新电改背景下我国增量配电业务投资主体多元化路径研究

潘胜文，龙梦雨

(华中师范大学 经济与工商管理学院，湖北 武汉 430079)

一、引言

电力体制改革作为我国能源转型的核心手段，一直都是我国社会主义市场经济体制改革的重要内容。2015年《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号)明确表示此轮新电改将在配电侧重点推进，并将混合所有制确立为主要发展方向[1]。“十四五”规划提出双碳能源目标，国内新型分布式能源加速发展，然而，传统的单一计划性配置机制无法满足配送多样化需求，该领域投资格局呈“国资绝对控股、电网一股独大”状态，社会资本投资空间小，市场主体无法高效参与，影响改革的可持续性，因此需设计投资主体多元化路径。

朱瑶琪、吴剑针对电网股权合作主体展开选择策略研究，提出电网企业可从资本、技术、资源和运维四方面构建互补性合作[2]；徐慧声、沈维春提出“电网企业+电力产业投资基金+开发区投资平台+其他相关企业”的增量配电项目公司组建模型[3]；李晓、曹建巍认为电网应与发、用电企业及地方政府开展合作，并采取PPP模式吸引社会资本参与[4]；赵雯、杨林华则参考国企改革，提出管理者持股、引入战略投资等方式来促进配电侧的市场化改革[5]。

当前增量配电领域投资主体多元化的研究多从电网企业角度选择股权合作方，股权多元形式化，未能触及传统电力体制的弊端。本文立足于当前增量配电业务投资现状，从构建竞争性电力市场的角度出发，选取放松管制和国有企业混合所有制改革两大角度，针对所有电力市场展开投资主体多元化的路径研究。

二、我国增量配电业务投资主体多元化的内涵与政策梳理

(一)增量配电业务投资主体多元化的内涵

增量配电业务投资主体多元化是指在满足电力配送需求下，由多方以混合所有制方式投资运营配电网增容扩建的业务。投资主体多元化作为混合所有制改革的重点，由不同所有制经济形式共同参与和由同种所有制经济中不同的资本构成，这样可形成不同资本类型的优劣互补，提高整体的运作效率。目前，增量配电网主要的商业模式主要是以供需配电收费、扩大售电规模以及提高用户的用电质量为主要盈利模式，已突破传统的统购统销的业务范围，呈现出“高效化、精细化、智能化”的显著特征，需要不同的市场主体来提供，因此实行投资主体多元化改革的任务已十分紧迫。

(二)政策梳理

2015年7月，国家能源局发布《配电网建设改造行动计划(2015-2020年)》规定配电网建设改造的目标，提出逐步合理地放开增量配电网投资业务。2016年10月，国家发改委和能源局发布《有序放开配电网业务管理办法》，明确了以混合所有制方式投资运营增量配电网。2017年8月，国家发改委印发《电力体制改革专题会议纪要》提出要进一步深化增量配电业务改革，逐步开放公共领域的增量配电项目。2018年3月国家发改委和能源局印发《增量配电业务配电区域划分实施办法》的通知，明确增量配电区域的划分办法，加快增量配电业务许可证的办理。国家发改委和能源局于2019年1月继续发布《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》，针对改革所涉及的规范、增量和存量范围的确定以及改革进程缓慢等问题提出改进意见。

国家针对增量配电业务改革颁布的一系列政策性文件逐渐引起电网企业和地方政府的重视。2020年3月24日，国家电网公司发布《进一步支持和推进增量配电业务改革的意见》，不仅对合作对象作出深度细化，还将低于2亿元的投资事项均交由省级公司决策。广东、宁夏、浙江、河南等省地也陆续发布地区性支持政策，明确鼓励增量配电网建设，以混合所有制为显著特色的增量配电业务改革正持续推进。

三、我国增量配电业务投资主体多元化的概况

(一)试点项目

截止2021年7月，我国前五批增量配电试点项目(不包含申请取消的24个项目)共计435个，基本实现全国地级市全覆盖。总体上，改革有效激发了社会资本的投资积极性，在创新业态和服务模式上进行了有益探索，但仍存在实际运营机制问题。各批次试点项目进展情况如表1所示，435个试点项目中，已确定业主项目占261个，确定率为56.9%，获得电力业务许可证的项目有177个，取证率低至38.56%，仅有15个项目正式运营。整体试点项目推进难、执行慢的困境主要表现在：参与方投资诉求难以统一、缺乏全局性的统筹规划、相关实施细则不完善以及业务回报周期长。

表1① 我国增量配电业务改革试点进程(不含已经取消的24个试点)

