我国区域协调发展的新形势与推进重点

刘保奎

区域经济是生产要素配置和投资项目实施的重要载体和空间单元，我们党高度重视区域经济布局调整优化，从新中国成立之初“正确处理沿海和内地的关系”、20世纪60年代中期开展“三线”建设，改革开放以后实施沿海开放、设立经济特区等重大举措，20世纪90年代中后期以来在实践中逐步探索形成了以“四大地区”为主体的“区域协调发展战略”，党的十八大以来实施了京津冀协同发展等一系列“区域重大战略”。总体来看，我国对区域经济规律的认识把握日益深刻，促进区域发展的理论、政策体系不断完善，区域政策在推动高质量发展、创造高品质生活中的作用更加突出。当前，我国正开启全面建设社会主义现代化国家新征程，区域发展出现新情况、肩负新使命，城镇化进程发生重大变化，区域发展面临的不确定因素增多，我们必须主动应变，积极作为，谋划区域协调发展新思路。

一、把握区域协调发展面临的新形势

当前我国区域发展出现了一些新特征新格局，推动区域经济增长的“方程式”发生变化，需要引起关注。

（一）中心城市加速极化

通过支持中心城市率先发展，让中心城市发挥辐射带动效应，从而促进区域发展，是我国城市和区域发展实践中的一条重要经验。根据笔者测算，20世纪90年代中后期以来我国中心城市（主要指副省级以上城市及部分省会城市）发展经历了先抑后扬的“U”型轨迹，“中心城市的再崛起”成为新时期实施区域协调发展的重要背景特点，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强，杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好，形成推动高质量发展的区域增长极。无论是从发展速度、质量还是稳定性来看，中心城市都有着比其他城市更好的表现。

伴随着产业和人口向中心城市的集聚，城市群在我国区域经济发展格局中的重要地位日益凸显，仅京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群就集中了全国30%左右的总人口，创造了全国45%左右的GDP。这些城市群拥有众多高校、科研机构、高科技企业等创新主体以及国家级高新技术产业开发区、经济技术开发区等平台，综合创新能力强，对外开放程度高，营商环境国内一流，经济活动十分活跃，是驱动全国经济高质量发展的主要引擎。“十四五”规划中也提出要推动城市群一体化发展和建设现代化都市圈。

（二）地区经济持续分化

2008—2019年受东北以及天津、河北、内蒙古等地经济增速放缓影响，地区生产总值在全国占比从40.4%降至35.2%，下降5.2个百分点（2020年因疫情影响回升0.3个百分点）。总体上看，地区经济分化的原因很复杂，有主客观、内外部、资源禀赋与产业结构、市场环境与政策环境等影响，仍需进一步观望，近期不建议采取强干预措施。

西南地区重庆、四川、云南和贵州四省市地区生产总值增速多年位居全国前列，这一方面得益于高铁等设施改善，珠三角的智能终端等劳动密集型加工业向这一地区转移，另一方面也得益于成都、重庆等中心城市的快速发展，特别是在创新、文化等方面的引领作用。但西南地区快速发展的基础还不牢固，还不具有普遍性，中心城市都市圈以外地区一定程度上存在“大干快上”的过热倾向。因此，下一步仍然要冷静客观看待西南地区特别是成渝地区的发展条件和潜力、效率，与沿海地区的山东半岛、粤闽浙沿海、北部湾进行充分比较，防止过热倾向。

（三）数字经济影响深化

新一轮科技革命和产业变革中，不断催生出新技术、新产业、新业态、新模式，其中基于云计算、大数据、物联网、5G通信、区块链等新一代信息技术的数字经济发展迅速，特别是新冠肺炎疫情加速了数字经济发展的进程，网上购物、在线教育、远程办公、智慧医疗等加快发展，未来随着新型基础设施不断完善，数字经济仍有望保持良好发展态势。数字经济的快速发展将从“中心化”和“去中心化”两个方向重塑经济地理格局，即一方面发达地区具有先机，例如广东、浙江等数字经济起步早、规模大，其中广东省数字经济规模超过全国的1/10，北京、深圳、杭州等城市依托数字经济保持了较快增速，呈现出“中心化”态势；另一方面，一些欠发达地区也可以借助互联网设施，拓展商品和服务销售渠道，与发达地区同步获得知识外溢，得到了更多发展机会，呈现出“去中心化”态势。世界银行的研究认为，过去20年数字技术迅速扩散，并未造福贫困人口，反而令未接触数字技术的人会相对更加落后。因此，在关注“数字红利”的同时，也要注意防范“数字鸿沟”。

