论党内法规的法学品格

陈朝阳

法学是一门关于法的现象和规律之概念化、规范化、体系化的学问，而这一知识资源有着自身独立的品格，因而呈现出法哲学面相和独特的理论气质。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要“加强党内法规制度建设”“形成完善的党内法规体系”，并将之纳入中国特色社会主义法治体系。习近平法治思想对于“党内法规”的理论和制度创新的科学阐释和理论概括，延展了“全面依法治国”的概念外延，丰富了中国特色社会主义法治理论的深刻内涵，是理论的突破和实践的创新的统一。随之而来的追问就是：党内法规作为独立于法律的规范，何以为法学的研究对象？党内法规体系作为相对于法律规范体系的存在，为何可以纳入法治体系？目前学术界对此命题尚未有专门的法哲理阐释加以回答。本文尝试着从法哲学的基本原理观照党内法规的内嵌品格和外显形态。概言之，党内法规自身经过事物的内在运动和外在推动，锤成鲜明的法学品格，具有法的非凡力量。党内法规历经党的百年历史的锤炼，自身通过概念化、规范化、体系化的矛盾运动而不断地进步发展臻于成熟。党内法规自身内在的法学理论逻辑、外在的法学实践逻辑以及法的价值逻辑塑造着法学的品格，从而逻辑地证成其在法学体系中应处的知识坐标，同时，证成了其归入“中国特色社会主义法治体系”范畴的正当性、合法性与科学性。

一、党内法规的概念化：与法概念的理论契合

（一）党内法规作为党史进程的概念化成果

概念是逻辑哲学上的一个重要范畴，它是人类把所感知的事物的共同本质抽象出来，加以概括，是自我意识的一种表达形成概念式思维形式，是人类认知的思维体系中最基本的单位。简而言之，概念就是反映对象的本质属性的思维形式。概念是逻辑思维的开始，离开概念，任何的哲学社会科学理论研究包括法哲学都是无根之木。目前，学界主要关注作为政治概念的党内法规，而鲜少专门讨论和界定作为学术概念的党内法规，更遑论将其置于逻辑自洽的法学范畴下。党内法规概念与法概念的理论契合，为党内法规的法学化提供正当性的法哲学依据。法治体系接纳党内法规体系是法治本身包容开放、与时俱进的理论品质所决定着的。

1.党内法规概念的努力探索阶段。早在马克思、恩格斯那里，就曾在比喻和类比的意义上使用过“党的法律”这类表述。①武小川：《党内法规的约定俗称论——兼论“法规”的语义演变》，载《中共中央党校学报》2017年第4 期，第16～17 页。党内法规概念伴随着中国共产党的成立、发展、成熟的历史进程而出现、发展乃至臻于完善的科学的历史范畴。1921年7月，中国共产党的一大通过党的第一个纲领，具有党章性质。这被认为是党的第一个党内法规。1922年7月，党的二大通过中国共产党章程，自此我们党有了自己的根本大法。在“党内法规”概念化的初始阶段，毛泽东同志率先提出了这一语文名词。1938年10月14日毛泽东在扩大的第六届中央委员会第六次全体会议上作了《论新阶段》的政治报告，指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”②毛泽东：《中国共产党在民族战争中的地位》，载《毛泽东选集（第2 卷）》，人民出版社1991年版，第528 页。也有学者考证当时毛泽东同志使用的是“党规”一词，后来改为党内法规载入选集。大革命的失败，党内的分裂和被迫大转移长征等惨痛的历史告诉党的领袖必须考虑：1.必须赋予纪律予法的强制执行力，以维护党的集中统一与团结；2.必须严肃纪律，要求各级组织、党员自觉遵守纪律，自觉地遵守维护党中央的权威。而要达到这一目的，党的纪律的“法规”概念化获得法的形式的正义和追求实质结果的正义。纪律规范得到强制执行与自觉遵守这两个方面的统一，其逻辑出发点就是党规的目的价值——维护党的高度团结统一的、有效的、稳定的政治秩序。党内法规旨在调整党员的行为，在此意义上具有约束、指引、评价、制裁党员的规范效果，从现在党内法治意义上讲，此阶段党内法规的概念化已经彰显出了党内法规的规范化倾向。在这一萌芽时期，党内法规在形式上主要是作为党的纪律保障形式存在的，内涵相对局限。

1949 至1978年，党领导人民对社会主义革命和建设的道路进行了艰辛的探索，党内法规制度建设遭受严重挫折。这为新的历史时期加强党内法规制度建设提供了正反两方面的经验教训。“文革”至改革开放之前，党内法规制度建设进展缓慢甚至停顿。党的诞生至改革开放之前的萌芽阶段，党进行了党内法规的理论探索与实践，丰富了党内法规概念的理论雏形。

