应急警务边际扩张的生成逻辑与治理策略

栾 仪

（中国人民公安大学，北京 100038）

应急警务是公安工作的一项业务分支，《公安机关人民警察内务建设条令》中明确把“应急处突”规定为内务建设的一项重要内容，但是近年来随着社会面临的风险和挑战增多，应急警务有职责泛化，边际扩张的趋势，“应急处突”不足以概括现今的形势。超越职权范围的应急服务，大量侵占了公安机关的工作精力，应急场景的复杂化对专业能力的需求，也给应急警务带来了挑战，应急警务长期在无管辖权限、无专业能力、无剩余精力的“三无”状态下高负荷运转，应急低效不言而喻。作为守护公共安全的主体，公安机关陷入倦怠将会给社会生活带来风险，边际扩张引发的种种困境亟待解决。本文将分析应急警务边际扩张现象背后的生成逻辑，及其造成的负面影响，探寻解决问题的治理策略。

一、应急警务边际扩张的生成逻辑

边际扩张是应急警务运行中的突出问题，是制约应急警务效能提升的主要因素，弄清楚应急警务边际扩张内在的生成逻辑对于寻找问题的解决出路具有导向意义，深入分析该现象是怎样产生的，各种诱因如何加深了这一现象，有助于全面了解情况，为有针对性地化解矛盾奠定基础。

（一）风险叠加的应急情景复杂化

风险社会是一个灾难社会[1]，社会酝酿风险的能力和风险变化的速度远超想象，在风险的复杂性、流动性、不确定性和连锁衍生性的共同作用下，应急情景也愈加复杂，应急警务被裹挟着走上边际扩张的道路。

当前应急警务边际扩张一个重要来源是复杂风险造就非常规应急事项。在席卷全球的新冠肺炎疫情中，疫情防控是此次公共卫生事件应急的首要任务，以政府行政权力为核心，其他国家权力为辅助的行政权在社会生活领域的扩张，能够迅速进行风险控制。非常规应急情景下，“以权治乱”是最高效的选择，但是高效的代价是对质量有选择的牺牲，短时间内完成行政权对社会的完全接管，有限的行政能力无法完成全社会资源配置的任务，造成非常规应急状态下社会秩序失衡，加重行政机关的负担，公安机关作为应急主体之一，在城市静态管控的场景下，人员流动、秩序维护、社会动员、生活保障……都成为非常规应急常态化背景下应急警务的工作内容。

现代性风险的复杂性使突发事件在发展后期脱离固有规则的控制，扩散至其他性质的危机，由单一风险演变为破坏力更强的复合危机。随着时间的推移，新冠疫情的影响不仅仅存在于公共卫生领域，衍生出涉及方方面面的社会风险，衍生风险连同其本身共同作用于社会生活场域，使本就脆弱的城市空间更加高危，加剧社会的不稳定性。突发事件的动态演进延长了公安机关应急的工作时间，造成了工作紧张（强度大），公安机关不得不抽出更多精力来关注社会的微弱变化，在多重风险交织的治理场域，突发事件演化的不确定性，增加了应急警务边际确定的难度。

（二）上级行政发包的结构性驱力

在“条块结合，以块为主”的管理体制影响下，一个公安机关有“条条”和“块块”上的多个上级，以市公安局为例，在块的关系上接受市政府的管辖，在条的关系上接受省公安厅的领导，这样的制度安排使市公安局在行政发包的运行过程中，面临着多个委托方的不同方面的要求，容易产生多重目标的冲突[2]。且上级强行摊派的政策目标与本级公安机关的实际情况不符的可能性很大，本级公安机关难以保证实事求是地完成这些目标。更不利的是，在这一过程中，上级不把下级当作真正意义上的承包商，承包内含的可自由裁量的实际控制权没有完全交给下级，上级保留随时干预的权力，过少的自由控制权，加上与本级公安机关实际不符的任务目标，让作为承包方的公安局“戴着镣铐跳不适合的舞”，迫使上下级关联度适中的行政发包制转为高度关联的治理模式。

