司法领域财政支出责任体系改革研究

熊寿伟

“谁控制了法院的生存，谁就掌握了法院的意志。”

——【美】汉密尔顿①[美]汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，张晓译，商务印书馆1980年版，第391 页。

长期以来，司法经费主要由地方财政负担。“食人俸禄，忠人之事”。司法机关受制于地方财政，与地方经济利益形成依存关系。他们更注重地方经济的发展，而不是维护国家的法律统一和司法公正。②朱大旗、危浪平：《司法预算制度应以司法公正为基》，载《法学》2012年第1 期，第20 页。为消除司法地方化、排除地方财政对司法的不当干扰，进一步促进审判独立及司法公正，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。此后，全国各地部分法院陆续开始试点财物统管改革。然而，目前财物统管改革进展缓慢，裹步不前，面临理论、制度与实践难题。

一、司法领域财政支出责任体系改革现状

（一）改革背景、措施及试点情况

我国法院经费保障主要有几方面：首先，同级财政的拨款是法院经费的主要组成部分；③王亚新：《“省级统管”改革与法院经费保障》，载《法制与社会发展》2015年第11 期，第10 页。其次，中央财政转移支付的专项资金;再次，诉讼收费虽然政策制度上已经与经费保障脱钩，但对于部分法院而言，这一经费来源依然重要。长期以来，司法经费主要由地方财政负担，虽然中央财政转移支付的专项资金比重逐年增加，但由于法院经费的主要来源仍是同级政府财政拨款，由此引发了一系列饱受垢病的影响司法公正的问题。

2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，提出“对财物管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。”。此后，全国法院系统推行省级财物统管改革，规定省以下地方法院所需经费由省级财政按照经费分类保障的责任列入预算予以全额保障。按照改革设计，全国法院按照三批顺序，逐步进行试点改革。2014年3月，上海市、广州市、吉林省等7 省市法院系统第一批开展司法体制改革试点。2015年1月，山西省、黑龙江省、江苏省、浙江省等11 省市法院系统第二批开展改革试点。试点法院的人员经费、日常运行公用经费为省级财政承担，装备购置经费、基础设施建设经费、办案业务经费为省级财政和上级补助共同保障。

2017年10月，中共中央办公厅印发《关于加强法官、检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》（以下简称为《意见》）的通知，“条件暂不具备的，可暂缓实行（省级统管改革）。”此后条件不成熟的法院放缓了改革步伐，非试点地区省以下地方法院仍然实施2008年政法经费保障体制改革确定的“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制。

（二）改革暴露的问题及面临的困境

1.改革难度大、推进缓慢

从改革推进进度上看，共有17 个省市的部分地区进行了试点改革，其中北京市、天津市、重庆市等共12 个省市地区实施了全面省级财物统管，山西省、黑龙江省、安徽省、等5 个省市地区开展了部分市县试点省级财物统管。2017年10月《意见》发布后，一部分条件不成熟的法院放缓了改革步伐。

从改革程度力度上看，各地的改革方式可以总结为以下四类。第一类，省级直管类。北京市、天津市、重庆市、海南省规定，省以下中、基层人民法院全部列为省级预算中的一级预算单位，由省级财政直接管理中、基层人民法院的财政事宜。该模式下，各基层人民法院经费保障独立于本级政府的上级法院，既保证了基层人民法院“去地方化”，又保证了上下级法院之间的相对独立，但省级财政对法院系统业务不了解，纵向信息不对称，省级财政管理压力大。第二类，省级类垂管类。湖北省规定，将省以下中、基层人民法院作为高级人民法院的二级预算单位，省财政直接与高级人民法院对接，省以下中、基层人民法院的财政事宜由省高级人民法院管理。该模式下，各级法院的经费保障独立于本级财政，确保基层人民法院地地方化，业务管理上缓解省财政管理的信息不对称，但影响审判分级制，省级人民法院廉政风险高，法院财务管理部门工作压力大。第三类，“直管+委托”类。内蒙古自治区、云南省、山西省规定，省财政对预决算审批、国库集中支付等进行直接管理，对政府采购、资产管理等委托高级人民法院或属地财政管理。该模式下，各级法院的经费独立于本级财政，确保基层人民法院“去地方化”，政府采购、资产管理等委托高级人民法院或属地财政管理，减轻省级财政管理负担，但也存在省级财政对法院系统业务不了解，纵向信息不对称，省级财政管理压力大，审判分级制受影响，省级人民法院廉政风险高等问题。第四类，委托市县管理类。江苏省、贵州省规定，将省以下中、基层人民法院财物省级统管工作委托给同级市县（州）财政管理，省以下各级法院不与当地财政脱钩。该模式保持现有运行机制，通过机制变革将现有制度落到实处，克服信息不对称，避免大幅度制度变更，降低改革成本，改革可能不了了之。