2.党内法规概念内涵的发展阶段。党的十一届三中全会之后，我国进入改革开放、开创社会主义现代化建设的新时期，也迎来了民主与法制重建的春天。党总结历史经验教训，推动党内法规建设逐步迈向制度化、规范化、法制化。党内法规的内涵得到进一步的延展，对党的建设与党的领导进行规范。1979年中共中央、国务院印发《关于高级干部生活待遇的若干规定》，邓小平同志强调指出：“这个规定已经中央和国务院下达，就要当作法律一样，坚决执行……”1980年2月党的十一届五中全会的主要议题就是加强和改善党的领导，全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，明确指出该准则是党的重要法规。1982年9月党的十二大修改形成了具有新时期特征的党章。

党内法规概念在发展阶段自觉的理论成果主要有两方面，第一是初步形成了，包括党的领导和党的建设、纪律制度等作为调整对象；第二是初步确立党内法规在党内规范性文件中的特殊地位，进一步提升党内法规的权威性，赋予强制贯彻执行的效力，有如法律一样的强制性。这两个阶段性成果为党内法规概念的最终确立提供了可贵的理论和实践的经验。理论自觉与行动自觉的发展的阶段性成果，促进了党内法规概念基本框架的形成。

3.党内法规概念的定型成熟阶段。1990年正式明确党内法规概念。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》以党内法规的形式第一次真正地把“党内法规”概念化。①1990年7月31日中共中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2 条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委、总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称等。”这是党对“党内法规”第一次进行抽象的理论概括，使之成为党内具有普遍性意义和效力的规范用词。党的十四大通过修改的《中国共产党章程》以党内根本大法的形式确认使用党内法规的概念，明确规定党的各级纪委的主要任务之一是“维护党的章程和其他党内法规”。2019年党中央修订出台的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称为《党内法规制定条例》）第3 条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”该条例更加完整、准确、科学地概括了党内法规的概念，明确党内法规是党的制度的高级形态，区别于党的其他规范性文件。自1990年的第一次概念化以降，历经30年的洗礼，党中央进一步抽象凝练党的领导和党的建设的智慧经验，总结提升出的最权威的、最严谨的、最有规范效力的党内法规概念。

2019年《党内法规制定条例》的修订，是第二次以高级位阶官方正规形式表述党内法规的内涵外延，党内法规概念得到更进一步地科学理论升华，其概念化进程走向成熟。修订《党内法规制定条例》短短三年来，党内法规实现了“党内”的全面超越而成为社会“公众”关注的热词和法学、政治学研究的热点。党内法规经由1990年初步的概念化至2019年成熟的概念化，实现质的规定性的升华，是党的领导和建设的理论迈向成熟的重要标志。可见，党内法规概念在党的历史发展进程中，历经认识论上由感性认识到理性认识的自觉，获得自身存在的理论逻辑和实践逻辑，为其成为法学研究对象提供了坚实可靠的基石范畴。

（二）党内法规作为制度变迁中法概念重塑的成果

党内法规以实证“法规”的形式存在，但是其法学逻辑是如何成立的？是否可以在理论上充分地证成实践应用的价值正当性从而获得法学的认可？时代是思想之母。法的概念与时代紧密相关联，始终没有定论，无数的哲学家和法学家面临着定义的困难。定义的困难在于自然法学和实证法学的思想对立以及其他法学说的流派分立，同时，政治经济社会制度的历史时代的变迁致使法的概念也在不停的流变。近代以来，基于法治国家权力分立的思想，欧洲大陆法系的法律规范都是由宪法规定的立法机构来制定的，《法国民法典》《德国民法典》先后为典型的代表，影响深远。这种基于实用主义的逻辑定义了法的概念从而暂时停止了概念之争。

我国系成文法国家，承继着大陆法系国家相似的法律渊源传统模式。与此相应地，我国法学家们通说认为，法只是由国家专门立法机关制定的，并由国家的强制力保障实施的法律规范。基于狭隘的法的概念主义出发，党内法规不具有由国家制定的主体要素，也并非国家强制力保障实施的规范，因此党内法规不具有与法相同的制定主体——国家立法机关的特征要素，属于党内的规章制度，既然不是法律规范，自然不能成为法的概念范畴。然而仔细深入地观察，欧洲大陆的法理学界对于法的概念内涵实际上不仅包括国家法，还包含着具有强制性的社会规范。其在理论上通行，实践上也得到认可。“如果人们认为法律规范只能由国家制定，那么许多重要的法材料和法规则就被排除在法的概念之外，例如教会法。……习惯法和国际法的特定规则也同样如此。”①[美]伯恩·魏德士著：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第29 页。德国著名法哲学家考夫曼教授将法源区分为：A.实质意义上的法律规范，其乃由国家或其他法律制定团体所公布的一般法律规范。B.习惯规范，也是实证法。习惯法在来源上并非由来于国家机关的立法行为，是某共同体的法律效力意志长期且稳定地遵守的规则。C.国际法的一般规则。D.有争议的是，团体协约法的法源性。②[德]考夫曼著：《法律哲学》，刘幸义等译，法律出版社2004年版，第155～156 页。可见，大陆法系国家学界通说主张实践中的诸多的法虽然不是由国家制定的，但是仍然具有相当普遍的约束力，呈现出法的面相，故而不失将之作为法源的一种存在。换而言之，法学对于客观的法的实践不可能熟视无睹，必须做出回应，并做出自己的理论阐释。同样以成文法为表现形式的中国法，遵此逻辑，应对法的概念自觉地进行法哲学的反思和法理论的创新，型塑中国现代化的法治治理模式。如此进行法哲学的反思，为党内法规成为法学的范畴打破了理论的桎梏。

