿机制，切实解决当前存在的“生产是重地、财政是穷地、发展是洼地”的问题，有效平衡资源需求地和输送地的利益关系。完善碳排放权、排污权、水权等交易制度，促进环境容量资源优化配置。