核心区建设视角下新疆融入“一带一路”建设的政策评价

原帼力，努尔比耶·麦麦提

(新疆财经大学国际经贸学院，新疆 乌鲁木齐 830012)

2020年5月，党中央、国务院在《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中提出“以共建‘一带一路’为引领，加大西部开放力度”。“一带一路”倡议推动了西部地区经济社会发展取得了新的历史性成就[1]。“一带一路”建设的提出有效推动了边缘地区的自身发展，打破了由于过度依赖扶持政策形成的经济地理空间布局。西部大开发战略和“一带一路”建设的协同发展给边缘地区带来了发展新机遇，促进了西部地区“去边缘化”进程，使其跃升为“枢纽中心”。新疆以独特的地理位置成为“一带一路”建设的核心区。作为丝绸之路经济带核心区，新疆具备了强有力的内部优势和外部机遇，应将这两部分结合起来让其协同发挥作用，实现经济高质量发展。

政策是一种多功能工具，一项有效的政策具有引导、预测、监管、调节等多种作用。自“一带一路”建设提出以来, 新疆抢抓机遇相继出台了诸多政策,有效促进了新疆深度融入“一带一路”建设的进程。同时，新疆融入“一带一路”建设依然面临诸多发展瓶颈。基于此，本文拟通过量化研究已出台的政策，找出所研究政策的优劣势，以便为之后的政策制定、实施、修改提供新思路与重要依据。

一、文献综述

截至目前搜索结果显示,国内尚无以“政策评价”与“一带一路”共同为关键词的论文成果,但是新疆融入“一带一路”建设方面的文献较丰富，同时已有325篇以“政策评价”为关键词的核心期刊文献。基于此，本文主要从以下几点进行综述：

(一)新疆融入“一带一路”建设的研究现状

1.新疆融入“一带一路”建设的机遇研究

浏览已发表的文献可看出学者从各个角度分析了“一带一路”建设提出以来新疆获得的机遇，并阐释了如何利用它促进经济发展。赵磊、韩琳[2，3]认为长期处于弱增长态势的新疆借助“一带一路”建设，凭借自身优势得到了发展机遇。邓光奇、石岚[4，5]分别从发展旅游业和农业合作的角度分析，借助“一带一路”建设可促进相关产业的发展。马召伟[6]从完善法律体系的角度出发，认为要紧抓“一带一路”建设带来的机会，必须健全法律体系。

2.新疆打造“一带一路”建设核心区相关研究

自“一带一路”建设提出以来，新疆以独特的地理位置广受关注。新疆政府同样积极投身于全面融入“一带一路”建设中，提出了对应“五通”理念的“五大中心”建设蓝图。克甝、高志刚、宁静、朱晓军[7-10]等学者分别从核心区数字贸易中心建设、区域金融中心建设、国际医疗服务中心建设、文化科教中心建设等角度出发，认为新疆借助“一带一路”建设可促进“五大中心”建设进程，从而实现高质量发展目标。

3.新疆融入“一带一路”建设的制约因素研究

浏览文献发现学者普遍认为“一带一路”建设的提出给新疆的经济腾飞带来了机遇与挑战。新疆欲要全面融入“一带一路”建设，必须先找出发展的制约因素。李雪梅[11]从口岸基建、新疆与周边国家出口贸易潜力的角度分析找出制约因素。代敏[12]通过钻石模型，构建指标体系分析了边贸企业发展能力，提出相应建议。田益豪研究发现众多阻碍金融发展的问题，并提出改善民族地区金融发展的对策。

(二)新疆融入“一带一路”建设的政策研究

阅读文献发现新疆融入“一带一路”建设的政策研究很少，并且仅仅停留在对策建议方面。韩雪娟通过分析得出新疆是“一带一路”政策的受惠区。李艳霞、李春红从教育政策的研究出发，认为培养外语、双语专业人才对新疆借助“一带一路”倡议发展对外贸易具有重要作用。但研究也仅限于此，没有对政策本身进行量化研究。