(二)投资概况

在前五批试点项目中，261家确定业主的股东总数为435个，平均每个项目的股东不超过两家，表明当前该领域投资主体的多元化程度远远不够，表2能够清晰地反映出当前的投资格局。宏观上，资本类型可分为国有资本、民营资本和个人资本；微观上，市场主体有电网企业、其他国有企业、政府投资平台、产业投资基金、配售电公司、综合能源企业、行业重点企业、信息化企业、其他民营企业及个人[6]。其中，“投资频率”为某主体参与投资的次数占所有股东投资总次数的比率，可衡量参股积极性；“投资份额占比”代表某主体总出资额占比，另外引入“投资集中度”的概念，由投资份额除以投资次率所得，衡量某主体每次投资行为的平均参股份额，代表其控股能力。总体上，我国增量配电业务改革各投资主体的投资集中度如图1所示，并呈现如下特征：

表2② 我国前五批增量配电业务试点已确定业主项目的投资主体结构概况

图1 我国前五批增量配电业务试点项目市场主体的投资集中度

1.国有资本绝对控股，民营资本主要参股

在两大指标上，国有资本三大企业的投资次率和投资份额分别为50.57%和56.36%，呈绝对控股；民营资本六大主要类型企业的投资次率和投资份额分别为48.51%和43.65%，呈主要参股，在配电侧改革中逐渐成为能够与国有资本比肩的重要力量。在投资集中度上，国有资本类主体均稍高于民营资本类主体。由此可见，国有资本在各指标上仅稍高于民营资本，但仍占据着绝对控股权，民营企业由于主体类型众多而呈现投资极度分散的特征，合力难以与国资抗衡。

2.国有企业投资集中度上，电网企业最高，政府投资平台次之，其他国有企业最低

国有企业三大主体的投资集中度从高到低依次为电网企业(1.52)、政府投资平台(0.99)和其他国有企业(0.82)。具体分析各主体的投资行为，电网企业因技术、人才、管理和资金的多重优势，其踊跃参与并占据控股地位，投资集中度最高；政府投资平台在协调各投资主体投资格局和利益分配中拥有较大话语权，投资集中度较高；其他国有企业持有不同的业务转型需求，虽然投资次率较高，但投资行为较为分散。

3.民营企业投资集中度上，其他民营企业最高，电力性质民营企业次之，能源增值服务企业最低

在投资集中度上，其他民营企业稍低于电网企业(1.47)，这类主体多为一些经济开发区或产业园区中的企业，规模经济性较高并具有多样化的用电需求，当前其投资集中度较高，但存在电力运营隐患。电力性质民营企业次之，作为参与配电侧混合所有制改革的主要对象，主要包括配售电公司、产业投资基金和行业重点企业，但各自投资进度不同步。其中，配售电公司的投资集中度为1.44，但两大指标均较低，专业能力和核心技术未完全发挥；产业投资基金的两大指标较低，投资集中度仅为0.89，表明其在融合各方利益诉求以及核心机制建设上仍有待提升；行业重点企业的高投资次率对应的投资金额占比低，反映出民营企业的资金链短板效应。能源增值服务企业的集中度最低，其投资潜力有待深入挖掘，综合能源企业投资次率较高，透露出其参与的高热度；信息化企业的两大指标均较低，凸显出狭小的投资空间和当前电力市场信息数据应用程度的滞后。

四、我国增量配电业务投资主体多元化存在的主要问题

综上所述，我国增量配电业务投资主要为国资绝对控股、民资主要参股的格局。由于国有企业和民营企业各自均缺乏一套成熟的投资机制，无法满足逐渐扩充的投资市场，因此我国增量配电市场的效率亟须整合与提升。当前该领域投资主要存在如下问题：

(一) 政府传统配电网规划方式影响投资多元化格局

在配电侧放开背景下，国家关于增量配电业务改革的政策支持在一定程度上降低了社会资本的投资门槛，但是规范化的市场离不开政府的指导和扶持，增量配电市场基本框架体系的构建需要政府统一的规划和设计，这需要政府重新担当起电力规划者的角色。然而在现有电力规划方式下，政府缺位于增量配电业务的投资布局，使得电网企业既是“裁判”，又是“选手”，压榨着其他市场主体的投资空间和建议决策权，影响着潜在主体的投资意愿。另一方面，其他市场主体遇到的行业壁垒和困境也需要政府及时调整和支持，从而培育出良好的投资环境。