党内法规是由党的机关制定，并不是以国家名义通过国家立法机关制定的法，但是其强制效力及于千万个党组织、党员。由此效力意义上讲，党内法规在性质上具有与法律相同或者相似效果的社会规范。③基于这种立场，有的学者主张“党内法规”的基本性质属于社会法和软法。参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3 期，第113 页。中国共产党党员、党组织数量相当一个中等国家的公民、社会组织数量，作为规范其如此众多成员的党内法规内在地需要在法的观念上赋予更强的约束力。虽然党内法规不是国家立法机关制定的，但与法律规范一样，都是中国共产党领导制定的制度规范，前者可以实现与后者的衔接，甚至通过一定的程序实现前者向后者的转化。可以说，两者都是党的意志的集中反映，虽形式各表，但本源一致，在此意义上说，两者的本质是一致的。在中国特色社会主义法治语境下，前者与后者的制定主体在逻辑上是融通的，而不是对立的。因此，将党内法规纳入广义的法的概念范畴既是法治实践的理论映射的必然结果，又是法学理论的实践理性的必然要求。

（三）党内法规作为社会理论法学的概念存在

社会理论法学超越法学的保守，更是以开放的、积极的态度解读法的概念。随着现代社会的“功能分化”，各子系统的发展的结果就是“内部不断再分化”，形成了高度复杂的现代社会。各个社会子系统在各自领域持续地、各自依据自身的特殊性专业化地飞速发展的同时，放任各自子系统自身运作逻辑的无限扩张，导致各子系统的边际冲突和社会整合治理的困境。现代国家直面着高度复杂的现代社会的治理危机。④陆宇峰：《论高度复杂社会的反思型法》，载《华东政法大学学报》2021年第6 期，第135 页。当前的法学理论尚难以清晰、全面回应现代社会治理的困境，因而法学必须实现自身的转型升级。中国进入新时代，“第三次科技革命”浪潮席卷而来，在全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的进程中，各社会领域充分自主发展，功能分化日趋充分，社会治理的难题日显突出，社会理论法学指出“回应型法”范式与“程序主义法”范式均不适应高度复杂分工的现代社会，提出了“反思型法”的理论范式构造。反思型法的“规范理性体现为支持社会的自我规制”，“系统理性体现为支撑社会系统的自主运行”，“内在理性则体现为程序取向”。①陆宇峰：《论高度复杂社会的反思型法》，载《华东政法大学学报》2021年第6 期，第136 页。规范理性主要义旨在于尊重个体行动自由，但是不得滥用；系统理性主要义旨在于尊重系统固有的基因代码和纲要，敦促内部协商和外部和协；内在理性主要义旨在于假以程序规范和职权规范，保障社会各子系统保持自我反思的状态。政党系统作为社会子系统的理性存在，一样存在自身无序扩张的基因密码，②正如习近平总书记一再强调的，“党大还是法大”是伪问题，但“权大还是法大”却是真问题。脱离群众、滥用权力、消极腐败等失序现象一度蔓延。党内系统也与其他社会子系统一样需要规范理性、体系理性、内在理性的三重理性构造，从而实现政党治理的现代化、法治化。党内法规体系作为国家法治体系的新论断由此应运而生，其着力于规范整合政党系统的各成员的行动，推动党要管党、全面从严治党，推动国家治理水平的现代化。应当特别指出的是，党的十八大以来不断加强加快党内法规体系建设，党的领导和党的建设取得了巨大的成就。

