新发展格局下的地方政府债务治理
2022-04-14郭玉清
郭 玉 清
(南开大学 经济管理学院,天津 300071)
党的十九届五中全会明确提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,并作出重大战略部署。在新发展格局下推进地方政府债务治理成为畅通国内国际双循环、促进地方财政和经济高质量发展可持续的重要任务。
将视野往前回溯,传统地方政府债务治理源于1994年分税制改革。分税制改革在纵向分权框架中设计了“财权上移、事权下放”的财政制度安排,进而通过省以下财税体制的示范延伸效应,使基层政府面临严峻收支错配局面[1]。为缓解地方财政压力,融资平台公司作为一种制度工具创新应运而生。依托融资平台公司,地方政府能够绕过旧《预算法》要求地方财政保持“收支平衡、不列赤字”的制度约束申请银行贷款或发行城投债,以企业为主体获取预算外融资,聚力支持本地经济建设。与纵向失衡的财政分权体制相配合,中国在分权治理框架中植入政绩考评机制,主要根据地方官员任期内的经济业绩决定晋升人选[2]。与西方国家不同,中国的融资平台负责人主要从本地党政机关后备干部中选调,而非从职业经理人的“市场池”中聘任,这使中国的地方政府债务融资更加具备制度内生的行政动员能力。工具创新、行政动员、信贷配置三位一体,形塑了以经济建设为中心的“激励导向”型债务治理模式,成为诠释“中国奇迹”不可或缺的理论内容[3]。各级地方政府基于发展战略共识,竞相通过融资平台争取信贷资源,投向市政基础设施建设。融资平台举债破解了经济高速增长期的基建瓶颈制约,有效发挥了地方政府“搞建设、谋发展”的积极性,使中国相对其他新兴市场国家拥有了适度超前且配套完善的基础设施。
尽管传统债务治理模式能够有效集中社会闲置资源,从需求端维系发展中大国的高速经济增长,但这种表外举债投融资模式蕴含着预算软约束诱发的风险隐患,是不可持续的。随着中国经济从高速增长转为高质量发展,特别是在2020年新冠疫情冲击下,中国亟须构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,地方政府债务治理应从“经济中心、激励导向”的传统治理模式转型为与新发展格局相适应的新型治理模式。这就需要系统思考新发展格局下的地方政府债务治理具有哪些与传统治理模式相对应的新特征?需要完成哪些新时代目标任务?在新发展格局下推进债务治理转型,具备哪些改革机遇,将要面临哪些现实挑战?本文尝试对上述问题进行简要回答。
一、新发展格局下地方政府债务治理的目标任务
在新发展阶段探索构建新发展格局,地方政府债务治理需要完成不同于经济高速增长期的目标任务,既要防范化解债务存量“灰犀牛”的风险冲击,又要畅通国内国际双循环,推进经济高质量发展。具体而言,新发展格局下地方政府债务治理应主要完成3项目标任务。
(一)秉持底线思维防范隐性债务风险冲击
“经济中心、激励导向”的传统治理模式在垂直分权框架中植入纵向失衡的财政激励和晋升考评的政治激励,以政绩竞争驱动举债竞争,成为传统治理模式区别于其他新兴市场国家的典型制度特征。在财政与政治双重激励下,传统治理模式累积了不容忽视的表外债务体量,对打好新时代重大风险防御攻坚战带来严峻考验。2015年新《预算法》生效实施后,中国经过为期4年的地方政府自行发债试点扩容(1)2011—2014年,中国开展地方政府自行发债试点扩容的政策试验,试点范围从东到西逐步覆盖了全国1/3的省市自治区。经过为期4年的政策试验,自2015年起,全部省市自治区均放开自主发债融资权,实现了地方政府自主发债的“破冰之举”。,全面放开了各省市自治区的表内发债融资权。为控制地方政府债务风险,中国进一步在全国范围内统一铺开债务置换,将传统治理模式累积的表外债务逐步纳入预算收支表内,实行新增与存量债务的预算限额监管。经过3年置换期,甄别为政府偿债责任的存量债务基本纳入预算监管(2)详见财政部印发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预[2014]351号)。