（四）新兴变量影响显化

伴随经济持续增长、产业结构调整、居民收入增加和发展理念升级，我国经济发展的新变量不断涌现，影响也越来越明显。

1.空间安全更加凸显。统筹发展和安全两件大事，是党中央基于新发展阶段的新特征新要求，为防范化解各类风险挑战而确定的重大工作方针。党的十九届五中全会将其纳入“十四五”时期的指导思想。这意味着，一些承担维护国家边疆安全、生态安全、粮食安全功能的地区（如边疆地区、生态功能区、农产品主产区等）重要性凸显，也对主体功能区战略、边疆地区发展政策提出新要求。

2.促进共同富裕。共同富裕是社会主义的本质要求，党的十九届五中全会对共同富裕作出新部署。解决区域差距问题是共同富裕的主攻方向之一，我国区域异质性强，发展水平差距较大，近年来通过实施脱贫攻坚、特殊类型振兴等政策，欠发达地区发展有了长足进步，但区域差距仍然不容忽视，一些已脱贫地区发展基础还很薄弱，巩固脱贫攻坚成果的任务还很艰巨。让欠发达地区能够“跟上队”“不掉队”，进一步增强区域发展的平衡性尚任重道远。

3.人口达峰和老龄化。第七次全国人口普查数据显示，我国65岁以上人口占比接近14%，即将进入了国际公认的深度老龄化社会，与此同时，人口增长放缓，2021年新增人口数量创近年来新低，总人口达峰时点临近，我国劳动力供给和要素禀赋正发生变化。此外，在区域层面，老龄化、人口总量存在不小差异，东北等地区受到老龄化少子化双重压力，区域人口减少比较明显，超过一半地级市市域人口减少，大部分老工业城市及四川、江苏等地的一些城市老龄化压力比较大。

4.“双碳”刚性约束。我国已提出碳达峰碳中和目标，这是一场广泛而深刻的经济社会变革。我国不同区域碳减排、碳捕获和碳储存能力差异显著，西南水电、西北风光电等绿色能源占比高，而黄河“几字弯”地区倚重煤炭，东南沿海能源短缺，中心城市和发达地区减碳技术、新能源装备制造等能力强。双碳背景下区域生产函数发生显著变化，需要统筹各战略区域的能源结构调整、产业转型升级、生活方式转变，制定区域差别化精细化配套政策。

5.区域合作和一体化。区域经济一体化已成为区域经济发展的重要趋势。以行政区划组织经济活动容易导致行政分割、地区封锁、同质化竞争，造成低水平的供给和产能过剩，越来越不适应经济高质量发展的要求。突破行政区划界限、以经济功能板块组织经济活动有利于发挥各地区的比较优势，激发发展新动力，有利于实现资源要素的高效配置，有利于形成优势产业链条和产业集群，正在成为经济活动的主要空间形态。

二、新时期推动区域协调发展的总体思路

千钧将一羽，轻重在平衡。做好区域协调发展这篇大文章，必须遵循客观经济规律，发挥各地区比较优势，发挥好市场机制和政府作用，发挥中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，消除和化解行政区壁垒，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成相对平衡，构建优势互补、高质量发展的区域经济格局，为促进全体人民共同富裕提供坚实的区域发展支撑。

（一）强化整体，加快融入新发展格局

新发展格局强调“地方所能”要服务“国家所需”，各地区要按照第二个百年奋斗目标总体部署要求，形成整体合力，推动国家在科技创新、绿色发展、边疆安全等重大问题上取得突破性进展。不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而要尊重客观经济规律和地区禀赋差异，抓住一些中心城市和重点地区，促进高水平分工，推动区域协调发展。

（二）立足创新，注重构建新发展动力

总体上看，改革、开放、创新、合作是新时期推动区域发展的主要动力来源，要把握好各地区上述动力的作用条件差异，通过有针对性的技术或举措，把改革的红利、开放的潜力和创新的活力充分激发出来，构建推动高质量发展的新发展动力。深入研究把握合作在新时期经济增长中的作用，积极探索区域合作新模式，大力推动包括同城化、一体化、对口合作和帮扶协作在内的多元合作。

