普惠型养老服务模式探讨

曾凡

普惠型养老服务主要是面向中低收入老年人群体的养老服务。随着我国老龄化程度的进一步加深，中低收入老年人群体对高质量、差异化和多样化的养老服务需求逐渐增加，普惠型养老服务的发展，有利于在一定程度上化解我国人口老龄化问题，促进社会和谐与稳定。

一、我国普惠型养老服务已初具规模

自改革开放以来，我国老年人口规模逐渐扩大，第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口有2.6亿人，占总人口比重达18.7%，其中，65岁及以上人口1.9亿人。面对老年人数量不断增加的压力，考虑到我国中低收入老年人群体日益增长的现实情况，我国政府对普惠型社会养老服务体系建设的投入力度逐步加大。

从我国各类普惠型养老模式的发展历程来看，大致可以概括为：需求产生思路，创意来自民间；成效引起关注，政府介入帮扶。这决定了不少普惠型养老项目是以政府和社会资本合作（即“PPP”形式）、政府采购服务等形式开展的。以“PPP”养老服务模式为例，财政部公开数据显示，我国通过“PPP”等形式，积极引导民间资本加入普惠型养老服务体系建设。从有关数据可以看到，我国的养老PPP项目投资额、项目数量均在2018年达到高峰，分别达到1800亿元和约300个项目。随着降杠杆的深入推进，到2021年，我国通过PPP方式建设的养老项目投资额和投资数量均有所下降，但依然分别稳定在1000亿元和150个以上。

在国家正确引导、社会各界的共同努力下，目前我国已经初步形成居家智慧养老、医养结合养老和社区综合养老“三结合”养老模式，这一模式体现出更大的普惠性。

二、我国普惠型养老服务体系发展面临的问题

长期以来，我国的“三结合”养老模式一直体现为“9073”格局，即我国约有90%的老人选择居家养老，7%的老人选择社区养老，而3%的老人选择在养老机构养老。随着我国对养老设施投入的增加，社区养老和机构养老的比重在未来有望提升。此外，我国的养老服务体系开始逐步呈现出“居家养老智能化”“机构养老多样化”和“社区养老系统化”特征，养老服务体系建设取得了长足进步，初步体现出普惠型养老的特点。但由于我国养老模式发展的时间不足，相关政策制定相对滞后、社会相关支持产业发展不够充分、监管体系建设完善还需时日，我国养老服务体系的质量和普惠性的提升依然任重道远。

首先，基于我国的现实国情，以及养老服务工作的复杂性考虑，当前我国对养老服务机构的定义，更加强调了其对养老服务工作的“补充”作用。从养老机构的实际运作经验来看，养老服务机构不仅能给老年人提供基本的物质生活保障，更能从医疗护理、心理慰藉、老年娱乐和老年学习培训等方面为老年人提供全方位的精神护理服务。考虑到不同地区、不同家庭的经济条件有所不同，标准化的机构养老较居家养老和社区养老的方式更为公平，不仅能够促进老年人在相互交流之中获得更多的精神支撑，更能给贫困地区或家庭的老人生活起到托底的作用。因此，机构养老比率的提升对养老服务普惠性的达成具有重要意义。

其次，多数老年人在享受养老服务的时候依然存在费用方面的顾虑。一方面，老年人的收入来源单一，依然以社会养老金为主，缺乏商业保险的支持；另一方面，不少养老机构收费标准较高，导致这些养老机构的实际入住率往往低于50%。以厦门的养老机构为例，部分养老机构费用高企，大大提高了中低收入老年人享受养老机构服务的难度。因此，我国的养老服务机构往往难以匹配诸多中低收入老年人的需求，导致养老服务的普惠性难以充分体现。

再次，养老服务政策制定工作有待进一步推进，以彰显养老服务的普惠性。我国已经陆续制定了一些养老服务的相关标准和政策，但相关工作的推进有待进一步深入。目前我国养老服务相关政策制定的着眼点主要集中在针对高龄、失能、独居及子女数量较少的老年人群体，即向“重点老年群体倾斜”，未来需要进一步扩大养老服务政策的惠及对象，以最大限度地发挥养老服务的社会功能。

三、多管齐下建设普惠型养老服务模式

（一）积极发展社区小微养老服务机构

社区嵌入式小微机构养老服务模式是将社区里空闲的房屋或场所，改造为专门开放给社区老人的老年活动中心或者小微老年服务中心的办公地。这些小微老年服务中心能够提供的服务，往往不仅限于入户照顾社区中需要关照的老人，也包括提供其他的配套养老服务，例如老年培训等。社区嵌入式养老服务的经费一般来自于政府补贴，采取公办民营的方式，委托民营企业以市场化运作的小微服务中心方式为社区老人提供服务。

社区嵌入式小微机构养老服务模式目前在一些发达国家比较常见，在我国的上海地区也开展了试点。在上海试点，小微养老服务机构的办公地点以及养老床位，有的通过政府补贴建成，有的则直接依托原有的物业闲置空地改建。嵌入式养老机构为居家老人们提供社区助餐服务、日间照料服务等。一般一个养老机构可以辐射多个社区，养老机构在获知老人的照护需求后，15分钟内能够响应。