,表内风险整体可控。但研究发现,地方政府又发展出诸如政企合营、引导基金、购买服务等变通渠道,使地方政府隐性债务继续在预算收支表外衍生泛化、变相积聚。根据学界和实际部门估算,地方政府隐性债务的体量并不亚于显性债务[4],并且由于隐性债务主体多元、隐匿分散,其治理难度明显高于规模可控的表内显性债务。由此,在新发展格局下推进地方政府债务治理,首要任务是秉持底线思维,防范化解隐性债务可能带来的“黑天鹅”和“灰犀牛”风险冲击,防范地方政府隐性债务风险向财政风险和金融风险两个方向溢出升级,冲击财政金融运行安全。
(二)为结构优化和转型升级提供战略空间
在新发展格局下推进地方政府债务治理,不仅要根据新旧增长动能的内在转换调整债务治理模式,还要通过债务治理模式转型,积极推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,为结构优化和转型升级提供战略空间。中国特色社会主义进入新时代后,传统依赖土地财政和公共投资驱动的外延式增长难以持续[5],中国经济步入中高速增长新常态。新冠疫情的全球蔓延使国内产业链供应链受到深刻影响,中国经济面临“百年未有之大变局”,亟须加快推进经济结构转型进程。将经济增长模式从外延扩张转型为内涵式增长,一方面要转变传统“大水漫灌”的低效投资驱动模式,补齐生态安全、公共卫生、物资储备、民生保障等领域短板,使生产、流通、分配、消费各环节畅通运转,着力发挥投资对优化供给结构的关键性作用和消费对经济发展的基础性作用;另一方面要基于超大市场、超大地域、超大社会的大国禀赋优势,通过数字产业化和产业数字化畅通产业链供应链,以数字赋能提升自主创新能力,攻克“卡脖子”技术瓶颈。无论结构优化、数字转型还是技术创新,地方政府债务治理都能够为推动构建新发展格局提供战略空间。
(三)以“人本主义”价值观念引领债务治理模式深刻转型
畅通“双循环”是经济高质量发展的依托和重要保障,经济高质量发展是畅通双循环的目标和战略落脚点。在新发展格局下畅通国际国内双循环,旨在深入贯彻供给侧结构性改革的任务要求,以新发展理念为指导推进经济高质量发展,实现人民美好生活愿景。在“人本主义”价值观念引领下,将地方政府债务治理的指导思想从“经济中心”调整到“人民中心”,适应我国经济从高速增长到高质量发展的转型趋势,是推进深水区债务治理的必然选择。在经济高速增长期,经济建设是压倒一切的中心任务,地方政府债务治理旨在调动各级政府“搞建设、谋发展”的积极性,保障发展中大国的公共投资力度。尽管传统治理模式维系了经济的高速增长,但由于债务融资没有纳入预算监管,分别从时、空两个维度暴露出预算软约束内生的风险隐患。在时间维度,传统治理模式倚重政绩竞争机制,导致地方官员在任期内大量举借表外债务提高政治晋升概率,冀图在异地交流时将偿债责任推卸给继任官员承担[6];在空间维度,传统治理模式隐含中央隐性担保和政府间信用背书,导致距离海岸线越偏远的中西部省份举债融资冲动越强烈,形成债务风险逆经济攀升的分布怪象。传统治理模式诱发的种种问题,根本症结均在于过度强调“物本主义”的发展模式,忽略了“人本主义”的价值导向[7]。以畅通双循环为依托、以推进高质量发展为目标,将新时代地方政府债务治理从“经济中心、激励导向”转型为“人民中心、绩效导向”,成为深水区改革面临的重要战略任务。
二、新发展格局下地方政府债务治理的机遇与挑战
(一)新发展格局下的两大改革机遇
在新发展格局下推进地方政府债务治理,既有改革机遇,又将面临新形势带来的多重现实挑战。从有利的方面看,债务治理转型具备两大改革机遇。