综上，当前各试点法院的改革模式上可以分为省级直管、省级类垂管、直管+委托、委托市县管理四种运行模式，除省级直管和省级垂管模式改革较为符合省级统管改革制度设计，其余模式基本未突破现有体制。①依据实地调查，并参考时红秀：《法院财物保障体制改革与机制完善》，载《行政管理改革》2016年第11 期，第12 页。这就直接决定了，当前的改革试点很难达到“去地方化”之目标。从改革效果来看，第一，改革后法院对地方财政依赖仍然较大。受改革覆盖面及进程之限制，全国地方法院对地方财政依赖仍然较大。根据笔者调研，大多数试点单位改革后同级财政支出不降反增，而且改革后全国法院各类资金收入的增长主要仍是由地方财政支出贡献的。第二，个案经费保障有所下降。根据笔者调研，改革后，虽然法院收入在不断增长，但是全国法院案均经费保障水平有不同幅度降低。

2.改革过程中出现错误理念

一是认为“省级统管就是地方脱管”。在试点地区，虽然地方法院的财政支出责任已有省级财政保障，但仍然存在诸多复杂情况，地方政府仍然需要承担地方法院的基础设施建设或其他财政支出；在“直管+委托”、委托市县管理的试点地区，省以下各级法院暂未当地财政完全脱钩。但调研发现，各地政府对当地法院的财政支持政策不断变化波动。一些地方政府将省统管误解为与地方“彻底脱管”，使得基层法院在地方政治生态中被边缘化。例如，某法院的3 个法庭改建工程，改革前政府已召开联席会议，形成会议纪要，对政法单位建设做总体规划，将法院3 个法庭审判办公楼改建工程纳入规划，改革后政府重新规划市政建设，对政法单位建设规划做重大调整，对公安机关优先考虑，法院、检察院有待研究。

二是认为“改革就是涨钱涨工资”。在一些地方财政支持力度较大的地区，地方政府经济宽裕，也十分重视法院的财政保障，当地法院不仅经费预算拨付充足，甚至还能有一定的预算外收入；但统管改革后，没有了预算外收入，经费保障反而大不如从前，由此一些经济发达地区对改革积极性不高。①王亚新：《“省级统管”改革与法院经费保障》，载《法制与社会发展》2015年第11 期，第10 页。同时经济困难地区的法院存在难以扭转的惯性依赖，关系更复杂、竞争更激烈的省级角逐困难加大，更难分到“一杯羹”。②左卫民：《中国基层法院财政制度实证研究》，载《中国法学》2015年第1 期，第8 页。于此同时，法院内部人员也存在以钱多钱少衡量改革的情况，例如一篇名为《请对法官好一点——一切不以涨工资为目的的改革都是耍流氓》的网文刷爆微信朋友圈。根据笔者调研，近年来法院财政收入增加的绝大多数都花费在人员经费上，这也解释了上文为什么审判业务经费不增反降——被巨幅上升的人员经费挤压了经费空间。