(三)政策评价的研究方法

浏览众多文献发现，学者在政策评价领域成果比较丰富。目前较常见的有定性研究、定量研究以及定量与定性相结合的方法。其中，国内外的定量研究方法主要有灰色关联模型、BP神经网络、问卷调查法、层次分析法，熵权TOPSIS法、内容分析法等。但这些方法在使用过程中都存在一定的局限性。如灰色关联模型在指标选取时主观性较强；层次分析法对指标的数量具有一定的限制；BP神经网络方法使用时收敛速度慢；信息熵和模糊集合综合评价法具有不可避免的主观性等。与之不同，PMC指数模型是目前国际上较被认可的方法。将该方法引入国内的是张永安，他证实了其客观性，为政策评价提供了新思路。

综上，目前新疆融入“一带一路”的研究主要聚焦于新疆如何借助“一带一路”建设实现开放末梢到开放前沿的转变。多数学者致力于研究新疆融入“一带一路”建设面临的机遇、挑战及对策提出等方面,在一定程度上促进了“一带一路”政策的颁布。但在政策的研究上仍有一定的局限性，缺少对政策本身的系统性研究。故本文尝试运用PMC指数模型对新疆融入“一带一路”建设的政策进行评价，为日后政策的制定、实施、优化提供依据。

二、政策现状分析

自2013年“一带一路”建设提出以来,党中央陆续出台了众多推动“一带一路”倡议的政策。随着西部大开发战略的推进，党中央更加重视新疆的稳定与发展，并顺利召开了三次中央新疆工作座谈会，明确了新疆的发展定位。新疆政府也发布多项地方性政策文件来促进新疆积极融入“一带一路”建设的进程。

中国—亚欧博览会已经举办五届，对促进新疆外贸，积极融入“一带一路”建设发挥了积极作用。在承办规模、项目签约等方面已获得了一定的成绩，开展活动59余场次，主题分别为政治、外交、经贸、科技、人文等，为对外经贸发展贡献了力量。

从政策发布的内容来看，已发布的政策涉及医疗、文化科教、外资引进、交通、能源、金融、商贸物流、口岸建设等。可将内容归为两点，一是新疆建设核心区“五大中心”有关政策，搜集到的政策有12项，占到了总量的71%，可见核心区的建设对新疆而言是重点发展项目；二是专项政策，如利用外资方案、能源规划、中欧班列集结中心建设等。

三、新疆融入“一带一路”建设的政策效果评价——基于PMC指数模型

PMC指数模型是由Ruiz Estrada提出来的，PMC指数模型是专门对政策文本进行量化评价的方法。2015年，张永安等人将其引入国内，并应用到多个领域。在研究时，模型可对政策本身进行量化评价，可精准地表现出某项政策的优势与不足。

(一)数据来源

为了保证研究结果的客观性，本文以2013年为起点，共选择19份不同级别机构发布的有关政策，即为新疆政府出台的融入“一带一路”建设的政策为研究对象。政策的收集方法为：一是在新疆政府官方网站上以“一带一路”“丝绸之路经济带核心区”等为关键词进行检索；二是在一带一路官方网站上检索。为了做到政策搜集的全面性，本文借助年度国家重要法律文件汇编展开二次检索，最终梳理出19项政策。

表1 新疆融入“一带一路”建设颁布的政策表

(二)变量分类与参数设置

1.变量设置

本文基于前人的研究成果，确立了10项具有通用性的一级指标(见表3)。二级指标的设置除了参考相关文献外，还需结合本文相关政策的具体内容，故利用ROSTCM软件对政策进行分词处理，在去除“建立”“落实”等干扰词的基础上，提取前30个高频词。

表2 高频词累计频次表

在提取政策高频词的基础上构建高频词矩阵，如图1所示，可知政策围绕核心区“五大中心”建设这一主题来展开，“教育”“文化”“金融”“交流”“服务”等内容与政策最为密切相关。二级变量的设置应综合考虑上述内容。

图1 新疆融入“一带一路”建设颁布的政策社会网络知识图谱

变量设计时，在二级指标的选取上，由于政策内容、作用领域、作用对象的二级指标无法直接获取。因此，本文结合高频词累计表(表2)和社会网络知识图谱(图1)的内容综合考虑来设立，即选取反应政策关注领域的词(医药、物流、旅游、金融等)作为“政策内容”的二级指标；将政策文本中的行业名称作为“作用领域”的二级指标；将机构名称、职业名称作为“作用对象”的二级指标[13]。此外其他指标的测度项可直接从政策样本的属性信息中获取。因此总共设立了42个二级指标，见表3。

