深入实施区域协调发展战略的五个关键

蔡之兵

自2017年党的十九大正式提出区域协调发展战略以来，区域协调发展战略的实施已步入正轨并取得了显著成就。然而，随着国内外发展阶段和发展环境的变化，我国经济发展也面临着越来越大的压力。在这种背景下，如何确保宏观经济发展的“稳中有进”需要多个领域的政策共同发力，而作为广义区域政策的重要内容，区域协调发展战略理应发挥更大作用，这也是为何2021年中央经济工作会议明确提出要深入实施区域协调发展战略的根本原因。

一、提高区域协调发展战略的长期性

缩小区域发展差距是区域协调发展战略的应有之义。然而，从具体的战略实施效果看，部分区域内的发展差距并没有缩小甚至在扩大。以京津冀地区为例，在京津冀协同发展战略提出的2014年，京津冀三地的人均地区生产总值分别是10.75万元、7.12万元、3.43万元，北京市的人均地区生产总值分别是天津市和河北省的1.51倍和3.14倍。2020年，京津冀三地的人均地区生产总值分别是16.49万元、10.16万元、4.86万元，北京市的人均地区生产总值分别是天津市和河北省的1.63倍和3.40倍。可见，京津冀协同发展战略实施近七年来，京津冀三地的发展水平并没有完全缩小，反而有所扩大。然而，在具体实践中，京津冀三地的交通一体化程度、每年的空气优良天数、产业转移的规模、要素自由流动的程度等多项发展指标都出现了明显提高。以空气质量为例，2020年北京市的PM2.5年均浓度比2015年下降超50%；空气质量优良天数达到276天，较2015年增加90天。显然，这些指标所反映的区域协调发展成就与人均地区生产总值指标差距拉大所反映的区域协调发展态势并不完全一致。究其原因，区域经济发展差距的暂时拉大是绝大部分区域通过实施区域协调发展战略来缩小区域发展差距的必然过程。

从区域发展差距的形成机理看，绝大部分区域内部的发展差距形成于各种因素的长期作用，想要在短期内缩小甚至消除区域发展差距会面临较大难度，这是因为不同地区的发展会受到传统发展路径的影响，而扭转或者重构地区发展路径往往需要较长时间。因此，在深入实施区域协调发展战略的过程中，一方面要清醒意识到缩小区域发展差距是区域协调发展战略的根本和长期目标，所有的具体政策推动都要充分考虑这一导向。另一方面，也要认识到随着区域协调发展战略的深入实施和各项打破行政区域分割措施的陆续推出，个别发展能力较强和发展基础较好的区域可能会率先得益于要素自由流动程度的提高，而其他地区由于发展能力和发展基础相对较弱，可能在短期内难以破除已有的发展路径依赖而陷于发展失速的境地。但长期来看，先发地区综合实力的提升和区域内部一体化水平的提高无疑会为整个区域发展差距的缩小奠定坚实基础。

因此，由于区域内部发展差距的暂时扩大是区域协调发展过程的重要阶段，这就要求区域协调发展战略要确保战略实施的长期性，对区域发展差距的暂时扩大应持理性和包容心态，继续坚定不移地推动有助于缩小最终区域发展差距的战略举措。

二、强化不同区域发展战略的统一性

自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央先后提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展五大区域发展战略，这五大战略也是区域协调发展战略的主体战略。从目前五大战略的具体进展看，五大战略各自的规划文本已经全部出台，都在依据自身的发展规划稳步推动各项工作。在接下来深入实施区域协调发展战略的过程中，我们不仅需要坚持以五大区域战略的规划文本为依据，不断深入推动这些战略取得更快、更大进展，同时，也要加快制定针对这五大区域战略乃至区域协调发展战略的顶层设计。

直接看，五大区域战略的具体区位、发展基础、产业结构、自然禀赋、功能定位各不相同，比如《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀地区的整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”；《长江经济带发展规划纲要》提出长江经济带的四大战略定位是“生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带、具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带”；《粤港澳大湾区发展规划纲要》对粤港澳大湾区的定位是“充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、‘一带一路’建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈”；《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》对长三角地区的定位是“全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地”；《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》对黄河流域的定位是“大江大河治理的重要标杆、国家生态安全的重要屏障、高质量发展的重要实验区、中华文化保护传承弘扬的重要承载区”。可见，虽然都属于区域协调发展战略，但这五大区域战略的功能定位并不相同，这充分表明五大区域发展战略的规划文本是根据区域自身情况制定的，充分考虑了不同区域的实际情况和发展阶段。