（三）改革困境原因探析

首先，“司法权属于中央事权”论断表述不科学，该论断混淆了司法审判事务的权力属性和公共资源属性。在国家治理中，法院司法审判事务既属于国家政权的组成部分，具有权力属性；又属于制度性的基础设施，具有公共资源属性。从权力属性来说，司法权属于国家权力，是法院依法审理及裁决案件的权力，③孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，载《法学》1998年第8 期，第12 页。“独立性”“专业性”“中立性”“程序性”“谦抑性”是其普遍价值追求。④陈瑞华：《司法改革的理论反思》，载《苏州大学学报》2016年第1 期，第61 页。但这些指导理念并不适用于作为制度性基础设施的司法审判事务改革。从公共资源属性来说，司法审判事务追求资源的优化配置和权力运行的主动、高效。如果将司法审判事务的权力属性和公共资源属性混为一谈，就会导致法院在行政管理事务方面，与司法审判事务方面贯彻一样的活动原则，这将导致司法审判事务和司法行政管理事务都不能很好的体现其制度性基础设施的运行规律，进而引发改革措施之间的混乱。⑤陈瑞华：《司法改革的理论反思》，载《苏州大学学报》2016年第1 期，第61 页。

其次，缺乏对司法领域事权性质的深入的研究，没有明确司法审判事权是否可以纳入事权范畴、是否可做中央地方事权划分、如何进行划分，故而造成中央与地方政府及各级司法审判机关均无法准确把握财政保障的边界，由此导致地方法院或被地方政治边缘化或仍旧依赖地方财政，长此以往，促进司法公平公正的改革总目标之实现。

再次，对各地区改革初始条件与改革社会大环境考虑不足。我国东中西部及各行政级别之间，受地理位置、人口、经济发展的影响，各地、各级财政保障能力与财政保障政策差异较大，一刀切改革难免面临较大阻力。同时，司法领域财政体制改革不能脱离我国财政改革大环境，必须在中央财政体制改革的总体规划下，在配合国家进行分税制改革和中央移转支付改革的基础上，部署司法领域改革措施。

二、司法领域事权之分析

在政治学、法学和经济学概念中，原本并无“事权”一词，“事权”一词是在我国不断深化改革的特定背景下，对不同层级的政府承担的公共事务及其相应权利的特有称谓。①王浦劬著：《中央与地方事权划分的国别研究及启示》，人民出版社2016年版，第13 页。所谓“事权”就是一级政府所承担职能和事务的责任与权力。②王浦劬著：《中央与地方事权划分的国别研究及启示》，人民出版社2016年版，第14 页。一项事务属于公共资源，才能对其进行事权划分。司法审判事务具有公共资源属性是对司法领域中央与地方事权进行划分的前提和基础。

（一）司法审判事务的公共资源属性

公共资源属性是指那些因自然、技术、经济、政治等客观原因只能垄断性提供，但可由众多人重复利用的服务或商品所具有的制度性基础设施属性。司法审判事务符合公共资源属性的三个特征。

一是提供的唯一性。因为自然原因或者成本收益考虑，这种商品或服务不可能由多个主体竞争性的提供，而是指定唯一的提供。在一定区域或管辖条件下，司法审判事务只能由法院唯一的提供。

二是使用权不排他。使用权不排他是指作为一项权能，司法事务不能也不应该有区别地分配，只要是一个社会的合法主体，都有平等的使用权利。③江必新：《国家治理现代化基本问题研究》，载《中南大学学报》2014年第3 期，第9 页。

三是使用者数量达到一定程度后产生“拥挤效应”，即达到其提供的功能边界时，若再增加一个使用者，导致所有使用者的效用全部下降。法院司法审判业务也是这样，过多的立案申请和诉讼，会导致财政经费保障、法官和法庭的数量、法官精力等限制而出现超出审限或者案件质量下降的情况。

因此，司法审判事务具有公共资源属性，可以纳入事权范畴，并进行中央与地方事权之划分。

（二）司法审判事务的中央性

1.从政治属性来看，司法审判事务属于中央政治性事务而非地方行政性事务

首先，司法审判事务具有主权属性。国家主权包括对内主权和对外主权两个方面。对内主权是指国家在制定、废止、实施统一的国家法律、决定国家政治、经济、教育、文化等内部事务中行使的主权权力。对外主权是国家自主决定、独立不受干涉的自己处理国际事务的外交权利。因此，司法审判事务对内属于实施国家统一法律的行为，对外属于实施司法管辖权的行为，是一国司法主权的重要体现，是国家主权的重要组成部分。