社会理论法学家不仅在法律理论范式上进行法律模式的变革，而且在法的概念范畴进行理论的创新。社会理论法学家及法人类学家信奉法律的多元主义，还提出了“行动中的法”（law in action）的范畴，试图滋养着法学上法的概念，为法学家重塑法的概念提供了一种全新的系统论的理论支持。在此视域下，党内法规被认可构成了“行动中的法”。法的概念在现代国家社会治理现代化这个社会语境下，其内涵外延得以延展。从广义上而言，“法”其实就是一种规范体系的总称，类型上大体可以分为三种：一是国家制定的法律规范，二是特定政党、特定的组织制定的并以一定的方式保障实施的强制性规范即党内法规，三是道德规范。道德规范是社会中历史沉淀形成的并以社会之舆论压力等保障实施的规范类型。③王振民等著：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第150 页。党内法规概念形成之后，随着自身的规范化、体系化而逐步成为一种典型的社会规范，调整着党内各成员的行为并以强制力保障实施。因此，尽管学者们承认党内法规的政治属性优先于法律属性，因而不宜将之上升为国家法，④刘长秋：《论党内法规的概念与属性——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法》，载《马克思主义研究》2017年第10 期，第134～140 页。但法学界也开始逐渐接受把党内法规归为法的一部分，并以法学的理论展开热烈的研究。可以说，社会理论法学为党内法规的法学范畴认同输出了宝贵的知识资源，提供了现实的理论支撑。

二、党内法规的规范化：构筑法秩序

法的规范化是法之所以为法的逻辑结果。法的规范性以法的制度逻辑为必要，而制度逻辑为法的规范性提供了根本的遵循，为法的必要性、科学性提供正当性的理据。法的普遍约束力就是因为法的规范性，没有规范性就无从反复适用，无从反复适用就没有普遍的价值，法的权威也就难以树立。因而法的规范性成为法的主要特征。法的规范化是以权利义务为核心要素来构筑法的秩序。“研究‘党内法规具备规范性’命题，不能脱离命题构造的历史背景和语境，而必须从党史中‘党内法规’概念的释出，探究党内法规具备规范命题之所以需要且能够被构造的目的和价值”。⑤祝捷：《论党内法规的规范性——基于党史和学理的双重考察》，载《暨南学报（哲学社会科学）》2021年第12 期，第21～22 页。从法理学广义上而言，国家立法机关制定的法律规范是“法”的一种。党内法规在名称上直接以“法”名义存在着，这一“法”的称谓本身即昭示着党内法规具有法的规范性。在规范属性意义上言之，两者是相同的。⑥王圭宇：《新时代党内法规同国家法律衔接和协调的实现路径》，载《学习论坛》2019年第5 期，第90 页。党内法规的规范化是以义务、权利、责任、权力为元素而展开的，并且是以责任、义务作为第一顺位的元素，①关于党员权利和义务中何者优先的讨论，可参见周叶中、邓书琴：《论中国共产党党内法规的价值取向——以党员义务和党员权利为视角》，载《中共中央党校学报》2018年第4 期，第65～72 页。而法律规范通常是以权利为先导的第一顺位，义务则在后位。《中国共产党党章》作为党内根本大法，在“总纲”开宗明义地规定党的重大历史责任：“党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”接着规定了党的领导责任和党的建设的五项“基本要求”；第一章“党员”首先在第3 条规定了党员的八项义务，在其后的第4 条规定党员的八项权利。《中华人民共和国宪法》作为国家根本大法，在第二章“公民的基本权利和义务”先规定公民的权利，后规定公民的义务。《中国共产党党员权利保障条例》第4 条第二款规定“党员应当增强党的观念和主体意识，将行使党章规定的权利作为对党应尽的责任”。党内法规与国家法律在规范化上的制度差别在于，前者着眼于限制主体的权力，后者着眼于保护主体的权利。党内法规对党员的义务性规定，应当注意与宪法法律的权力边界。制定党内法规需遵循的合法性原则：第一，严格根据宪法，遵循宪法规定的基本原则；第二，符合法律保留的法律原则；第三，不得违反法律的禁止性、强制性的规定；第四，与相衔接程序性法律规定不能相冲突。②王若磊：《党规与国法的关系的三重维度：内容协调、机制衔接与相互保障》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第5期，第140 页。党内法规的规范化塑造着自身法的规范性属性，其内容也就当然地内嵌着法的品质。

（一）党内法规的抽象性

党内法规的语言之所以表现为一定的抽象性，很大程度上与其思想性、政治性和道德性特质分不开。③管华：《党内法规制定技术规范论纲》，载《中国法学》2019年第6 期，第134 页。党内法规目的在于规范党的一切活动，而党的活动纷繁复杂多样，包括领导、建设、监督保障等诸多方面；党的活动的主体也是迥然有异，包括组织和党员个人；主体之间的关系有平等的横向关系也有不平等的纵向关系，形态千差万别。为了给予党组织和党员活动提供行为的标准，有必要将活动的共性加以抽象概括形成稳定的制度安排。《中国共产党章程》作为党内法规的根本大法，高度抽象了党的领导和建设活动的行为准则、规则，规定党员权利义务、各级组织的权力责任，统一全党的意志、统一全党的行动达致共同的奋斗目标，具有最高的效力，是全党必须遵循的总章程。党的章程是其他党内法规制定的根据。其他党内法规经抽象而形成的制度规范经公开发布，直接指引成员的行为模式，间接地使党内法规的实施接受党内党外的监督。党内法规的公开是其获得法一样的强制效力的重要环节。著名的《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（2012年12月4日中央政治局审议通过）一经公布立即在全国得到有效执行，全面从严治党由此拉开序幕。

