社区警务融入网格化管理的发展路径研究

杨 睿

（新疆警察学院，新疆 乌鲁木齐 830011）

网格化管理是在我国市场经济高速发展和政治体制改革创新的双重冲击的背景下，政府为了解决单位制社会解体后日益凸显的社会问题和矛盾的制度选择。网格化管理在我国经历了不断的发展和创新，从诞生之初带有较强行政强制色彩且显“被动”的制度，如今发展成为我国基层社会治理的创新之举，更是推进社会治理体系和治理能力现代化的重要途径。社区警务是公安机关依托社区资源，倡导自治互助，强化社会服务，以共同预防、发现、解决社区治安问题为目的的一种全面、系统、长效的警务模式。网格化管理与社区警务两者在价值取向、服务对象、工作内容上有着许多交融之处。网格化管理涉及社会的方方面面，属于一种基础治理;社区警务侧重群防群治、治安防控体系建设等，属于一种专业治理。[1]探索社区警务融入网格化管理的发展路径是社区治理创新的需要，有助于推进公安机关与社会的良性互动，提高公安机关服务公共事务的效率，保证社会治安秩序良好；有助于提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。社区警务与网格化管理理念相似，内容上有交叉，形式相互借鉴，因此，针对社区警务融入网格化管理的研究对于提升我国社区治理能力具有重要的理论研究和现实指导意义。

一、社区警务融入网格化管理的成果

（一）基层党建引领社区警务

公安机关得到地方党委、政府支持，将社区警务建设列入各地党委政府重要工作任务，着力破解公安机关自身无法解决的难点。根据要求，绝大多数警务室民警兼任了村（社区）党组织副书记或村（居）委会副主任、主任助理，在组织结构上形成了有机联系。警务室民警在村（社区）党组织的领导下，凭借双重身份优势，与治保主任密切配合，统筹调动辖区村（社区）干部、治保会、民兵组织、治安联防、十户长、楼栋长等力量开展综治维稳工作，有力提升了基层党组织维稳能力，改变了过去因缺乏整合机制和手段，对基层维稳力量统筹协调不够，难以形成工作合力的状况。

（二）社区警务室建设不断规范

公安机关通过建章立制来理顺警务室与基层组织、派出所之间的关系，明确职责，增强合力，形成警务室民警和村（社区）党组织一体化的科学评价机制和有效竞争奖励机制。为了确保社区警务室民警专职专责，规定上级公安机关不得向警务室民警下达破案、追逃等任务，不得随意抽调警务室民警离开辖区参与其他专项行动，保证警务室民警的日常工作。

（三）群众联防自保得以完善

群众联防自保工作是社会力量参与社区警务重要举措，也是社区警务有限警力的有力补充，更是社区警务融入网格化管理群众基础。由楼栋长、十户(铺)联防、双联户长等社会群众力量在公安机关的指导和培育下不断发展壮大，社区群众关注社会治安问题并自发积极参与社区建设的意识逐渐形成。在政府的统筹安排下，多部门参与并形成联防自保工作领导机构，将群众联防自保纳入网格化管理体系建设，有力整合了社区人防、物防、技防力量，使得“网格”内群众联防自保能力不断升级。

（四）警务站建设初见成效

警务站兼具便民和警务两大功能，实现城镇和重点部位全覆盖，形成社区“大网格”中的“小网格”。警务站之间实现相互呼应、无缝衔接，业务范围实现联网联勤联动，不仅最大限度的将警力延伸到基层，而且极大地提高了警务效能。警务站的建立是警务网格化建设的关键环节，实现了社会面无盲区、无缝隙、无空白点，为融入网格化管理创造了条件。

二、社区警务融入网格化管理的阻滞因素

（一）相关制度有待完善

受相关制度不完善的影响，社区民警对社区警务在网格化管理中的职能定位认识较为模糊，工作效能有待提高。社区民警在社区“两委”班子兼任党组织副书记或社区副主任，其目的就是要捋顺基层组织结构关系，力求形成合力。社区民警应当接受派出所和社区双重管理，但是相关制度中关于社区对社区民警的管理、日常考核、协同机制等条款的不完善，导致社区民警在网格化管理中主动参与社区工作意识欠缺，没有将社区警务工作放在网格化管理这个大格局中思考。少数社区民警依然坚持社区警务“以我为主”的思想，对于网格化管理的其他工作漠不关心，不过问，不参与。还存在社区民警将原本属于自己的工作推向社区，将自己在置于网格化管理之外的情况。相关制度中对于社区民警的日常管理也存在问题，给社区民警游离于派出所和社区之间提供了条件，导致出现工作和考核“两张皮”现象。

（二）社区警务队伍专业化水平不高

社区民警网格化管理意识不强，群众工作能力不高，协同合作办法不多，是制约社区警务融入网格化管理的核心要素。社区民警相比其他警种，岗位对于社区民警的工作经历、业务水平、群众工作能力、语言表达能力等多方面能力要求较高，所以社区警务专业人才的培养周期较长，且数量有限。根据各地公安工作的需要，大量新鲜血液进入公安队伍，充实到社区警务室，虽然警力得到有力的补充，但其综合能力达不到社区警务工作的要求。面对内容繁杂的社区警务工作，社区民警需要经过扎实的业务培训和长期的实战历练，以此提高民警的综合素质。