其次，司法审判事务具有政治运行机制属性。“法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院。”④[奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第348 页。就这个意义上说，所有法院，无论是中央法院亦或是地方法院，都不属于地方政权，而是中央意义上的一个整体。⑤朱大旗、危浪平：《司法预算制度应以司法公正为基石》，载《法学》2012年第1 期，第20 页。无论法院所处地域与级别有何不同，其执行的都是以国家的名义作出的，并在全国范围内具有相同的法律效力的中央意志。⑥秦倩、李晓新：《国家结构形式中的司法权配置问题研究》，载《政治与法律》2012年第10 期，第5 页。

因此，司法审判事务不属于某一地方的事务，也非行政性事务，而是我国单一制宪法体制下的国家政治性事务。

2.从经济属性来看，司法事务属于全国性公共事务而非地方性区域事务

事务的经济属性是指在一定社会经济运行体制下，某种事务活动造成的经济上的损益性。⑦王浦劬：《中央与地方事权划分的国别经验及其启示——基于六个国家经验的分析》，载《政治学研究》2016年第10 期，第18 页。事务因损益涉及范围的不同而分为不同层级。事务损益与收益直接影响全体国民，事务主体为中央政府的，即为全国性公共事务；损失与收益仅直接影响一定区域的国民，事务也仅仅只在一定区域内实施，事务主体为某区域政府的，即为地方性公共事务。司法审判事务符合全国性公共事务的三个基本特征：一是司法审判事务的消费主体是整个国家内的公民；二是司法服务和司法产品在国家各个区域内覆盖且相对均匀；三是司法审判事务是中央主导规划的；四是，如果某一个区域内的司法审判事务供给不足，其将不仅仅侵蚀地方区域利益，而是产生全国性损失。综上，从经济属性来看，司法事务属于全国性公共事务。

3.从战略属性来看，司法事务属于重大国家战略事务，而非短时特定事务

公共事务的国家战略属性是指由于国家在一定时期确定的某些国家战略而产生的公共事务。①吕涛、罗瑞欣：《我国改革开放后税收体制的变革及影响》，载《海峡法学》2020年第4 期，第75 页。此类公共事务一般由中央政府承担主要责任。党的十九大提出，新时代中国特色社会主义思想的命题，重申推进全面依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。②范进学：《“法治中国”：世界意义与理论逻辑》，载《法学》2018年第3 期，第20 页。目前我国正在推行司法体制改革，是中国政治体制改革的重要组成部分，而且在某种意义上成了中国政治体制改革的突破口。从国家战略属性角度来说，司法审判事务，是由中央主导、规划、供给的国家战略事务，并非一时一地的任务，地方无力也无权提供此类公共产品与服务。

（三）司法审判事务的层次性

层次性是中央与地方事务配置的另一个重要概念，其主要是从事权实施的角度去界定的。③王浦劬等著：《中央与地方事权划分的国别研究及启示》，人民出版社2016年版，第24 页。层次性是指，一项公共事务归属于中央，但因客观原因不能完全由中央实施，而授权或委托不同层级的地方实施，由此表现出的公共事务的层次性。④王浦劬等著：《中央与地方事权划分的国别研究及启示》，人民出版社2016年版，第25 页。依据层次性概念，公共事务可以分为三类，一是特定公共品提供事务——仅归属于中央；二是监督管理事务——归属于中央及上级；三是机关日常事务——归属于本级。其中特定公共品提供事务属于全国受益，而监督管理事务和机关日常事务则是哪一级、哪一地办理，其所在地区就会收益。结合层次性概念，司法审判事务大致上包括以下几个层次：

一是司法产品与司法服务提供事务。主要包括各级法院依据管辖规定，审理刑事、民事、行政、海事等第一审、第二审和再审案件；依法行使司法执行权和司法决定权。

二是司法审判管理（监督）事务。受理各类申诉和再审申请，对其中确有错误的，提审或指令下级人民法院再审（最高人民法院和各上级人民法院）；依法核准死刑案件（最高人民法院）；依法审判由检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件；依法对下级人民法院行使指定管辖权（最高人民法院和各上级人民法院），对审判过程中具体应用法律的问题作出司法解释（最高人民法院）；依法决定国家赔偿。