行政过度干预承包的趋势在应急任务的发包过程中更加明显，突发事件应急的发包往往不同于常规程序，多采取动员模式发包，受时间压力的影响，上级倾向给予更高强度的可信性承诺，同时也剥夺了下级与上级讨价还价的谈判权力，行政发包制的行政性特征得到极度强化，在这种不容拒绝的行政状态下，公安机关只能发展出变通执行的应对策略，当发包的任务不在自身的责任范围内时，先接受上级下达的命令，然后在执行过程中寻找表达诉求，按自己意志调整的机会。在行政结构性压力下，公安机关面对职责范围之外的任务，可以在执行过程中按照适合本部门的方式行动，但不能拒绝执行命令。

（三）服务导向激发公众需求膨胀

党的十八大提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这意味着，“人民满意”是我国服务型政府建设的目标指向。[3]随着社会治安的转好，应急警务更多地呈现服务化倾向，公众满意度成为应急警务需要考量的一项指标，但是以满意度为衡量标准下的“抽象”服务，增加了应急警务的服务边界被随意解释的风险。应急警务的服务化倾向缺乏有效理论的指导，对应急警务核心职能的理解含混不清，服务的界限也没有清晰的界定，只有“抽象”服务的空泛指导，使服务在实践领域的落实成为问题，考核的严格性和实施的无规范性，使公安机关盲目敞开服务化大门，弱化了应有的强制性。

应急警务的服务泛化源于无规制下公众对于个人利益最大化的追求，公安机关需要认识到管理不是僵化的管制，而是依据制度、法律规制公众，监督权力运行。曼瑟尔·奥尔森曾言，“有理性的，寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益[4]”，人的本性都会追求个人利益最大化，对个人不假思索的无限服务才是对公共利益最大的侵害，实践中出现的与群众关系对立，职责边界扩张的治理问题，都是因为没有区分服务与公共服务，对私利需求膨胀缺乏规制造成的。实现通过公共服务满足公共利益，需要整合分散、冲突的私人利益，引导不同的利益主体在相互协商的过程中，逐渐形成群体认可的利益共识与管理规范，达到公共服务的有效供给。

（四）多元主体协作间责任规避

无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的民间社会组织都无法单独承担起应对风险的重责[5]。突发事件的应急涉及多部门、多主体的协作，以政府部门为例，通力合作的前提是有清晰明确的职责分配，各主体都清楚的知道其他主体也会同样完成好各自份内的职责，通过合作达成共同的应急目标，避免集体行动中的灰色博弈，打消各主体的顾虑。但是突发事件的应急难以在制度上做到完全的权责明确，首先，突发事件变化演进不确定，人化环境与社会化自然交织链条的延长，给风险突破地理区域界限、时间界限提供了有利条件，边界模糊的突发事件在应对上，需要根据事态发展相机协调，刚性的职责划分不适用于变化的形势。其次，协作的交汇口成为应急的薄弱环节，两个部门的职责在制度安排上难以做到完美接洽，产生“两不管”的责任空白。此外，共同责任就是“有组织的不负责任”，职责权限重叠反而使责任承担无法落地。这些原因都给应急主体的责任规避提供了理由，使应急工作貌合神离，阻碍整体合力形成。

应急的合作困难，公安机关是首当其冲的受害者，其一，如果公安机关在应急阶段采取不合作的态度，那么责任会在事后恢复阶段呈现“飞去来器效应”，混乱状态持续时间越长，社会秩序的恢复越困难，公安机关的工作越繁重。其二，公安机关长期承担应急处突的职责，使社会产生了“路径依赖”的制度效应，而且公安机关为避免后续恢复的困难，对应急协作的积极态度，更印证了其他主体对公安机关应急责任认同的惯性思维，促进“由公安机关应急”的社会选择不断强化。在这种协作不畅，责任承担推诿的情况下，应急警务的职责边界不断扩张。