(二)国企一股独大，不充分竞争影响资本深度融合

我国增量配电业务混合所有制改革是配电侧发动市场化改革中的排头兵，更是我国电力市场建设的里程碑标志。电网一股独大的参股方式使众多非电力类国有企业参股比例受到限制，使其资源优势难以发挥，市场的竞争形态难以形成，距离市场化运作还有很大距离，影响了与其他民营企业的深度股权融合，实际投资格局达不到多种所有制的混合要求。无论是从所有制还是企业类型的角度来看，当前增量配电业务处于多种市场主体的单纯参与阶段，未深入涉及股权融合。大多由电网企业掌握着绝对的话语权，其他市场主体主要参与非核心业务的建设及运营，难以实现市场的自由竞争。

(三)民企单一投资，各市场主体的竞争力难以培育

我国增量配电业务投资主体多元化的根本目的是为电力市场的建设培育一批具有竞争力的增量配电市场经营主体。增量配电业务具有成本劣加性和技术经济性，需要大量稳定持续的资金投入和技术经验丰富的企业把控。当前民营企业多以小股东身份或直接全资控股方式参与投资，单一股权混合不足无法形成有效竞争，使得一些具有独特技术优势的电力性质民营企业改革潜力未被完全挖掘，部分民营企业也存在投资比重大，主营业务与电力毫不相关，投资风险较大等问题。因此综合来看，民营企业当前投资格局难以培育核心竞争力。

五、我国增量配电业务投资主体多元化的依据与原则

通过对相关现状和理论的梳理，在此针对我国增量配电业务投资主体多元化的未来布局提出以下观点：

(一)放松管制是理论依据

20世纪70年代，世界石油危机和科学技术迅猛发展，自然垄断行业的技术壁垒降低，放松管制理论兴起并被运用至航空、邮政等自然垄断行业[7]。该理论主张政府放松或取消对企业的经济性管制，扩大企业的自主权限，进而提高服务质量和促进技术创新。在我国增量配电业务投资主体多元化的发展初期，如何从国家相关部门到地方政府层面消除对现有投资主体运营机制的制约因素，使行业良好健康发展，为后续持续稳增提供坚实基础是目前亟须解决的问题。在此背景下，运用放松管制理论为增量配电运营机制松绑不失为一种有效办法。

(二)国家推行国有企业混合所有制改革是政策依据

我国国企改革历经初期探索阶段和规范监管阶段，目前正处于“加快推进混合所有制”的提质增效阶段。因此将增量配电侧混合所有制改革与当前国企改革的成功实践相结合，是配电市场提高运营效率的必然要求。国有企业推行混合所有制改革常见的方式主要有：并购重组、改制上市、资产证券化等[8]，其实质是通过资本的流动整合来提高运作效率。在当前能源转型背景下，大量新型智能微电网设施已经出现，电力市场催生出更多元的配电业务，而我国配电业务由于电网企业独家经营，存在配电资源浪费、运营效率低下等问题。电网等国有企业的数字化应用步伐较慢，将民营企业引入国有企业，有助于国有企业在新旧技术上的融合与创新，也可使民营企业获得稳定资金来源并降低经营风险，二者互相促进升级。

(三)我国增量配电业务投资主体多元化的原则

1.效率原则

遵循效率原则，这是由构建竞争性电力市场的要求决定的。增量配电试点项目推进到第五批，众多有意投资该领域的社会资本进入电力市场，由于不同企业发展程度不一，加之相关的规范机制不健全，致使该领域投资主体多元化呈低效状态。当前必须进一步发挥市场在资源配置中的重要作用，通过对市场主体现状进行综合分析，优化资源利用，寻求更高效率的增量配电业务投资路径，与此同时还需加强市场监管的建设，营造出更好的产业投资环境。

2.适度竞争原则

秉持适度竞争原则，这是由当前我国电力产业的投资环境决定的。我国电力行业利益分配格局和运行规范一直趋于固定，增量配电网作为电力网络新增组成部分，在业务经营规范上还难以独立，其市场运作规则极易受到电网企业的影响。因此当前必须杜绝过度竞争以及恶性竞争的出现，各市场主体要理性投资，不滥用自身的资源优势，公平合理地培育自身的竞争优势。

3.保持国资控制力原则

保持国资控制力原则，这是由民营企业与国有企业二者本质的不同决定的。我国增量配电业务的放开必须考虑到配电网的自然垄断属性，即能够为城市居民、事业单位和医院等单位提供稳定的电力服务，而民营企业以盈利为根本目标，容易发生市场投机行为，因此国有企业在这些领域必须持有相对的控制力。

六、 新电改背景下我国增量配电业务投资主体多元化的路径

综上所述，现阶段我国增量配电业务混合所有制改革需要自上而下地进行体系建设，可按照政府、企业、内部治理体系的方向设计投资路径。

(一)政府加大“放管服”力度

政府放松增量配电领域的经济性管制，是实现投资主体多元化的重要前提。现阶段，政府应该进一步加大“放管服”的力度，发挥出项目规划者和参与者的双重作用，引导增量配电业务改革高效运行。