表3 变量设计及来源依据

PMC指数模型计算时二级变量参数的设定使用二进制，即按照政策文件中是否包含该测度项取值为1或0。其中，效力级别这一指标存在递进和排他性，因此当某项政策的效力级别被判定时，那么比其判定的较低效力级别均为1，比其判定的较高效力级别均为0[14]。

2.建立多投入产出表

表4 多投入产出表

3.计算PMC指数和曲面图绘制

通过计算PMC指数判断政策的效果情况，其计算步骤为：

表5 PMC指数计算步骤

式(3)、式(4)中，i为一级变量，i=1，2，3，…，m；j为二级变量，j=1,2,…，n。

四、新疆融入“一带一路”建设的政策的实证研究

(一)PMC指数计算

根据表5，进行逐一赋值、计算，由于篇幅限制仅列出得分统计表和部分政策评分结果，即选取评分最高的P5、评分最低的P16以及目前新疆着力打造的核心区建设有关的政策P1、P2、P3、P6、P9、P13、P14。由于本文共选取了10个一级指标，根据Ruiz的评价标准，计算得出的PMC指数在0～10之间，并且将PMC指数进行等级划分，见表6，本文不再列出PMC指数具体计算过程。

表6 基于MPC指数值得分统计

表7 政策的PMC指数

(二)绘制PMC曲线图

由于各项政策X10得分均为1，并且考虑到PMC矩阵对称性，所以在绘制PMC曲线图时不考虑X10。

PMC曲面图反映政策水平优劣，政策等级越高，凹陷程度越小。评级高的P5与等级较低的P16相比，政策P5的曲面图位于三维图上方，凹陷程度小；而政策P16的曲面图较低，凹陷程度越大。PMC曲面图最大的用处就是依据可视化的结果，对政策进行全方位评析。由于篇幅限制，本文仅列出评级最高的政策P5和评级最低的政策P16的PMC曲面图。

图2 P5的PMC曲面 图3 P16的PMC曲面

五、评价结果与分析

(一)政策整体性分析

由表7可知，PMC指数得分处在优秀级别的政策为11项，高于可接受和良好级别的政策数量的总和，这表明新疆2013年至今制定的有关政策整体效力良好，紧跟中央出台政策的步伐。

从整体分析：X1政策层级方面，由于本文研究的是地方性文件，因此政策层级得分均为0.5；X2政策时效方面，以中期性文件居多，缺乏短期具体目标，应从长中短不同时效的角度制定满足不同需求的政策；X3政策性质层面，政策的监管力度较强，但缺乏预测、识别功能；X4发布机构层面，大部分属于专项政策，只涉及某几个方面的内容，发布机构较少，政策协同不足，应该增加政策管控层级；X5效力级别层面以级别较低的规范文件为主，应注重提高政策的效力级别；X6政策内容、X7作用领域、X8作用对象层面，由于本文分析的政策大部分属于专项政策，在这三方面由于政策内容较单一，导致政策只注重某一领域的发展。X9政策视角层面，应兼顾宏微观视角，重点是微观视角的政策还需进一步完善；X10政策公开层面，政策均为公开，得分均为1。

(二)单项政策分析

从每项政策角度分析，以上列出的9项具有代表性的政策中P1、P2、P3、P5、P6、P9、P13均为优秀级别，较高地满足了目前新疆积极融入“一带一路”建设的需要，PMC指数排名P5-P2-P9-P3-P1-P6-P13。

效果为前三项的有P5、P2、P9,政策P5的PMC指数为7.31，指数最高，其效果最好，但X3、X4、X5得分还是略低于均值，加强政策的预测、识别等功能，此外政策主题协同不足，增加政策管控层级；政策P2的PMC指数为7.22，相对较高，其测度指标得分相对高于均值，仅有X2、X3、X4略低于均值，应从这部分改善，在加强政策预测、识别等功能的基础上，长中短期规划目标应结合起来，满足不同时期的需求，增加政策管控层级；政策P9的PMC指数为6.7，其中X4、X6、X7得分低于均值，应该加强多部门协同颁布，提高政策管控层级，此外注重扩充政策内容，使其更完备。