二、应急警务边际扩张的负面影响

应急警务边际扩张导致应急效能降低、公众需求回应不足，以及自反性制度风险等一系列问题。多重问题共同建构的负面影响，迫切需要找出解决方案，促进应急警务的良性发展。

（一）能力缺乏的潜藏弊端显露

现阶段应急警务面临的困境，一面是需求侧求助信息过载的服务压力，一面是供给侧政府压力下移的“外包”策略，现有能力不足以保障应急救援功能有效发挥的潜藏弊端，在来自两端的巨大压力下凸显。公安机关的应急能力不足体现在两个维度，一是能力构成元素缺乏，二是表现能力不佳。能力构成元素由物质元素和技能元素构成，物质元素主要包括直接用于应急的装备、物质、设施，而技能元素是对物质元素的操控水平。能力构成元素是公安机关应急能力建设的基础，应急装备配备不全、应急设施老旧，专业人才短缺，是缺乏能力构成元素的具体表现。阿玛蒂亚·森曾对可行能力作出如下定义：可行能力指一个人“有可能实现的各种可能的功能性活动的组合。它是一种实现各种可能的功能性活动组合的实质自由[6]。公安机关的应急能力低，制约了公众实现“得到应急救助”这一功能性活动的自由，剥夺了个体的应急可行能力，造成了个体的应急能力贫困，个体应急能力越缺乏，就越需要其他应急主体的救济，致使应急警务的工作量增加，陷入应急能力不足的恶性循环。公安机关的应急表现能力可以用“能力构成元素×激活系数=表现能力”来估算，其中能力激活系数是对能力构成元素作用的发挥比。公安机关的应急表现能力代表了能发挥出来的应急能力，主要受指挥和决策的影响，在实践中，由于风险复杂性和决策者个人能力不同，应急决策容易出现迟滞或缺失的现象，引发“决策失灵”。

（二）服务泛化下的选择性回应

应急警务的选择性回应是指，在应急警务运行过程中，对公众提出的需求，有选择、有条件地回应，虽然回应的速度和回复率较高，但是在实际效果上，只有容易处理或公安机关认为重要的诉求得到有效回应，其他问题只是例行公事的回复，并没有得到实质性解决。之所以出现选择性回应的现象，是因为在行政评价体系中长期存在的指标设计不合理问题，给容易量化和测量的指标划定考核要求，而轻视不容易量化考核但可能更为重要的“软指标”，在指标设计不科学的扭曲激励下，政府希望实现的服务导向，实际上已经变成了指标导向，虽然选择性回应现象是对建设服务型政府理念的歪曲，造成了政府公信力的流失，公安机关应该对此负责，但是选择性回应并不都是主动为之，劳资纠纷、消费者权益等常见求助事项公安机关不具备管辖权限，即使出警也无法处理，选择性地不回应多是节约警力资源的无奈之举。

（三）自反性发展再造制度风险

自反性是现代社会的核心特质[7]。应急警务在发展过程中的自反性主要表现为自反性治理引发的自我对抗。对于应急警务边际扩张问题，具体的治理进路与机制，公安机关都是在实践中不断摸索、修正形成的，这种自反性治理的模式给自我对抗提供了机会。一方面，通过反思消解问题的过程并不顺利，归因不准确使应急警务自我升级重构难以实现。应急警务边际扩张的压力更多来自外部环境，但是公安机关把多重问题简单归因于工作模式不能满足业务需求，偏颇的自我反思生产出提高自身能力以迎合边际扩张形势的改进方法，这种策略不仅没有达到解决问题的预期效果，反而人为加强了边际扩张的副作用。另一方面，不断修正使治理落入制度陷阱，自反性治理对自身的关注意味着，它要对治理本身的基础与过程，包括概念、理论、实践、程序、制度等进行不断的质疑，并寻求更好的替代者[8]。不断质疑修正的做法，保证了治理过程的先进性，但也破坏了制度的稳定性，通过制定新制度来修复漏洞，使制度精细化的同时增加了出现新问题的风险，原有制度中出现的问题没有解决，且问题随着新旧制度的叠加而不断堆积，导致病上加病，用于解决问题的制度，成为自我对抗的新矛盾点。