三是司法机关日常运行事务。（1）行政事务，包括对人大及其常务委员会负责并报告工作，接受监督，依法向人大及其常务委员提出议案；（最高人民法院）提出对草案意见（法律、法规、规章）；办理司法协助事项；提出司法建议；开展人民法院的监察工作；组织开展司法对外交流活动（最高人民法院）；在审判工作中宣传法制，教育公民自觉遵守宪法、法律。（2）组织人事事务，包括对法官和其他工作人员进行思想政治教育、组织专业培训；按照权限管理法官和其他工作人员；协助人事主管部门进行机构、编制工作。（3）财政与基建事务，包括对国家预算拨款收入、法院诉讼费收入、罚（抄）没收入等收入及人员经费、公用经费、业务装备经费、基础设施建设经费等支出的经费管理事务；办公运行所需要的建筑物、构筑物等设施的立项、审核、批准、建设、使用、维护、监督；法院办公运行所需要的器材、设备、装备的立项、审批、采购、使用、维护、监督等基础设施建设管理事务。

（四）司法审判事务的均衡性

司法审判事务的均衡性是相对于财力分布的不均衡性而言的。司法审判事务的均衡性是指无论相同案件所处的层级及区域的不同，其所消耗的司法成本是一样的，所以财政对该司法产品提供的保障不应因其所属的区域或层次的不同而异。财力分布的不均衡性包括同层级不同区域地方政府财政能力的横向不均衡和不同层级政府间财政能力纵向不均衡两个方面。由于我国各地拥有的自然资源享赋不同，经济发展水平存在较大差异，导致地方政府的主要三类收入，税收、土地转让金、经营企业的收入差别较大，征税能力迥异。由此导致司法审判事务的均衡性与司法财政能力不均衡之间的矛盾。这就需要在进行制度设计时，对财政能力不足的地方给予政策协调，来满足司法审判事务均衡性要求。

三、中央与地方司法事权划分及财政责任体系构建

（一）司法领域财政体制改革原则之重申

第一，坚持司法事权的中央性，坚持去司法地方化。虽然依据层次性特点，部分司法审判事务因客观原因不能完全由中央实施而授权或委托不同层级的地方实施，相关财政由地方政府（省级或同级）保障支出，但不能由此否定司法审判权的国家性和司法审判事务的中央性。也不能短视的、偏见的以财政收入、法官工资增加作为改革目标，而应坚持司法改革总目标和总价值的引领——保障司法公正与审判独立，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。①孟建柱：《对党忠诚敢于担当一心为民积极进取为经济社会发展提供有力法律服务保障》，载《人民司法（应用）》2017年第6期，第5 页。

第二，坚持因地制宜，逐步推进。司法领域财政体制改革应当在充分考虑地区间支出成本因素、人口经济因素、财政能力与财政改革进度的基础上，探索不同模式的改革措施，不能“一刀切”、一蹴而就。在改革现阶段，由中央财政承担起全部司法审判事务的财政支出责任的改革设想并不现实，可以通过改革中央政法移转支付制度，来逐步使中央财政负担起这部分支出责任。

第三，争取将司法领域财政改革纳入国家财政体制改革总规划。党的十九大提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的的中央和地方财政关系。”司法领域应抓住此改革契机，加大与财政部分的沟通联系，争取将司法领域财政改革纳入国家财政体制改革版图中。

（二）建立权责清晰的司法领域中央和地方财政关系

1.司法领域财政事权和支出责任划分

根据司法审判事务的中央性特征，笔者认为，司法产品与司法服务提供事务应当归属中央并由中央实施，该事务产生的经费——审判业务经费和审判人员经费，应当由中央财政承担。

我国的司法审判机关上下级是监督指导关系，而这种监督指导是通过案件审判监督来实现的，因此，司法审判管理事务的主要内容也属于司法审判事务，其产生的经费也应列为审判业务经费和审判人员经费，由中央财政承担。

司法机关日常运行事务和组织人事事务各级法院都有负担，且并非全国收益，而是哪一级、那一地区办理，其所在地区就会收益。因此此类事务即使在归属上属于中央事务但是在实施上可以委托地方承担。具体而言，司法行政事务产生的经费主要是日常公用经费和行政人员经费，可以委托地方承担。