剩余四项按顺序分析为：政策P3的PMC指数为6.56，其中X2低于均值，缺乏短期具体实施目标，在政策优化时注重长期短期目标相协同，X5、X6、X7得分略低于均值，扩充政策的领域，如经济、社会等方面，注重提高政策文件的法律效力；P1的PMC指数为6.29，其中X8、X9的值低于均值，X3、X4、X5、X6的值略低于均值，P1可以从这几部分改善，但重点改善的领域是X6,内容较单一，应从多角度综合考虑充实政策内容，扩充政策的领域；政策P6的PMC指数为6.25，该政策对长中短期规划目标均有提及，政策时效层面得分较高，X6、X7、X8、X9得分低于均值，由于是专项政策，政策内容较为单一，具有较强的侧重性，因此得分较低，应扩充政策内容，使其更完整；政策P13的PMC指数为6.51，其中X2、X4、X6、X7得分低于均值，缺乏短期具体实施目标，内容也具有单一性，应注重完善这几方面的内容。

此外，P14为良好级别；P16为可接受级别。政策P14的PMC指数为5.86，除X5、X9得分高于均值外其余指标得分均低于均值，该项政策时效较短，缺乏长期规划，此外应加强政策识别功能，提高政策管控层级以及扩充政策内容；政策P16的PMC指数为4.8，除X8得分高于均值外其余指标得分均低于均值，主要不足之处为缺乏长期规划，应结合长期短期目标，提高政策管控层级，提高文件效力,注重宏微观相结合等。

六、结论及建议

本文基于2013年至今新疆出台的关于积极融入“一带一路”建设的政策文件，通过文本分析、提取高频词、制作网络矩阵等步骤进行量化评价。其中，两项政策为可接受水平，7项为良好，仍有较大改进空间；其余11项为优秀，不过其中专项政策居多，注重某一方面的政策，专项性高，政策内容涉及面较窄。

基于目前新疆融入“一带一路”建设的政策评价结果，发现政策存在较大优化空间，多数政策凹陷程度相似，但薄弱环节各有不同。本文提出以下改进措施与对策：

第一，政策制定应与时俱进，聚焦解决重点难题。通过研究发现，政策在实施过程中有一定的滞后性，且时代瞬息万变，因此在政策制定时应将长中短期规划目标结合起来，在满足不同层面需求的同时要做到与时俱进。此外，改善政策交流网站以加强部门的政策流通，提高政策管控层级，提高颁布的政策文件的法律效力，使政策更好地引导经济发展。

第二，增加政策管控层级，注重多部门联合发布，压实责任，更大程度地发挥政府功能，增强政策实施效果，从而可以更好地服务于政策落地实施，推动新疆经济发展，推进“五大中心”建设建成。新疆政府为了发挥丝绸之路经济带核心区优势，从2013年开始发表了12项核心区五大中心建设政策文件。因此在不断优化政策的同时应积极推进政策的有效落地实施，这样才能更大程度地发挥新疆核心区优势，提升对外贸易便利化水平。

第三，注重人才培养，加强专业人才“自我造血”功能。自从西部大开发战略提出到2013年“一带一路”建设的提出，随着中央越来越重视边疆的发展，新疆以独特的地理位置跃升为丝绸之路经济带核心区，从边缘地区转变为经济发展核心区，专业人才成为发挥新疆内部优势和抓住外部机遇的主体力量，应加强人才培养，提高专业人才“自我造血”功能，深入推进有关建设丝绸之路核心区文化科教中心的政策有效实施，提升文化软实力。

虽然本文对新疆积极融入“一带一路”建设颁布的政策进行了较为深入的量化评价，但仍然存在改进的空间。首先是一级指标的选取上，在借助学者研究成果的同时，尽可能不断地贴近政策高频词，使其更加接近所研究政策；其次是选择一级指标测度项时可以将样本适当扩大，以此来更加全面地反映政策的覆盖面；此外，针对专项政策，在今后的研究中可基于某一项政策构建评价指标体系，以此使政策评价结果更精准，从而为政策优化、改善提供科学的参考依据。