（二）党内法规的普遍性

党内法规的普遍性是就其适用的主体范围、对象范围而言的。它要求党内法规作为一项制度安排，应该是针对具体的、不特定的党组织和党员制定的，相关的党组织和党员无一例外地接受党内法规的调整和约束。党内法规的高度抽象性为党内法规的普遍性提供前提的基础。从形式看，普遍性原理要求党内法规必须有着规范的名称和严谨的逻辑结构。规范使用党内法规的七种名称。普遍性的规范要求使用条款形式为主要的表述结构形式，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目。党内法规在理论上可以称之为“三级结构”，根据外观表现形式和内在实际效力的不同，党内法规可分为三个规范层级。即第一规范层级是党内法规的根本大法——党章，第二层级基本（全面）法规——以准则、条例为形式，第三层级以规定、办法、规则和细则为基础的具体法规。规范的名称和严谨的逻辑结构为党内法规的普遍性意义的展开创造了前提条件。党内法规的“三级结构”借鉴使用了法律体系结构催生了其规范效力。宪法作为根本大法，是其他法律、法规的制定根据，是最高位阶的法律规范，决定着下一位阶法律规范的效力。这就是法的阶层效力传导功能。党章作为党的根本大法，是其他基本（全面）党内法规、具体党内法规的制定根据，决定着下一位阶的党内法规的效力。党员入党宣誓，加入党的最基本的条件就是自觉地承认、遵守党章和内心的服从党章。由此，根据党章制定的党内法规便具有强制各级党员党组织执行和各级党员党组织自觉遵守与服从的权力来源，也就合乎正当性的原理。从实效上看，党内法规的普遍性要求各级党的组织、党员均无例外地遵守执行，普遍地受到党内法规的制度约束，因而彰显党内法规适用的平等性。各级党的组织、党员在党内法规面前一律平等，由此产生了受众的公正公平的体悟，提升了党内法规的制度权威性，从而形成了党内法规的善治和广大受众自觉遵守党规的法治样态。

（三）党内法规的强制性

目前一些学者多将党内法规归入到“软法”之下，但事实上党内法规在很多方面都表现出了硬法化的趋势，甚至可以说“党内法规的强制性并不弱于国家法律的强制性”。①曾钰诚：《新时代党内法规建设：目标、问题与路径》，载《中州学刊》2019年第11 期，第28 页。党内法规依靠党的机关的强制力保障实施。强制性是党内法规作为制度规范存在的重要特征，是党内法规保持自身的稳定性同时又永葆生机活力的力量源泉。党内法规的强制性主要体现于对各级党的组织和党员的直接约束力，也表现为对国家事务和社会事务的深刻而又重大的影响力，而这种约束力和影响力是由国家机关的强制力作为保障的。我国宪法确定的中国共产党的执政地位以及本身的国家政治机关的主体地位决定了党内法规的严格约束力和必然的影响力。党的各级纪律检查委员会实际上是实施党内法规实施的监督者和保障者。党的各级组织、党员一旦违反党内法规，就得承担相应的责任后果。《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》第2 条明确规定：“任何领导干部都不得要求司法机关违反法定职责或法定程序处理案件，都不得要求司法机关做有碍司法公正的事情。”②2015年3月18日中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台印发。党内法规本身直接推动国家法的实施，具有法的价值，支持着法律的强制力的效应。应当特别指出的是，由于党内法规与法律规范调整的事实对象可能重叠，因而当事人接受党内法规的处理，也可能还得接受法律规范的处理，两者可以实现有效地衔接。党内法规体系的强制力保障不仅来源于体系内本身，还可以获得国家法律的强制的力支持和保障。以上例证，有相当一部分的党内法规的强制性与法律规范的强制性可以互为条件，也可以互为结果。党内法规的强制性维护着党内法规的权威性，权威之下的法秩序得以油然而生。党内法规也因着法的强制性的鲜明品格获得了法的力量。