社区嵌入式养老服务模式有诸多优势。首先，它让养老机构渗透到社区内部，实现了养老机构和社区相互融合，不仅让社区里的老人能够在他们熟悉的地方安度晚年，让老年人不用重新建立自己的人际关系网络，更大大丰富了养老服务的内容，提升了养老服务的深度和专业度，让社区里的老年人足不出户也能够享受丰富多彩的老年生活。当前老年人的养老服务需求往往已经超越了医疗、生活护理以及家政等的范畴。一项针对黑龙江老年人的调查结果显示，失能老人、半失能老人和自理老人对养老服务的需求有所不同，其中失能老人对医疗及护理的要求比较高，自理老人对精神慰藉的要求较高。从总体来看，社区小微养老服务模式可以让老年人和子女继续生活在一起，而且还大大缓解了老年人亲属的看护压力。

长期来看，在社区嵌入式小微养老机构发展的基础上，可考虑扶持一批集团化、覆盖领域广、产业链完善的社区小微养老连锁机构，以进一步发挥规模效应，提升小微养老机构的创新能力和养老服务的标准化，满足老年人多样化的养老需求的同时，提升养老服务的普惠性。

（二）加强养老服务费用管理

在养老机构费用监管政策制定的过程中，应当长远规划，坚持政府在养老服务事业发展中的引导地位，走可持续发展的道路。普惠型养老服务机构主要由政府通过PPP等方式主导投资修建，养老费用上限由政府统一制定、统一监管。此外，随着老年人数量的逐年增加，我国还应重视对普惠型养老设施的升级改造和扩建，以确保大部分的老人都有机会获得养老服务。参考国外的相关数据，建议综合利用补贴、贷款等方式，确保通过机构养老的老年人每月支出的养老费用不超过其个人收入的四成。

在确定普惠型养老机构费用时，应充分考虑来自不同家庭、不同阶层的老年人的具体收入状况。如老年公寓在建设过程中，应当始终坚持小户型、低费用原则，保证绝大多数老年人能够负担相应的养老费用。根据老年人的收入状况，宜采取不同的收费模式。如可以针对老年人的不同收入状况或者所租用的老年公寓的面积大小，制定一系列的优惠政策，并视情况提供金额不等的津贴，以确保更多的老年人能够享受相应的服务。此外，积极鼓励在院老年人的子女为养老机构提供志愿服务，可以考虑为子女积极参与志愿服务的老年人额外提供津贴，以树立社会尊老敬老的风尚，并发扬我国孝道的传统观念。

（三）完善养老服务配套政策

从多维度、多角度制定养老服务配套政策，切实丰富老年人的物质精神文化生活，提升老年人的生活质量。

首先，优化老年人再就业环境，鼓励有条件的老年人发挥余热，为我国经济社会的发展继续作出贡献，这一做法不仅有利于缓解我国当前所面临的少子化和老龄化人口问题，还可以增加老年人的收入，提升老年人的价值感，减轻机构化养老给老年人带来的负担。

以日本为例，2020年3月，日本通过了《高年龄雇佣安定法》修正案，强化企业对老年人的雇佣义务，要求企业不得对年龄低于70岁的希望继续工作的老年人进行就业歧视，这一新法案于2021年4月开始实施。此外，日本还大力发展老年人才服务中心，通过老年大学等渠道给老年人提供各类职业培训，提升老年人的技术水平，并向相应岗位的企业推荐技术较高、经验丰富且愿意继续工作的老年人，扩大老年人的就业选择。借鉴日本的经验，我国也可以在充分评估老年人的工作意愿和工作能力的基础上，积极制定政策措施，鼓励企业吸纳老年职工，逐步试点弹性退休制度；还可以对愿意雇佣老年人的企业给予一定的奖励，让企业拥有雇佣愿意继续工作的老年人的意愿。政府和企业需要共同努力，来创造对老年人较为友好的就业环境。

其次，完善养老保险制度，通过护理险等方面多渠道降低老人养老费用，确保老年人有足够的收入缴纳养老费用，从而提升养老服务的普惠性。

2000年，日本通过并实施介护保险制度，该制度要求鼓励40岁以上的人群开始缴纳介护险，在65岁以后，投保人在评估身体健康状 况等级后，根据不同的健康等级接受护理服务，在交满年限的前提下，个人只需要承担全部介护 费用的10%，而剩余90%的费用由保险机构给付。投保人所能够享受的介护服务包括老年保健、老年医疗、老年康复在内的综合服务等。近年来，日本介护保险的内涵进一步延伸，并扩大到机构养老服务。养老机构的开发商在适老化住宅房屋内配备符合规定的设施和看护人员，并定期组织核查。对于通过核查的养老机构，老人可以根据已缴纳的介护险保费记录，请介护保险机构向养老机构提供保额范围内的养老服务费用。这一制度加快了日本老年护理机构化的进程。据统计，在该政策出台后的6年时间里，全日本老年护理服务机构从257家快速增长到1732家，年均增速达到37%。从日本介护险出现后老年服务机构数量快速增长的经验中，我们可以看出，老年护理保险的出现能较好地促进养老公平，从而让更多的老年人有能力享受到较为优质的机构养老服务。