（三）网格化管理中警务站功能性单一

警务站与警务室行政归属模式基本一致，同属各区（县）管委会（乡镇、街道）、派出所、社区党（工）委行政管辖。警务站与警务室工作职责和重点有交叉，但各有不同。与社区警务室的工作重点不同，治安巡控、备勤处突是警务站的核心工作。为了保证核心工作顺利完成，警务站将更多的时间和精力均放在治安巡控和备勤处突上，参与社区警务室开展日常社区警务工作的时间和精力较为有限。因此，警务站在网格化管理中功能较为单一，未能充分发挥其勤务覆盖面广、警力较为充沛、反应机动性强的优势。

（四）警务站与网格化管理的“网格”不统一

科学划分警务网格是实行社区警务网格化管理的前提。[2]社区警务与网格化管理是基于社区，通过细化辖区物理空间来实现行政管理精准化和社区服务精细化。警务站在划分警务网格时，更多考虑的是社区治安难点、乱点、人口稠密、公共场所、重点部位等治安因素。因此，联勤联动、屯兵处突、街面巡控、服务群众成为警务站网格划分的主要参考依据。警务站网格化建设与网格化管理的相比具有明显的行业特点，根据警务工作的需要，警务站的勤务区可能会打破社区的界限，导致与网格化管理“网格”规划不统一的情况。同时，各地针对网格化管理的实践与研究仍处在摸索阶段，在警务站融入“网格”这个问题上缺少顶层设计，也是导致“网格”规划不统一的另一个原因。

三、社区警务融入网格化管理的发展路径

（一）强化顶层设计，持续制度建设

1.完善监督机制。完善的监督机制是社区警务融入网格化管理的制度保障。我国社区警务在融入网格化管理的过程中不断摸索发展，已经形成了较为严格的操作流程和相对完善的规章制度，但是在社区警务网格化管理的监督机制方面仍有提升的空间。内部监督与第三方独立监督应当是监督机制落实的主要载体。内部监督主要以管委会（乡镇、街道）、派出所、社区党（工）委、业务对接部门为主体，通过材料检查、视频巡岗、调研访谈等形式，对在网格化管理中社区警务工作开展监督。第三方监督则以人民监督员、社区群众、行风监督部门等社会力量为主体，通过定期不定期开展明察暗访的方式开展监督，并将监督检查结果反馈主管部门，以此实现第三方监督。同时，充分发挥网络监督功能，畅通线上线下监督渠道，广泛听取社会意见和建议，接受社会监督。

2.完善评价机制。完善的评价机制是衡量社区警务网格化效能的重要标准。评价机制应当从定性和定量两个维度建立指标体系，以保证评价机制的客观性和科学性。评价机制的核心应当是业务指标、成效指标和效益指标。业务指标包括日常警务工作、协同配合、问题发现与处置等指标。成效指标包括社区民警知晓率、人民群众满意率、矛盾纠纷处理率和各类案件发案率等指标。效益指标包括治安环境效益、社会服务效益等。指标体系的充分量化，为定量分析提供了扎实的数据基础。定性定量综合分析，从而可以客观地评价社区警务在网格化管理中的效能。

3.完善奖惩机制。完善的奖惩机制是社区警务提质增效的助推剂。完善的监督机制和评价机制是充分发挥奖惩机制激励作用的前提和基础。社区警务的工作性质，决定了它是一项长期性的工作，区别于其他警种，社区警务具有任务多、责任重、头绪多、出成绩慢等特点，所以社区民警的岗位稳定性相对较弱。完善社区民警的奖惩机制，不仅是树立社区民警良好形象有力保障，而且对于稳定队伍，提升工作动力具有不可替代的作用。奖励应以物质奖励和精神奖励相结合为原则，对于工作突出的社区民警除了给予评优选先的政策倾斜外，还可以与晋升提拔等政策相挂钩，最大限度的激发社区民警的工作积极性和主动性。对于工作态度不端正、工作责任心不高、工作问题突出的民警应当依纪依规给予及时的提醒和处罚，保证社区警务工作顺利开展，维护人民警察形象。

（二）科学规划网格，拓展警务站职能

科学规划警务网格是社区警务融入网格化管理的前体。警务站与网格化管理的“网格”不统一，且在网格化管理中功能单一的问题，可以通过科学规划网格，拓展警务站职能予以解决。

1.科学规划网格。基于警务站社会面全覆盖，治安无死角、无盲区等特点，公安机关要积极寻求将警务网格与网格化管理相对接。警务站在网格化管理中，应当明确责任归属，统一网格边界，真正实现管辖区域与责任职能相统一。警务站融入网格化管理网格，不仅避免了管辖不统一的限制，实现网格内社会资源共享，而且可以密切与其他部门的联系，提高了资源利用率，夯实了社区警务工作的基础。