财政与基建事务主要产生三类经费，行政人员经费、日常公用经费、基础设施建设经费和基础设施维修经费。财政与基建事务也与地方具有较高的粘性，因此可以实施上可以委托地方承担。但是需要注意的问题是，基础设施建设事务具有较长的时间持续性，且其往往需要较大财力支持，而且基础设施建设事务的均衡性较强，法院无论在哪里，基础设施都必须无差别保障，从这个财力匹配的角度，基础设施建设财政保障应当由中央直接承担。

综上，地方各级人民法院的业务装备经费、审判人员经费、办案业务经费、及基础设施建设经费由中央财政统一负担。地方各级人民法院的行政人员经费、日常运行公用经费、各类基础设施维修费由省级财政统一负担。

2.改革中央政法移转支付制度

一是设立中央审判专项转移支付资金，从中央政法专项转移支付资金中与公安、检察分剥，以增强司法领域财政保障的力度和稳定性。同时，分步骤、分区域力争通过专项转移支付将审判业务经费基本全覆盖，逐步加大中央审判专项转移支付的规模。

二是加大中央审判转移支付对中西部地区法院及基层法院的财政保障力度。在中央转移支付一时还难以对全国各级法院审判工作经费予以充分均衡保障的情况下，中央财政应充分考虑司法审判事务的均衡性特征，结合地方法院所处层级及区域的地方财政保障能力的不同给予差异化倾斜支持，尤其优先对中西部落后地区的人民法院审判业务经费进行高比例乃至全额保障。

（三）司法领域财政支出体系具体设想

1.财政支出分类与央地财政支出责任

支出分类。人民法院经费划分为人员经费（包括审判人员经费和行政人员经费）、日常运行公用经费、审判业务经费（包括办案业务经费和业务装备经费）、基础设施经费（包括基础设施建设经费以及基础设施维修经费），由中央和省级负责保障。

支出责任。中央建立审判专项资金，对省以下地方法院审判业务经费和基础设施建设经费、审判人员经费平均承担不低于80%的主要保障责任。省级财政负责行政人员经费、日常运行公用经费及基础设施维修经费，并按照中央审判专项资金的管理要求，统筹安排省级财力，保障中央财政负担比例之外的法院审判业务经费和基础设施建设经费。

2.央地财政支出标准

省以下地方法院经费基数以上一年度支出数为基础，参考近三年平均实际支出情况合理确定。中央和省级政府对于省以下地方法院预算安排的经常性支出，不得低于改革前的实际支出水平，并随案件数增长、保障政策调整及物价上涨水平等因素正常增长。中央和省级财政、发展改革等部门要根据审判业务的需求及时、合理安排所需资金，调整保障水平。

3.央地财政预算管理

加强中央预算管理。由最高人民法院统一编列全国各级法院经费并列入国家预算，由财政部会同最高人民法院统一保障和分配经费预算。①唐虎梅：《推动省以下地方法院财物统一管理改革研究》，载《中国法学会审判理论研究会2014年年会暨深入推进司法改革促进司法公正理论研讨会论文集》，第105 页。加强中央和省级的管理责任。省以下地方法院财物统一由省级以上管理；省以下地方法院经费由中央和省级按照经费分类保障的责任列入预算予以全额保障。②周洁：《司法改革全面推进——专访最高人民法院司法改革办公室负责人》，载《中国审判》2015年第12 期，第5 页。

各中级、基层人民法院按照预算编制要求和政策标准将所需经费全额编入部门预算，报高级人民法院审核汇总，由其连同本院预算一并报省级财政部门审批；省以下地方法院预算由省级财政部门报经省人大批准后，向高级人民法院批复，高级人民法院向下级法院批转预算。③刘林呐：《我国司法预算应采取何种方式》，载《检察日报》2010年11月21日，第4 版。

最高人民法院年度部门预算要将中央审判专项资金列入，由其根据近三年法院实际平均支出水平和增长比率，按照东部地区平均承担60%以上、中部地区平均承担80%以上、西部地区平均承担90%以上的原则，编报专项预算。