然而，作为区域协调发展战略的主体战略，这五大区域发展战略的共同点和本质仍然在于“协调”，即如何打破区域之间的行政壁垒和推动区域之间的深度合作才是根本目标，这就要求未来在推动五大区域发展战略的过程中，不仅要重视这五大区域自身的实际情况、发展基础与发展特征，更要抓住这五大区域协调发展战略聚焦“协调”这一共同点，制定国家层面的实施区域协调发展战略发展规划，通过“协调”这一共同抓手来加快推动区域协调发展。

三、提高区域协调发展战略实施思路的有效性

京津冀协同发展战略是党中央在十八大以来提出的第一个旨在实现协调发展的区域战略，2015年4月30日审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》成为了第一个区域协调发展战略的发展规划纲要。由于提出时间最早且整个协调发展规划的理念、原则、框架、举措都得到了实践证明，后面陆续提出的长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域发展战略的推进思路都借鉴了京津冀协同发展战略的相关做法。

其中，《京津冀协同发展规划纲要》提出了要在交通一体化、生态环境保护和产业升级转移三个重点领域集中力量推进并分别编制《京津冀协同发展交通一体化规划》《京津冀协同发展交通一体化规划实施方案》《京津冀协同发展生态环境保护规划》等，形成了推动区域协调发展的“交通—产业—生态”三维框架。实践证明，“交通—产业—生态”这一框架的重点突出、操作性强、精准性高，后续的长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展的规划文本都采用了这一框架，如《长江经济带发展规划纲要》就提出了“大力保护长江生态环境、加快构建综合立体交通走廊、创新驱动产业转型升级”这三项任务；《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出了“加快基础设施互联互通、构建具有国际竞争力的现代产业体系、推进生态文明建设”三项任务；《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》同样提出了“加强协同创新产业体系建设、提升基础设施互联互通水平、强化生态环境共保联治”三项任务；《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》也提出了“强化环境污染系统治理、建设特色优势现代产业体系、加强基础设施互联互通”三项任务。当然，除了这三项任务外，这几大区域发展战略的规划文本也提出了很多其他领域的任务，但从具体实践看，各个区域推动区域协调发展的实践过程往往都会率先从这三大领域着手，比如打通断头路、签订生态环保合作协议与产业合作协议等，“交通—产业—生态”这一操作框架的重要现实和指导价值可见一斑。

然而，一方面，由于区域协调发展不仅仅涉及交通、产业、生态三个领域，还涉及其他包括政府治理、公共产品、营商环境等领域，因此未来深入推动区域协调发展战略需要在这些领域同步发力，比如区域之间的治理体系、治理政策、治理水平如何趋同、公共产品如何实现均等化都应该自顶层设计中得以体现。另一方面，随着交通、产业、生态三大领域工作的逐步深入，很多基础性如打通“断头路”、提高区域之间的交通联系密度、签订产业合作园区、深化生态环保合作等工作都已经完成，但这些领域的包括高质量产业分工体系如何构建，先进的产业如何集聚，区域之间的生态补偿如何标准化、规范化、制度化和固定化等深层次问题仍然没有得到根本解决。因此，在未来深入实施区域协调发展战略的过程中，要有攻坚克难的勇气，不断破解上述这些严重制约区域协调发展程度提高的重要难题，推动区域协调发展取得更为明显的实质性进展而不是停留于表层的区域合作阶段。

四、提高区域协调发展战略与区域重大战略的融合性

党的十八大以来，我国区域经济格局出现了重大调整和变革，有力地支撑了我国发展战略的高质量转型。除了包含京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展五大区域战略的区域协调发展战略外，党中央还提出了包括“一带一路”倡议、西部大开发形成新格局、推动东北振兴取得新突破、促进中部地区加快崛起、鼓励东部地区加快推进现代化、自由贸易试验区和自由贸易港、雄安新区、深圳中国特色社会主义先行示范区、浙江共同富裕示范区、浦东社会主义现代化建设引领区等一系列区域重大战略，理顺区域协调发展战略与这些区域重大战略的关系是深入实施并推动区域协调发展战略取得更大进展的重要前提。