2.拓展警务站职能。治安巡控、备勤处突是警务站的核心职能，在维护社会稳定中发挥着不可替代的作用。随着社会进步，警务站面临职能的丰富和拓展。在此背景下，警务站在不影响其治安巡控、备勤处突核心工作的前提下，应当承担更多的社区警务工作，发挥更大的作用。例如，警务站在开展日常警务工作过程中，可以将社区警务中的场所管理、行业检查、消防检查、吸毒人员管理、预防“电诈”等职能融入其中，与社区民警共同主动参与网格化管理。同时，为弥补警务站拓展职能后可能造成的警力紧张问题，网格化管理中的社区民警、企事业保安、网格员、十户（铺）长等社会维稳力量可以成为其警力补充。警务站职能的丰富和拓展，是其融入网格化管理的具体体现，也是社会治安综合治理的现实需要。

（三）加强队伍建设，科学选配警力

美国警学专家黑尔认为，“社区警务要求警察是一个拥有多方面才能的人。它必须以富于想象力的新方法去处理广泛的与社区科学相关的多种问题”。网格化管理一种行政管理改革和创新，除了科学技术的支撑，掌握专业技术的人才是提高网格化管理效率的关键。

1.系统培训。社区民警承担着大量的基础性工作，内容涉及面广、头绪多，加之网格化管理的持续推进，对于社区警务的要求不断更新，所以针对社区民警的培训应当是长期的、持续的、系统的。针对社区民警的培训应当包括初任培训、定期培训、专项培训，培训形式可以是集中脱产培训、网络在线培训、外出考察学习等形式。初任培训主要针对即将走向社区警务岗位的民警，其培训目的主要是提升参训民警的基本履职能力。通过培训要是实现初任社区民警在熟悉法律法规、公安业务知识的基础上，熟练掌握群众工作、语言表达与沟通、化解矛盾、调解纠纷、服务社会、宣传教育、心理干预等技能。定期培训主要针对现任社区民警，旨在强化基本知识和技能的基础上，提升社区警务工作能力。专项培训主要针对特定范围有特殊任务的民警或者针对某项专项工作、新增任务或技术，需要全面培训的临时任务。

2.人员选配。首先，社区警务工作对于社区民警的综合能力有较高的要求，应当有规划、有计划、有层次的选配社区民警。在政策倾斜的支持下，吸引民警积极主动投身社区警务工作，在主观上形成主动。制定社区民警选拔机制，形成系统化的选拔标准，实现考核达标上岗，甚至是竞争上岗的制度，把最优秀的民警选派至最关键的岗位上。其次，以老带新，做好传帮带。针对社区民警年龄结构年轻化的问题，可以发挥老民警的作用，做好传帮带予以解决。可以将就近三个社区警务室组建为“社区警务区”，三个社区的民警中至少有一名经验丰富的老民警，负责工作协调和年轻民警的培养工作。“社区警务区”不仅能紧密社区警务室之间的联系，实现社区警务室、警务站之间的协调联动，而且便于老社区民警对新社区民警的指导。最后，实行轮岗机制，挖掘业务骨干。建议实施社区警务室民警轮岗工作制度，有计划、有层次的选派除派出所以外的专业警种民警和机关民警下社区轮岗两年。轮岗制度是主要培养和发现具备社区警务工作潜力的年轻民警，建立并扩充社区警务民警人才库，为社区民警选配创造条件。给予入库民警政策上的倾斜，使社区警务工作更具吸引力，鼓励民警投身社区警务工作。

（四）以科技为引领，优化智慧社区警务建设

1.公安机关依托互联网技术，借助智慧社区建设，不断提升社区警务科技化水平。优化智慧社区警务建设，是提高社区警务融入网格管理水平，高质高效提升社区警务成效的有效途径。公安机关应当积极参与智慧社区建设，共享社区数据资源，为拓宽公安治安信息数据获取渠道，扩充数据库数据，丰富系统资源夯实基础。目前，基于物联网技术的智能门禁系统、视频监控系统、一键报警系统等智能系统已经在人口、车辆、出租屋、重点部门等业务管理和案件办理中被公安机关广泛的使用。未来社区警务应当继续提升科技化水平，实现在智慧社区建设中的深度融合。

2.加强警企合作，提高基础信息采集、录入、分析、维护能力。为加速社区警务融入网格化管理，及时、高效、海量获取基础信息数据资源，公安机关需要与互联网公司加强合作，共同研发和维护面向社区警务的数据平台。根据网格化管理的总体规划和社区警务基础信息采集的具体需求，公安机关与互联网公司可以在智慧社区建设中拓展社区警务模块，提高数据采集率和共享率，真正实现社区警务智能化，服务社会科技化、网格管理人性化。与此同时，注重信息关联共享，彻底打破信息“壁垒”，将碎片化数据信息整合为信息链，为公安机关情报分析、社情评估、领导决策提供科学依据。