1.积极吸纳集体资本、个人资本等多种所有制经济形式

吸纳集体资本、个人资本、外国资本等多种所有制经济形式，体现“高效、精细”的业务特性。引进事业单位、居民委员会以及军队等集体资本，采用要素作价入股方式进行投资，拓宽个人资本参股形式，并引进国外优质电力能源服务商。

2.政府授权各级投资平台与各类社会资本合作PPP模式

政府投资平台与各类社会资本采取PPP合作模式，弥补市场中信息不对称的缺憾。在这种模式下，企业能充分参与到前期项目规划并受政府监管，能够减少政府的财政支出并分摊企业投资风险，避免市场投机，尤其是政府强大的资质背景有利于社会资本抵御经营风险。因此，广泛推行PPP模式能够培育良好的产业投资环境。

(二)国企“走出去”和民企“引进来”

国有企业和民营企业转变战略思维，更新角色站位，是实现投资主体多元化的决定性条件。在新形势下国企和民企均面临新机遇与新挑战，因此二者必须转变各自投资站位。倡导国企“走出去”和民企“引进来”相结合，能够提高资源分配效率，扩大业务投资空间。

1.电力产业链上游国企与下游民企间的整合重组

电力产业链上游国企与下游民企间整合重组，推动增量配电市场规则的建立。电力行业产业链的上游通常为电力类国企和电力建设集团等。电力产业链的下游通常为经营某些电力业务环节的民营企业。这两类企业与电力业务相关性较强，可推动多业务、多资本、多层面上的整合与重组，推动市场运作规则规范化。上游国企要以业务升级发展为第一驱动力，给予民营企业更多参与空间。电力相关民营企业也要打开发展格局，积极推动企业联盟的构建，为自身业务拓展寻求更多的合作伙伴。

2.电网企业实行承包制，与多市场主体联合投资

电网企业采取业务承包制，能够为众多市场主体释放出巨大的投资空间。电网企业可授予承包企业在业务范围内的经营权以及对部分资产的支配权[9]，推行“承包+混改”模式实现公司资产与运营分离。电网企业可通过业务分类，将低附加值的重资产业务外包给其他主体，聚焦增量配电技术研发，提高资产含金量，这样能扩大可支配的电力资源，拓宽市场融资空间，为联合投资提供机会，形成利益共享、风险共担的投资机制。

3.以电力产业投资基金作媒介，组建多元市场主体

组建由“电力产业投资基金+社会资本”共同投资的增量配电市场主体，降低社会资本投资门槛。电力产业投资基金在政策法规、核心业务、资金支持等方面具有诸多优势，能够实现各方资源优劣势的弥合。然而现有的配售电企业、行业重点企业和综合能源服务企业仍受限于资金短板，发展潜力未被充分挖掘。因此需积极引进电力产业投资基金，克服民企发展短板，放大资源优势。

(三)促进增量配电公司内部股权多元化

构建现代电力企业治理体系是增量配电业务实行投资主体多元化的直接要求。法人治理结构作为现代企业治理体系的核心内容，直接决定着投资主体的进出规则。因此应加快完善现代企业治理结构，优化公司内部管理和持股范围，促进项目招商引资的高效运作。

1.引进不同性质的战略投资者

根据增量配电业务的阶段性，引进不同性质的战略投资者。战略投资者指的是具有资金、技术、管理及人才优势，并且致力于长期合作的境内外私营企业或民营集团，能够作出股权比例分配和投资收益规划[10]。战略投资者为获取长期稳定利益回报，会对公司经营状况负责，将根据国外电力改革经验和我国国情，充分挖掘公司的发展潜力，使公司获得最大的收益。

2.实行多元的员工持股计划

针对公司内部不同员工实行不同份额持股计划，改善内部股权结构不合理现状。该计划是一种新型的企业股权多元化方式，企业所有者与员工共同持有股份，以此获得部分未来收益。根据持股形式，可以通过员工直接持股、持股会持股、信托持股、组建投资公司持股等形式拓宽持股方式多元性[11]；另外，根据员工的层次性，如按照普通员工、管理者、核心人才、技术团队、管理团队的层次性，分别制定不同比例的持股计划，亦能够激发各级员工的积极性和创造性，活跃公司的内部股权结构，为更多社会资本参与投资创造可能。

注释：

①资料来源：国家能源局资质和信用工作微平台

②资料来源：前五批459家增量配电试点运营现状与业主情况揭秘(截至2021年7月2日)