三、应急警务边际扩张的治理策略

应急警务边际扩张已经成为一个不能回避的治理问题，严重影响了公安机关的应急效能和工作积极性，破坏了多应急主体协作的整体合力，降低了社会总体应急能力，阻碍了应急管理体系和能力现代化进程，因此要解决应急警务边际扩张问题，给应急警务提质增效。

（一）加强公安机关应急能力建设

公安机关的应急能力建设要着眼于两个层面，一是应急专业能力培养，二是应急表现能力激活。专业能力的提升需要全过程的能力培养。源头上，招收具有应急专业学科背景的人才加入公安队伍，逐步更新团队成员，提高队伍的专业素质。发展中，建立职业培训长效机制，组织开展在职进修班，针对缺乏的应急专业知识专项学习；采取新老结对，以新带老，以老教新，“新人”辅导专业知识，“老人”传授实践经验，教学相长共同提高专业能力。此外，非正式制度形成对全过程能力培养的效用补充，招募的专业人才在单位营造专业氛围，通过应急文化的作用潜移默化提高队伍应急专业能力。应急专业能力具备后还要能发挥作用，第二个层面表现能力的建设对于已储备的应急专业能力能否有效发挥至关重要。首先，要提高指挥者的表现能力，非常规应急高度依赖指挥者的判断能力和决策能力，打破常规的冒险精神和勇于担当的责任意识帮助指挥者另辟蹊径，勇于决断，使其专业性尽可能不受应急场景复杂性的影响。其次，要提高执行者的表现能力，作为遏制危机蔓延的最前端，执行者的应急水平直接影响到应急能否成功，执行者要根据环境的变化更新自己的经验体系，实现专业能力在不同应急场景的灵活运用。最后，指挥者与执行者的良好配合是应急表现能力的关键，协作和共识更能促进共同目标的实现。

应急警务边际扩张问题难以在短时间内解决，将已经扩张解释的边界重新定义并收缩，需要一个渐进的过程，在转型期提高公安机关应对复杂局面的应急能力，是在短期内采取的折中策略，能够在一定程度上减轻应急警务高负荷运转的压力，提高应急效果。但从长远来看，加强公安机关应急能力建设，是顺应国家治理能力现代化时代大势的必然选择，需要不断坚持。

（二）激发基层社会自组织活力

当前我国的应急体系中，除了少数民间救援队伍和志愿团体，社会公众的参与度非常低，突发事件面前主要表现为被动等救，能动作用仅限于意见反馈的层面，长期以来的举国体制更滋生了公众对政府的依赖心理，使基层应急压力过大。转变当前公众需求过载，公安机关运转超负荷的局面，需要公众变等待服务为主动参与，激发基层社会自组织活力。

社区作为基层应急发挥作用的神经末梢，承载了居民的日常生活，也是危险来临时抗住第一波的安全屏障，以社区为自治尺度，构建起居民应急的自组织网络，是发挥基层应急活力的重要途径。但要使社区真正成为守望相助的共同体[9],首先要培育居民的风险意识，风险社会下不可感知的不再是虚幻的东西，反过来是一种更高程度的危险现实[1]。公众对风险的迟钝和个人应急能力提升的漠视使社区韧性始终难以提高。加强对重大突发事件防控的宣传力度，把看不见的风险具像化为可理解的危险情景，构建公众应对危机的内部驱动力。其次要凝聚共识，打造主人翁式的社区参与度，改变社区成员之间高度原子化的陌生状态，使危机来临时需要营救的无序个体，转变为平时积极参与危机预防，灾时及时组织自救，具备应急整体合力的理性集体，实现应急态下不局限于职业身份的社会“再组织化”，通过组织化的集体行动释放基层应对危机的巨大潜力。此外，公众的积极参与，将民情优势转化为治理效能，有助于塑造良好的社区氛围，从源头上减少矛盾冲突，弥补了公权力服务“最后一公里”的薄弱环节。