（四）党内法规的程序性

法的程序价值已经分化脱胎于实体价值，程序的正当性原理孕育了程序的独立价值。“法律获得充分的规范意义，既不是通过其形式本身，也不是通过先天既与的道德内容，而是通过立法程序，正是这种程序产生了合法性”。③[德]哈贝马斯著：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第167 页。党内法规的程序性特征彰显了法的程序价值，兼具工具性价值和目的性价值。党内法规的规范性不仅体现在外在的效力，还体现党内法规自身内在的程序性要求，即党内法规应当有着严格的制定审查备案等程序。党内法规的制定步骤包括规划和计划、起草、前置审核、审议批准、发布、备案等。其中党内法规严格的前置审核程序具有自身特色的重要的制度安排，是指党内法规草案形成后、审批前，先由审议批准机关所属法规工作机构对其政治性、合规性、合法性等方面进行审核。前置审核主要是从政治、法律、政策、文风、技术规范等方面对草案的必要性、合规性、可行性等进行审查。前置审核可以有效避免或者杜绝草案的瑕疵问题或者错误，保证草案合规合法。《中国共产党党内法规制定条例》第21 条第1 款第（三）项将“是否同宪法法律不一致”作为党内法规的实质审查批准标准。审核程序价值保障实质的正义价值的实现，体现了党内法规对宪法精神、法律价值的尊重和贯彻落实。非经正当程序制定的党内法规不具有合法性，也就没有效力。定时清理党内法规以及其他党的规范性文件成为经常的必要。

党内法规规范化经由抽象性、普遍性、强制性、程序性的塑造，观照了法的主要特征，呈现出法的面相，彰显着法的规范性品格。经由自觉的规范化行动，党内法规成为与国家法律相媲美的社会规范。

三、党内法规的体系化：整合的理性规则

法是经过有机整合的理性规则，并经过体系化而形成高级形态的有独立品格的社会规范。法的体系化是法科学智识的类型化活动，是法学成为一门独立学科建设的必要劳动过程。体系建构的思维和实践在法律领域历史悠久，其起源于古罗马时期，于12～13世纪促进了西方法律科学的转型，①美国法史学家伯尔曼认为，大学法律教育的发展、古罗马法文本的重新发现，涵摄与体系方法是当时西方法律科学转型的三个主要原因。See Harold J.Berman,The Origins of Western Legal Science,Harvard Law Review,1977,vol.90,p.894.并在19世纪的德国达致顶峰。德国法学家在《法国民法典》颁布后，开启了“法典化之争”的大讨论。令人欣喜的是，“法典化之争”孕育诞生了德国法学。论争双方最终达成一致的观点，法的知识的体系化是法学成为一门学问的前提基础，是法的学科理论化关键特质。德国法学家认为赋予法律以生命的并不是制定法律的主体的权威性，而是它自身的体系化教义和它自有的逻辑融通性。②郑戈：《法学作为一门体系化的学问：德国法学的一个特质》，载《中国法律评论》2021年第2 期，第144～145 页。以德国为典型代表的大陆法系国家的法律体系深受体系建构理论思维的影响。大陆法系的法律体系结构和规范形态深刻地影响我国法律体系的建构。而党内法规体系的形成也是一样，在技术层面运用了国家法律体系的建构逻辑。党内法规的体系化都是移用法律体系的构建逻辑、构建方法，包括法的规划技术、体系的完善技术、体系化的构造技术、结构体例和规范的构造技术③孟涛：《党内法规体系的形成与完善》，载《法学研究》2021年第6 期，第25 页。党内法规结合自身的实际特点，依照法的法学理论逻辑和制度逻辑，创造了特定的话语体系，成为独立的规范体系。

（一）党内法规体系化的内在逻辑结构

党内法规体系是由各领域、各层级党内法规组成的有机统一的整体。体系化是秉承一定的逻辑规则，对规范的有机集合集约，而不是简单的堆砌。党内法规的根本在于党章，核心是民主集中制原则，主干内容是中央党内基本法规，其他重要组成部分是部委党内法规、地方性党内法规。体系化是系统化的前奏。首先，党内法规借鉴了国家法律体系的结构形式，创建了阶层体系和部门体系。其次，借鉴法律的体例形式，党规总体结构采用“总则—分则”的体例，具体规范的结构采用“原则—规则”的形式，章节条款等要素之间的有序组合整合。第三，体系的完善技术。党内法规的体系化的完善借鉴法律体系的清理方法。自2012年以来，创建了党内法规即时清理、专项清理和集中清理的清理制度。④中共中央办公厅法规局编著：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，法律出版社2020年版，第108 页。党内法规实施之后，还需建立党内法规的实施评估制度，设立科学的党内法规评估标准，“将评估结果应用到党内法规的制定与修改，得出科学客观的评估结果，从而提升党内法规立、改、废、释的科学性，使其符合立法逻辑”。①许皓、龚攀：《论党内法规实施后评估标准的合法性》，载《海峡法学》2021年第3 期，第75 页。