一方面，要完善区域协调发展战略与区域重大战略的法律基础。无论是区域协调发展战略，还是区域重大战略，目前都面临法律基础缺失这一问题，比如针对区域协调发展战略，建议制定区域关系法，明确不同区域参与区域协调和一体化发展的义务和责任以及违反一体化发展原则所需要接受的具体惩罚；针对区域重大战略，建议制定区域战略法，明确区域重大战略的实施依据、实施过程与绩效评估办法，强化区域重大战略的制度基础，从而保障此类战略的资金支持和长期实施；针对区域战略的发展规划，建议制定区域规划法，提高区域发展规划的权威性和约束性，引导各次级区域按照发展规划来调整和优化自身发展战略。此外，也要立足整体国土空间开发保护目标，加快推动国土空间开发保护法、国土空间规划法等相关法律的制定与实施，为涉及空间的战略类型提供法律保障。

另一方面，要进一步出台针对不同区域战略的具体政策举措。从现有区域协调发展战略与各项区域重大战略的发展规划文本看，目前我国的区域发展战略都没有进入到具体的区域政策实施阶段，绝大部分发展规划的主要内容仍然聚焦该区域的发展方向与发展目标，缺乏针对性且具有含金量的区域政策体系。从推动区域协调发展战略与区域重大战略相互融合的角度看，只有真正进入到完全涉及区域利益变革的区域政策阶段，区域利益主体的真实行为决策机制才能显现。也只有在这种背景下，决定不同类型区域战略能否融合、如何融合的关键节点才会逐渐凸显，推动区域协调发展战略与区域重大战略相互融合以及确保区域协调发展战略与区域重大战略实施效果才有抓手。

五、重视不同空间尺度区域之间的衔接性

在当前我国区域发展过程中，存在大量不同空间尺度的区域类型，既包括跨省的区域类型如传统的四大板块区域以及京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角地区、黄河流域等地区，也包括跨城市的区域类型如城市群与都市圈地区，还包括单个完整的不同行政级别的行政区域。这些不同空间尺度的区域类型也成为了不同区域发展战略的主要作用对象，比如针对四大板块区域的区域战略分别是西部大开发形成新格局、推动东北振兴取得新突破、促进中部地区加快崛起、鼓励东部地区加快推进现代化四大区域战略，而城市群与都市圈目前也成为了我国区域协调发展战略的主要空间单元。深入实施区域协调发展战略需要处理好这些不同空间尺度区域的关系。

从空间尺度的层次看，空间尺度的大小决定了区域发展战略的实施效果。一般情况下，空间尺度对区域发展战略的作用具有“二重性”。一方面，空间尺度越大，区域发展战略实施难度就越大，空间尺度越小，区域发展战略的实施难度就相对较小。然而，另一方面，空间尺度越大，就意味着区域发展战略的重要性越高，所能够得到的政策资源就相对较多。因此，在深入实施区域协调发展战略的过程中，要重视空间尺度的适宜性，要根据国家发展的方向、区域发展的需要以及地区发展的基础来选择合适的空间尺度区域类型作为区域发展战略的作用对象。如对我国绝大多数地区而言，受限于现在的发展基础与交通技术，在推动区域协调发展的过程中，选择都市圈战略往往比城市群更具有操作性。

从不同区域发展战略的空间交叉来看，一个区域往往同时涉及多项区域发展战略。比如上海市既是长三角一体化发展战略的重要组成区域，又是长江经济带战略的龙头区域，更是上海大都市圈的核心城市，强化不同空间尺度区域之间的衔接性就意味着要重视这些在空间上相互重叠战略的协同推进，比如低层次的区域发展战略应服从高层次的区域发展战略、同一个区域的功能定位在不同区域发展战略中理应保持一致、不同区域发展战略对重叠空间的规划也应加强沟通与协调。

可见，存在多个不同尺度的区域类型是我国区域发展战略的重要特征，在这些区域之间形成优势互补的产业分工体系既是满足我国行政区划层次多、数量多、类型多等现实特征的需要，也是深入实施区域协调发展战略的重要方向。