1.新《预算法》夯实了债务治理转型的制度基础。2015年新《预算法》生效实施,完成地方政府债务治理的“破冰之举”,全面放开了各省市自治区的发债融资权。将地方政府债务纳入限额预算管理,意味着“开前门、关后门”的改革举措将统一贯彻到市县级基层政府,从制度层面抑制地方政府拓展表外融资渠道的策略空间。与新《预算法》相配合,国发[2014]43号文进一步明确了3点改革取向。一是在分权治理框架中明确释放“不救助”信号,承诺取缔政府间信用背书,遏制地方政府通过中央转移支付“公共池”转嫁偿债责任的策略冲动[8](3)中央转移支付“公共池”指在垂直分权框架中,中央政府为救助地方债务危机储备的转移支付资金。为争夺“公共池”资源,地方政府常罔顾偿债能力扩张举债规模,冀图危机暴露时将偿债责任通过资金池转嫁给其他地区。;二是强化债权方信贷约束,禁止金融机构向地方政府提供增信支持,敦促金融机构加强风险识别和信贷管理;三是建立官员问责机制,对脱离实际过度举债、违规使用债务资金、恶意逃废债务的地方官员离职追责。新《预算法》引领的密集监管战略表明,中国将不断推进债务治理的规范化、透明化、制度化,为全面治理转型奠定坚实基础。
2.新冠肺炎疫情倒逼数字经济快速发展。2020年新冠肺炎疫情作为突发性重大公共卫生事件冲击,对中国经济发展和国家治理带来深远影响。但“危中有机”,新冠疫情也促使中国加快数字化生态转型,将发展数字经济列入“十四五”规划和2035远景目标纲要。中国作为一个拥有超大市场、超大地域、超大社会的发展中国家,适合发展具有规模经济属性的数字经济新业态,在推进数字产业化、产业数字化方面具有大国禀赋优势[9]。数字经济一方面提高供需匹配效率、加速资源要素流动,为畅通双循环持续赋能;另一方面推动“大众创业、万众创新”,为落后地区和低收入人群提供共享发展成果机会,创造就业新机遇。以新冠疫情倒逼数字经济发展为契机,中国应加快推进债务治理转型,将传统债务融资支持的“旧基建”转向数字赋能、智能升级、融合创新等“新基建”[10],促进经济高质量发展和地方财政可持续。
(二)新发展格局下的三大现实挑战
尽管新发展格局下的地方政府债务治理具有预算改革夯实基础和数字经济转型发展两大机遇,但也要认识到,新时代债务治理将面临诸多严峻的现实挑战,主要有3方面:
1.债务风险整体可控但隐忧凸显。与“经济中心、激励导向”的传统治理模式不同,新发展格局下的地方政府债务治理需要在经济发展和风险控制之间寻求战略平衡,统筹发展与安全。当前,我国地方政府债务风险整体可控,将中央国债和纳入预算管理的地方政府债务合并后对比国内生产总值,综合负债率仍然低于欧盟警戒线(60%),表内风险基本无虞。但进一步观察,新发展格局下的地方政府债务治理仍然面临结构性和流动性层面的双重隐忧,需要决策层加以审慎应对。
在结构性层面,无论类型结构、层级结构和空间结构,地方政府债务风险均有所凸显。首先,在一般债和专项债的类型结构方面,如表1中报告的债务风险指标所示,尽管一般债务率、一般负债率、专项负债率等指标基本无虞,但东、中、西、东北地区的专项债务率均超过欧盟警戒线(100%)。这个测算结果表明,尽管我国经济总量对地方政府债务的承载力较强,但地方政府性基金收入难以覆盖各区域的专项债务余额,类型结构问题集中凸显于专项债方面。其次,在省级和市县级政府债务的层级结构方面,由于纵向失衡使市县级政府的收支错配压力更加严峻,基层政府为填补表内收支缺口,更偏好以变通渠道违规举债,使表外债务风险呈梯度下移趋势。再者,在四大区域的空间结构方面,传统治理模式使地方政府债务风险形成“两端高、中间低”的“U”型分布格局,在人口外流的东北地区和财力孱弱的西部地区,债务风险显著高于东部和中部地区。债务风险的“U”型空间布局,意味着东北和西部高险地区更有可能率先暴露“黑天鹅”事件,甚至可能触发区域性风险(4)例如,2012年12月,黑龙江省鹤岗市政府宣布实施财政重整计划,成为全国首个实施财政重整的地级市。这项政府公告引发社会各界关于鹤岗市财政是否具备偿债能力和可持续性的广泛热议。。
表1 2019年一般债和专项债存量风险比较(亿元)