（三）发挥特色，加快培育新发展优势

不少研究认为，传统的比较优势对区域发展的贡献趋弱，国际上依托动态比较优势开展的区域分工正在成为主流，对区域经济增长的带动效应也比较显著，新时期需要不断拓展比较优势的内涵认识，更加注重培育动态比较优势的视角去谋划区域发展思路，瞄准数字经济、前沿技术、新兴产业，满足人民群众消费升级新需求，加快推动各地区形成新发展优势。加强特殊类型地区的战略性谋划，培育新发展优势，激发内生发展动力，让欠发达地区成为推动区域协调发展的重要推动力量。

（四）完善机制，充分彰显新体制优势

发挥新型举国体制制度优势，加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计，充分发挥地方的主动性和积极性，及时化解和破除区域发展痼疾。同时也要防止制造政策洼地、地方保护主义等问题，注重政策的公平性。认识并用好我国市场潜力优势，让巨大市场潜力释放出澎湃发展动力。加强区域政策储备，坚持先立后破，破立结合，积极谋划新的区域政策，推动部分区域政策及时退出，提高政策实施的针对性、时效性。

三、新时期推动区域协调发展的战略重点

（一）深入推进区域重大战略实施

京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略是引领区域发展的重要抓手，承担着统筹东中西发展的重要功能，必须聚焦战略目标和发挥引领作用，坚决抓实抓好。

1.京津冀协同发展。牢牢把握北京非首都功能疏解这个“牛鼻子”，启动实施一批标志性疏解项目，有力有序有效推进京津冀协同发展，高标准高质量建设雄安新区，高质量建设北京城市副中心，支持天津滨海新区高质量发展，加快张家口“首都两区”建设，着力调整优化经济结构和空间结构，探索跨省级行政区分工协作、人口经济密集地区优化开发新模式，为全国人口经济密集地区优化开发和协同发展提供有效样板。

2.长江经济带发展。坚持生态优先、绿色发展，突出生态环境系统保护修复，持续推进生态环境突出问题整改和污染治理“4+1”工程。从推动沿江经济要素有序自由流动、资源高效配置、市场统一融合入手，积极推动形成上中下游优势互补、分工协作、互动发展格局，缩小东中西部发展差距，建设高质量发展的重要支撑带，为我国大江大河流域绿色发展提供先行示范和有益借鉴。

3.粤港澳大湾区建设。着眼于中国香港、澳门融入国家发展大局，以探索不同关税区分工协作和优势互补的合作模式为突破口，着力破除粤港澳三地体制机制障碍，有序推动规则衔接和机制对接，推进生产要素和人员往来便利化，加快建设国际化、现代化和自由化经济体系，打造富有活力和竞争力的国际一流湾区经济体和世界级城市群，构筑我国创新发展新高地，为湾区经济提供示范。

4.长三角一体化发展。紧紧围绕长三角一体化发展中的薄弱点、脱节点、梗阻点，聚焦长三角生态绿色一体化示范区、上海自贸试验区临港新片区、虹桥国际开放枢纽等重点板块，推进浙江共同富裕示范区、浦东社会主义现代化建设引领区建设，促进皖北承接产业转移集聚区建设。协同推进跨界地区软硬联通，完善一体化发展体制机制，率先推动形成新发展格局，勇当我国科技和产业创新的开路先锋。

5.黄河流域生态保护和高质量发展。把水资源作为最大刚性约束，全方位贯彻“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产）原则，把大保护作为中心任务，坚持问题导向，重点遏制整治违规取水用水、“两高”项目盲目发展、生态破坏和环境污染、“挖湖造景”、损毁文物古迹等突出问题。统筹干支流防洪体系，加强河道和滩区综合治理，确保黄河安澜。加大沿黄城市基础设施补短板力度，支持城市群高质量发展。增强能源、粮食安全保障能力。

（二）突出抓好中心城市和重点地区发展

我国幅员辽阔、空间尺度大，发展策略上需要以点带面、以局部带全局，集中有限资源，支持中心城市和都市圈建设，加大对主要发展轴带的支持力度，有序挖掘部分潜力地区，形成以中心城市和重点地区为引领支撑的区域发展模式。