（三）建立责任共担的应急共同体

突发事件的应急在政府体系内部中出现的多主体合作责任推诿，上下级权责不清的问题，本质上是应急模式的失灵，各主体的机械合作没有发挥出最大的应急效能，克服应急模式失灵要建立责任共担的应急共同体，在同级主体之间去中心化，在上下级之间，由本级政府和上级职能部门在共同体中担任“同辈中的长者”，实现责任分担，效能共创。具体来说，公安机关要摆脱社会制度选择的路径依赖，需要在应急主体中建立共同的价值认同，使各主体明确应急的核心价值在于增强群众的幸福感和安全感，而不是对“谁来履责”进行利益博弈，共同价值观的塑造，有利于多元主体的积极履责，弱化公安机关的应急中心性，减轻工作压力。但即便在共同价值观的约束下其他应急主体仍然存在逃避责任的可能，为了避免出现不合作的现象，多元主体协作中需要一个制定规则、确定权责界限、协调关系的主体，使应急能够顺利进行。政府有责任、有能力，通常成为担当该项任务的主体，与此同时上级的职能部门受条块关系的影响，也会参与到本级的应急事务中，与同级政府共同扮演“同辈中的长者”，“同辈中长者”的位置意味着更大的责任担当，而不是更容易推卸责任的权力优势。共同体的构建既促进了多主体的合作，也限制了政府和上级职能部门权威的任意扩大。

（四）反思重塑服务者角色定位

危机中学习是公安机关提升应急水平的一个重要途径，是自我反思、吸取教训的机会，但是实践中的事后学习，常表现出把某一事件的全部教训都当作经验的“过度学习”特质，僵化的经验类推丧失了自反性的积极作用，走入问题治理的误区。学习能够推广到更广泛的场景中的普适的经验，通过灵活的反思修正实现经验的迁移。反思消解应急警务边际扩张产生的困境，公安机关正确的路径是重塑自身服务者的定位，不做事必躬亲的服务者，而做服务的催化者，以及服务者的服务者。2022 年5 月16 日，国务院办公厅发布《关于推动12345 政务服务便民热线与110 报警服务台高效对接联动的意见》（以下简称《意见》），《意见》中明确了12345 和110 的职责边界，指出12345 是受理非紧急诉求的便民热线平台，110 是受理紧急求助的报警服务平台。同时建立健全对接联动机制，使110 接警平台可以将明确属于地方政府或相关职能部门受理范围的事项，通过12345 热线直接转办。《意见》为公安机关从非紧急的非警务服务中退出创造了条件，公安机关不必再纠结于如何提供这些服务，只是需要将工作转交给有能力承担的主体，成为催化他们提供公共价值的促动者。此外在一些专业性要求较高的应急场景，公安机关的角色在于为专业人士提供服务，给他们的专业操作提供更好的环境。不直接提供服务，让位于专业的服务者，来获得更好的服务的效果。

结语

应急警务边际扩张是社会应急机制发展建设进程中，由公安机关长期“代劳”形成的畸形工作模式，短期来看，公安机关需要提升全方面的应急能力，来应对不断扩张工作边界和层出不穷的复杂问题，而问题的根本解决，还要靠培育公众自组织、自恢复的韧性，让社会有“抗住第一波”的能力，从源头给公安机关减负。政府和其他主体的配合也十分重要，避免责任丢包、责任推诿，是防止应急警务边际扩张的重要措施。最后公安机关要找准工作角色定位，防止被服务形式绑架了应急价值内核。