其次,在流动性层面,风险主要源于债务融资的成本收益期限错配,即地方政府举债投资贡献的收益流难以覆盖到期债务。尽管我国已经通过债务甄别置换对传统模式累积的存量债务进行了展期操作,达成多方共赢局面(5)与很多经历危机冲击的国家不同,中国不是以中长期债券置换短期债券,而是以政府债券置换银行贷款存量债务。银行业金融机构受流动性约束提供的贷款利率较高,政府债券则利率较低,从而中国的债务置换既缓释了地方政府偿债压力,降低了银行的呆坏账损失,又减少了地方政府债务的中长期偿付成本。,但新发展格局下的流动性风险仍然不容小觑。一方面,流动性风险内生于结构性风险,表现在专项债务率指标高企,专项债投资项目更有可能陷入流动困境;另一方面,游离于预算收支表外的隐性债务仍然可能转化为显性债务,提高地方政府的流动性偿债压力,迫使高危地区不得不采取展期、剥离债务等方式维持地方财政可持续。
2.债务风险金融化冲击底线安全。地方政府债务风险防范作为新时代重大风险防御的重要内容,事关中国财政金融安全。将债务风险与财政金融风险关联考虑,是由于地方政府债务风险并不囿于举债投资项目本身,而是能向财政风险和金融风险两个方向传导升级,直至蔓延成系统性风险。为避免债务风险升级为财政风险,国发[2014]43号文引领的一揽子治理转型政策剥离了平台公司的政府融资职能,通过严肃财经纪律和硬化预算约束,制度性遏制了地方政府通过中央转移支付“资金池”推卸偿债责任的道德风险。政府间财政关系和财权事权边界的厘清,有助明晰举债融资权责,避免基层债务风险“拾级而上”冲击中央财政安全[11]。
尽管财政风险整体可控,但应密切防范新发展格局下的债务风险沿着另一个方向升级为金融风险,冲击金融安全底线。从债务风险到金融风险的传导升级,源于传统“激励导向”型债务治理模式允许融资平台公司以企业为主体绕过旧《预算法》约束,向商业银行和政策性银行举借大量政府性债务。由于地方融资平台大多是不具备充裕现金流业务的融资工具公司,而商业银行受流动性限制,提供的信贷期限相对较短,期限错配容易导致呆坏账长期累积存压在金融部门,对民营企业的融资需求形成“挤出效应”[12]。为阻断债务风险向金融风险传导升级,自2011年起,银监会通过设置“现金流覆盖率”门槛条件(6)详见《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》(银监办法[2011学工业部]191号)。,强化了债权方信贷约束,要求各政策性银行和商业银行不得向现金流未实现全覆盖的平台公司提供新增贷款。但2013年审计署组织的政府性债务审计结果表明,融资平台公司随即发展出委托贷款、信托融资、融资租赁等非标业务渠道,使新增贷款来源形成了“银行贷款”和“影子银行”的结构替代。与非标融资相对应,债权方信贷机构从银行扩展为证券、保险、基金等银行业金融机构[13]。信贷主体多元化、融资渠道隐匿化的风险演进趋势加大了防范债务风险金融化的治理难度。
3.“重量轻质”的传统理念惯性存续。除债务风险的结构性、流动性和外溢性外,在新发展格局下推进“人民中心、绩效导向”的债务治理转型,亟须转变重“量”轻“质”的思维定式,以新发展理念为指导强化债务绩效管理。
从本质上说,量化治理理念植根于发展战略导向的过渡期制度安排,是“经济中心、激励导向”的传统模式倚重的治理方式。量化治理是以政绩竞争驱动举债竞争,主要通过融资规模和经济业绩考评地方官员,对不举债或举债力度偏弱的地方官员进行末位淘汰,使其失去政治晋升前景。中国特色社会主义进入新时代后,尽管中央转变了地方官员的政绩考评机制,强调将融资风险和投资绩效纳入政绩考评体系,但“重量轻质”的传统理念仍然惯性存续并发挥负面影响。主要体现在,尽管存量债务纳入限额预算管理,但地方政府仍然利用政企合营、引导基金、购买服务等“明股实债”渠道举借表外隐性债务,并通过社会引资进一步放大金融杠杆,使社会杠杆率倚高不下,加大实体面风险[14];尽管一般债务限额按因素法实行区域配置,风险可控,但地方政府仍然罔顾项目投资绩效争取专项债配额,诱发“突击花钱”和“资金闲置”交替呈现的制度怪象[15],增加了专项债风险的治理难度。在新发展格局下,以新发展理念替代“重量轻质”的传统理念,引导地方政府债务融资更加注重提质增效,既是决定地方财政能否实现中长期可持续的核心挑战,也是促进经济高质量发展面临的重要任务。