根据“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调的原则，党内法规体系以“1+4”为基本的框架结构，即在党章的统领下，分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规。党内法规体系建设是一个历史过程，是循序渐进的、有规划的过程，是一定的数量质量基础上集约抽象而成。党的十八后，党内法规体系化进入加速形成阶段，取得了大发展大进步。截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615 部。②中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规体系》，载《人民日报》2021年8月4日，第1 版。

新时代需要有与时俱进的思想勇气，新时代呼唤着理论的创新。法学界敏锐地在理论上实践上开辟了党内法规学研究新天地，丰富和发展着中国特色社会主义法学理论，不断地推动新时代中国法学的创新。党内法规体系之所以取得如此骄人的成就在于党的基本理论的创新发展。政治决策对于党内法规体系在国家治理体系现代化中的历史方位做出新的政治判断——作为法治体系的子系统，则必然深刻激发法学的理论创新和学科发展。党内法规不仅快速进入法学领地，党内法规学也尝试作为法学的分支加以研究。法学的理论研究成果指引着党内法规体系化的路径选择，揭示了党内法规体系化的理论旨趣和现实意义。一是党内法规的体系化，有利于党稳定地长期执政和国家的安定和平。党内法规的体系化是党内法规制度建设完备程度的标志，也是一个政党是否成熟的标志。二是党内法规的体系化，有助于提高党的执政能力和执政水平。党内法规体系化，就是党的自我革命，就是党的领导和党的建设的自我规范化。法治是政治文明的表现形态，是公认的现代文明的核心，是世界文明的共同逻辑话语体系。党内法规体系以法的面相迈入国家法治体系，十分有利和方便中华法治文明与世界法治文明的交流和对话。三是党内法规的体系化，有利于深入推进全面从严治党。全面从严治党为其他三个“全面”战略布局提供可靠的组织保证。完善的党内法规体系自身具有法的规范性、稳定性和权威性可以与全面从严治党的目的初衷相契合，是全面从严治党的根本之道。

（二）党内法规体系归入法治体系的法理基础

党内法规体系归入国家法治体系是中国特色民主政治的决断。即使西方国家在人工流产、竞选融资、环境保护、残疾人保护等法律问题也是充满着政治决策。正如波斯纳所说，“法律现在已变得太多地同政治问题相纠缠，可谓史无前例”。③[美]波斯纳著：《法理学问题》，苏力译，中国政法大学出版社2020年版，第534 页。中国特色社会主义法治体系是具有包容精神的开放体系，是与时俱进的具有时代先进性的体系。党内法规根据自身的逻辑结构安排进行的体系化，同时借鉴法律规范的体系化的方法，形成较为完善的独立的制度体系。党内法规的概念化、规范化、体系化充分借鉴、吸收了法学的基本范畴、制度逻辑、价值功能、作用机制、立法原理、技术方法等规范制度与法学方法上的原理，结合自身的规范特点推进体系构建，形成有机结合的规范集合体。“依规治党”与法治的基本原理、基本原则、法治思维方式、法治运行方式，既有大的同一性，又有小的差异性。小的差异性不影响大的同一性。党章“总纲”明确指出，党“代表中国最广大人民的根本利益”。可见，党制定的党内法规与党领导制定的法律规范都是人民的利益和意志的忠实反映，具有形式和实质的同一性。“要坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序，实行党的领导”。④张文显：《习近平法治思想的理论体系》，载《法制与社会发展》2021年第1 期，第14 页。党的十八大以来，党内法规体系与国家法律规范体系同步加快建设和发展。党的十八届六中全会对中国法治体系概念做出新的概括，包括完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。党内法规的体系化，拓宽了法治的实践。习近平总书记指出，“我们要建设的中国特色社会主义法治体系，必须是扎根中国文化、立足中国国情、解决中国问题的法治体系，不能被西方错误思潮所误导”。①习近平著：《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第301 页。党的领导是中国特色社会主义的最本质的特征，是中国特色社会主义法治之魂。坚持和维护党的领导是党内法规体系的首要的根本任务。首先，党内法规体系丰富全面依法治国的理论内涵。依规治党与依法治国的有机统一的社会主义法治原则，逻辑地要求进行“依规治党”是以完善的党内法规体系为条件的。“从党内法治实现的制度基础看，国家法律体系和党内法规制度体系共同构成了建设法治国家的规范依据，成为管党治党的双重制度体系。”②张薇薇：《党内法治的法理证成》，载《法制与社会发展》2019年第4 期，第12 页。传统法学理论认为，党内法规是党的规章，不是法学意义上法的概念范畴。但是，从全面依法治国的“全面”字义逻辑上理解，理应把党内法规体系归入全面依法治国的法治体系，全面依法治国的概念内涵与外延才能获得逻辑上的周延。其次，党内法规体系的建设，不断健全党领导依法治国的制度和体制机制，把党的领导贯彻于全面依法治国的全过程，才能为扎实推进全面依法治国，建设社会主义法治国家提供有力的保障。最后，党内法规体系的理性重构，是党内法治意识的再次觉醒。法治就是规则之治，党内法规不仅在概念形式上给予“法规”的名分，而且在行动上行法律规则之治的法治意识自觉，锻造各级党组织、党员尤其是党的领导干部的法治意识、法治思维模式，摒弃人治的传统思维模式，大步迈向法治文明。