1.增强中心城市引领作用。突出科技、文化、开放等功能，进一步提升中心城市能级，构建城市功能梯队。支持上海建设“卓越的全球城市”、北京建设世界城市、广州建设“活力全球城市”，打造引领参与全球竞争的第一方阵。支持深圳、成都、杭州、天津、重庆、武汉、青岛、沈阳等国家中心城市建设，提高国际竞争力和区域辐射力，在全球、次区域、国家、区域等多层面发挥中心作用。

2.依托中心城市建设现代化都市圈。重视都市圈在生活品质、生产组织、生态休憩上的主体地位，强化都市圈要素汇聚功能，辐射带动经济区一体化发展。探索以都市圈为单元进行生产分工和政策配置，建立都市圈统一的建设用地市场。促进都市圈内各类轨道交通的融合，加强中心城市对内对外交通衔接，以市域（郊）铁路为重点打造轨道上的都市圈，建立都市圈统计体系。

3.支持“新两横三纵”重点地区发展。自“十二五”规划提出“两横三纵”城镇化格局已过去近10年时间，这期间我国经济社会环境发生深刻变化，工业化进入中后期，城镇化速度开始缓慢降速，重大区域发展战略陆续提出并实施，我国国土空间开发格局发生苗头性潜在性边际性变化。有必要对既有“两横三纵”轴带进行调整优化。一是加快培育西部陆海新通道。顺应“一带一路”建设要求和西南西北地区发展态势，在原有包昆通道基础上进行整合升级，形成衔接“一带”和“一路”、沟通西北和西南南北通道，进一步增强支撑作用，替代包昆通道，成为引领我国西部地区的综合发展廊道。二是优化发展沿海通道。依托京津冀、长三角、粤港澳三大动力源的世界级城市群优势，发挥在经济转型升级等方面的带动作用，进一步提升高度，建设成为引领全国高质量发展、代表我国参与全球竞争合作的核心动力源。挖掘山东半岛、粤闽浙沿海、北部湾等地区发展潜力，提升沿海地区经济纵深。支持辽宁沿海加快发展，在引领东北地区振兴发展中发挥突击队作用。三是进一步提升京哈京广、新亚欧大陆桥、沿长江轴带集聚水平和支撑能力。京哈京广轴带要进一步增强南北向要素流动能力，增强武汉、郑州等中心城市、都市圈集聚能力，成为引领南北方协调发展的重要廊道。新亚欧大陆桥轴带重点要促进东中西段协调发展，加强内陆开放平台建设，推动“一带一路”高质量发展。沿长江轴带重点要统筹好保护和发展关系，在绿色发展和培育新动能上下功夫，成为长江经济带高质量发展的先行区。

4.支持重点潜力地区发展。成渝和长江中游地区要进一步发挥潜力，打造成为引领中西部地区高质量发展的新动力源。支持具有一定城市规模、腹地范围、产业特色的老工业城市和人口基数大、城镇化进程加快、后发优势明显的新兴城市发展，以实体经济为重点打造战略腹地城市，支持其中有条件的城市建设省域副中心城市或区域性中心城市，成为促进区域协调发展的重要动力源。

（三）持续推进特殊类型地区振兴发展

以脱贫地区为重点的欠发达地区以及革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市等特殊类型地区在国家发展大局中承担特殊功能，也面临着特殊困难，是发展不平衡不充分体现突出的地区，也是推进高质量发展的重点难点区域。下一步应坚持系统谋划、精准定位，统筹推进、重点突破，尽力而为、量力而行等原则，聚焦更好解决发展困难，更好发挥支撑功能，完善对口支援、对口帮扶等机制，强化智力扶持，完善基础设施和基本公共服务，因地制宜支持特殊类型地区振兴发展，切实维护生态安全、边疆安全和能源资源安全。

1.分类增强特殊类型地区提升发展能力。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，建立欠发达地区帮扶机制，接续推进脱贫地区发展。推进革命老区振兴，传承弘扬红色文化。增强边境地区自我发展能力，确保边疆巩固和边境安全。推进生态退化地区综合治理和生态脆弱地区保护修复。促进资源型地区经济转型，支持采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升。推动老工业城市转型发展，重构制造业竞争优势，保护利用工业遗产。