三、新发展格局下推进地方政府债务治理的对策路径
基于目标任务、改革机遇和现实挑战,在新发展格局下推进地方政府债务治理,应统筹发展与安全,通过债务投资领域的适应性拓展深化供给侧改革,实现经济高质量发展与地方财政可持续。
(一)以“总体国家安全观”为指导坚守风险底线
地方政府债务治理作为新时代重大风险防御攻坚战的重要内容,亟须在“总体国家安全观”视域下予以统筹谋划和有序推进。具体到新发展格局下的地方政府债务治理,应着力保障财政、金融、经济、人民安全,坚守不发生系统性风险的底线。
1.财政安全。在新发展格局下保障财政安全,要求财政预算收入能够覆盖债务本息支出,避免债务支出挤压基本公共服务供给的财力空间。为保障财政安全,债务治理改革的政策要义有三。一是调整收支结构,大力压缩“三公经费”、超编人员供养、楼堂馆所建造等低效支出,确保税收收入及时征缴入库,必要时变现政府资产偿还历史欠债。二是设立偿债基金,来源主要是年度预算拨款、财政结余调剂及债务投资项目收益一定比例的划转,专项用于债务清偿和资产运营。三是厘清权责边界,打破“风险大锅饭”[16],区分政府债务和企业债务、中央债务和地方债务、历史债务和新增债务的责任主体,防范地方政府债务风险跨时、跨地溢出升级,冲击中央财政安全。
2.金融安全。鉴于地方政府债务风险还可通过表外渠道累积隐性债务,冲击金融安全,新发展格局下的地方政府债务治理应加强债权方信贷约束,防范债务风险金融化,坚守不发生系统性金融风险的底线。这就要求破除地方政府同金融机构的利益关联,引导银行业金融机构按照商业化原则提供信贷,防止地方融资平台以“非标业务”扩展表外融资渠道,推进融资平台公司的市场化转型进程。金融机构应强化对贷款主体资质条件、偿债能力、信贷流程的外部审计,对欠缺稳定经营性现金流作为还款来源或没有合规抵、质押物的项目,不得要求地方政府违规担保并提供增信支持。
3.经济安全。保障经济安全应综合评估各类重大风险冲击,以“结构性去杠杆”在财政安全和经济安全之间寻求战略平衡,避免以融资多元化、投资同质化的方式维系数量型增长的老路。针对传统治理模式的痼疾,新发展格局下的地方政府债务治理一方面应贯彻供给侧改革目标,通过限额预算管理硬化地方政府举债融资的预算约束,降低传统模式高企的债务杠杆;另一方面把握好“结构性去杠杆”的政策节奏和力度,防止全面紧缩杠杆陷入“去杠杆化”和“修复资产负债表”两难的境地(7)值得参考的案例是巴西。巴西与中国同为发展中的“金砖国家”,为应对拉美债务危机冲击,20世纪末巴西密集出台监管法案,以严厉的政策姿态限制地方政府新增举债,结果引发所谓“风险治理的内生性”问题,陷入“去杠杆”和“修复资产负债表”两难的境地。。当前我国财政货币政策调整仍有空间,在减税降费政策背景下,可保持专项债发行力度,适度超前开展基础设施建设,从而稳定市场预期、优化营商环境,保持经济运行在合理区间。
4.人民安全。“总体国家安全观”的根本主旨是保障人民安全,打造命运共同体,夯实国家安全的群众基础。为此,地方政府债务治理应把握两项原则:一是推进基本公共服务均等化,确保高危和低险地区的人民群众都能享受到大致均等的教育、医疗、文化、社保等基本公共服务,必要时发行政府专项债券保障服务供给,在满足人民群众基本生活需要和国家财政保障能力之间寻找最佳平衡点。二是避免采取类似联邦制国家政府破产来应对债务危机,特别是严禁地方政府压缩基本公共服务偿还历史欠债,诱发产业外迁、人口逃逸乃至地区衰落,将债务成本转嫁给辖区公众承担[17]。
(二)发挥大国治理优势,贯通国内国际双循环
新发展格局下的地方政府债务治理,不仅要从新发展格局出发推进治理转型,而且要通过治理转型推动构建新发展格局。这就要求发挥我国超大市场、超大地域、超大社会的禀赋优势和社会主义制度优势,以地方政府债务治理贯通国内国际双循环。
国内大循环方面,新发展格局下的地方政府债务治理要发挥社会主义“全国一盘棋”的制度优势[18],通过中央和地方垂直互动决策推进全国区域一体化,实现各地区包容共享发展。中央政府可通过国债项目甄别投资,引导地方政府将债务融资配置到重大民生工程、区域增长极协同发展、全产业链布局等领域,为畅通全国产业链、创新链、供应链提供协调和外部性,逐步实现区域互联互通基础上的发展趋同。地方政府基于本地资源禀赋和民生需求,合理确定地方债发行的品种、期限、规模、频次,保障债券发行渠道通畅,激发市场投资活力,配合中央发展战略打通国内大循环的关键堵点。
国际大循环方面,新发展格局下的地方政府债务治理可在东、西两端同时发力。在东部,沿海省份财力基础稳固、偿债能力无虞,可选择综合改革试点地区到境外发行离岸人民币地方政府债券,促进更高水平对外开放和国际大循环。2020年10月,深圳市作为中国特色社会主义先行示范区,已经作为首批试点获准发行境外地方政府债券。离岸人民币地方政府债券的发行,有助使地方债与国际金融市场接轨,增强债务风险的价格发现功能,推进人民币国际化。在西部,为支持“一带一路”国家重点发展战略,应鼓励西安市等国内沿线城市发行“一带一路”经济带建设专项债,为会展中心、会议场馆及配套措施建设提供资金支持,“一带一路”专项债券将引导外汇储备、社保、保险、主权财富基金等参与“一带一路”投资,加快形成实物工作量,推动人民币成为“一带一路”国家的主导性区域货币,构建面向东盟、西亚、独联体、中东欧等“一带一路”沿线国家的国际大循环。
(三)以新发展理念引领债务投资领域的适应性扩展
在发展战略导向引领下,“经济中心、激励导向”的传统治理模式引导地方政府将债务融资投向轨道交通、管道敷设、垃圾清运等市政基础设施建设,从需求端维系了发展中大国的高速经济增长。但随着投资对数量型增长的拉动效应逐渐式微,这种“大水漫灌”的债务融资模式内涵的投资低效、重复建设、资源错配等体制问题愈益凸显。
新发展格局下的地方政府债务治理应基于新发展理念,将债务投资领域从“需求端”适应性扩展到“供给侧”,提高债务投资的质量和效率。在“供给侧”推进地方政府债务资治理,要求债务融资更多地投向教育、医疗、保障性住房等与“人”相关的支出领域,着力增进民生福祉[19]。引导债务融资更多地支持民生福祉,这样既能拉动消费和投资支出,打通国民经济循环堵点;又能将资本积累方向从单一维度的“物质资本”扩展到包含“物质资本”和“人力资本”在内的“广义资本”,彰显“以人为本”的新时代社会主义价值观。广义资本投资回报贴现期更长,但能够对冲甚至抵消物资资本的边际收益递减。为实现项目收益全覆盖,可逐步拉长地方政府债券发行期限,使债务本息偿还同债务贴现周期实现动态匹配。必要时可以发挥政府这只“看得见的手”的引导作用,在恰当的位置引入民间资本,撬动社会资本参与投资建设,激发创业者、企业家、风险资本等各类市场主体的创新热情和创造活力。
(四)强化新发展格局下的地方政府债务绩效管理
在新发展格局下推进地方政府债务治理转型,亟须强化债务绩效管理。提高地方政府债务投融资绩效,有助于克服传统数量型治理模式在“经济激励”和“风险控制”之间频繁更替政策取向的弊端,从供给侧提高债务投融资效率,维持地方财政可持续。
为提高地方债务投融资绩效,建立以项目为基础的全周期、穿透式绩效管理体制势在必行。全周期、穿透式绩效管理体制要求对债务投资项目展开事前、事中、事后全过程绩效管理。具体地说,即事前绩效管理旨在综合评估债务投资项目的财务、经济和社会收益,基于“成本收益比”“内部收益率”等指标建立甄别机制,确保债务投资项目能够获得稳定收益流并涵养中长期税基[20]。事中绩效管理要求制定债务资金使用的绩效目标,根据绩效目标对项目资金执行情况提出纠偏调整建议,将低效融资项目以及高污染、高能耗项目列入负面清单,建立审慎甄别基础上的退出机制。事后绩效管理要求及时披露债务资金的绩效信息,主动接受外部监管部门和社会公众监督,通过拓展社会监督视野助推绩效问责机制落地。在执行层面,以数字经济发展为契机,可建立贯穿省以下各级地方政府的财政大数据监测平台。在财政系统推进大数据应用智能化,将实现绩效管理与预算编制、执行、监督管理的融合提升,推动数字政府建设,加快构建新发展格局。