2.完善重点支持政策。一是园区政策。大力支持特殊类型地区培育发展特色产业园区，积极支持欠发达地区承接产业转移，支持资源型城市发展接续替代产业，加大力度支持产业转型升级示范区建设。二是创新土地管理机制。支持特殊类型地区稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，统筹推进宅基地制度改革，深入开展城镇低效用地再开发，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。三是开展试点示范，推进产业转型升级示范区和县城产业转型升级示范区建设，培育一批先进制造业基地和区域性中心城市，有序建设开放合作园区。

（四）积极引导、冷静应对城市分化与收缩

城市收缩、分化是城镇化中后期伴随经济结构持续转型、区域比较优势不断转化过程中出现的客观现象。根据研究，目前城市收缩的程度和范围处在一定区间，应引起重视但不宜过分夸大，需积极引导可控制的精明收缩。

1.分类施策应对城市收缩。总体上看，目前我国收缩城市有三种类型：部分资源枯竭的城市、部分边境和贫困地区城市、特大城市周边的部分中小城市，其收缩动因不同，要分类施策。资源枯竭型城市重点在加快新旧动能转换，通过结构升级培育新动能；边境和脱贫地区城市应结合乡村振兴战略，探寻特色发展路径；特大城市周边的收缩型中小城市应主动融入积极参与都市圈分工，在错位协作中实现自身发展。

2.积极应对县域人口流失。针对部分县域人口持续流失的新形势，以县城为重点提升产业集聚和就业吸纳能力，提升教育等关键公共服务变量，改善县域生态环境，加大产业植入、土地利用、投融资等制度创新力度，探索建立闲置低效用地再开发、发展权跨区域转移等新机制，维持县域各类城镇和乡村发展活力。

3.顺势而为支持潜力城市。近年来，在总体经济环境较为困难的情况下，一些城市有较好的经济增长表现，是“十四五”时期的潜力城市，主要包括刚走过转型阵痛的沿海制造业城市，如东莞、南通等，刚迈入快速工业化城镇化阶段的新兴人口大市，如南阳、赣州等，还有得益于交通条件改善、或要素结构变动的传统省域副中心城市，如襄阳、徐州等。应顺势而为，在重大产业平台、开放平台、制度平台及有关政策上，予以支持，形成支撑高质量发展的新梯队。

（五）以乡村振兴推动城乡高质量融合

今后几年是推进城乡融合发展的窗口期，推进城乡融合的关键在农村端，核心在体制机制创新，要深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化新特征，坚持以人民为中心，顺应城乡居民美好生活向往，以高水平乡村振兴推动高质量城乡融合。

1.高水平推进乡村振兴。按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动，加强改革探索力度，推动乡村产业、人才、文化、生态、组织全面振兴。在江南水乡、华北平原、东南沿海等地划定一批永久农村地区，挖掘乡村多种功能和价值，修复和改善乡村生态环境和人居环境，保护好富有地域特色的“农村生命体”。

2.建立双向联动的城乡经济体系。建立引导城乡产业、消费、要素双向流动的政策体系。通过制度、技术和商业模式创新，改造传统农业生产经营模式，培育农村电子商务、农业供应链，推进农村一二三产业深度融合。挖掘拓展农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等价值，合理发展一批农村产业融合示范园、田园综合体、特色种养殖基地、乡村民宿、特色小（城）镇等功能平台。

3.重塑新型城乡关系。努力走出一条城市和农村携手并进、互利共赢的城乡融合新路，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。以国家城乡融合发展试验区为抓手，加快打通城乡融合发展的制度性通道，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。

（六）全面推动管区域重大战略同共建“一带一路”深度融合

推动区域重大战略与共建“一带一路”统筹衔接，形成整体效应。

1.共建“一带一路”重点在国外，根基在国内，要找准同区域重大战略的结合点，推动与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、海南全面深化改革开放、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略互相促进、深度融合，实现一体规划发展、协同规划落实。

2.发挥长三角、大湾区、京津冀等地区对外开放优势和产业科技优势，加强产业、要素、规则、空间、平台衔接，推进长江经济带等区域重大战略上的“一带一路”支（节）点建设，不断塑造新结合点。强化海南自由贸易港在共建“一带一路”中的独特制度优势和政策优势，增强相互支撑。发挥各地特色，引导地方找准参与共建“一带一路”定位，形成服务构建新发展格局强大合力。