法治是社会主义的核心价值依归。习近平总书记多次强调，“法治兴则民族兴，法治强则国家强”。实行法治是我们党治国理政的根本方式，是我们党追求核心价值的必然选择。世界法治文明源远流长，古希腊哲学家亚里士多德最早提出良法善治的法治论。现代民主社会崇尚法治，就是社会尊重生命、自由、平等、人格尊严的价值，就是人类的高级文明形态。法治作为法学的一般性现象，其特征具有普遍性、客观性，但是，置于具体的社会制度和实践可以有相当大程度的不同，或者说差异性。法治客观性的多面相关联着法治理念的丰富多元性。“因为法治的本质属性在它们实质的道德——政治的意义方面是多变的，那些属性和客观性的诸多面相之间的关联同样也是相当多样的”。③[美]马修·H.克莱默著：《客观性与法治》，王云清译，浙江大学出版社2022年版，第100 页。美国著名法哲学家富勒的“法治（legality）的八项原则”对法治作为一种国家治理模式提供了重要的法哲学见解。八项原则概括讲就是：1.运作形式是通过一般性的规范；2.公开发布，受众的行为得到规范的权威评级；3.规范是面向未来的，不溯及的；4.规范是权威的表述是可以理解的、透明的；5.规范上逻辑一致，规范的义务是可以履行的；6.规范的要求没有严重超出受众的能力范围；7.规范保持稳定性；8.规范的内容与规范的实施一致，得到有效执行。学界通常认为富勒的法治八原则既是对法治制度的应然状态的描述，又是理论上对于法治指称的衡量条件。事实上，“在任何一个制度中，这八项原则都不可能被完美地实现。完全遵守这八项原则是不可能的，并且在任何情况下都不是法律制度存在的必备条件。虽然遵守这八项法治原则对法律制度的存在而言至关重要，但是这种遵守只需要满足或超出最低标准即可”。④[美]马修·H.克莱默著：《客观性与法治》，王云清译，浙江大学出版社2022年版，第102～103 页。实践中的法之所以被指称为法，就是它具有蕴含于法治原则的正当性价值，具有法的品格特质。法的品格，是正义的品格，高尚的品格。承载法的品格的规范必然呈现法的面相。于是，如此的实证规范便有了法的内涵，有了法治的意义。党内法规所日益展现的法学品格，为其成为国家法治体系提供了正当性法哲学理论依据。应当特别指出的是，中国特色社会主义法治置身于中国特色社会主义的制度背景，根本的特征就是坚持党的领导，在本质上却别于其他社会形态的法治。法治的政治意义属性的不同决定着法治的本质和面相的差异。

党内法规体系开拓了中国特色的法治话语体系。法治就是世界文明的共同价值，是国际社会所共同接受的话语体系。党内法规的概念化、规范化、体系化，学理的法学化就是在做出与世界对话的姿态和努力。中国法治话语体系必须传承中国优秀传统文化，立足中国实际问题，讲好中国故事，借鉴世界人类文明先进的成果，决不能简单移植外国法治理念和模式。2016年5月习近平总书记《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》中明确指出：“要善于提炼标识性概念，打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述，引导国际学术界展开研究和讨论。这项工作要从学科建设做起，每个学科都要构建成体系的学科理论和概念。”党内法规既是党管党治党的智慧成果，又是建设法治国家的有力保障，理应成为中国法治话语体系的中国特色之所在。新时代党内法规的理论和实践急需建构党内法规学学科，并且作为一级法学学科之下二级分支学科加以设置，形成独特的研究对象具有独特法学面相的学科话语体系。正如学者指出，“应当尽快确立党内法规学应有的相对独立的学科地位”。①章志远：《党内法规学学科建设三论》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第4 期，第101 页。当务之急，学界应该抓紧对党内法规的基本概念、体系、关系、范畴等的研究阐述，坚持文化自信，展现中国气派，富有特色韵味的社会主义法治话语体系。回顾世界法律史，中华法系曾作为世界五大法系之一，深刻影响着亚洲乃至世界。“中华法系凝聚了中华民族的精神和智慧，有很多优秀的思想和理念值得我们传承”“历史和现实告诉我们，只有传承中华优秀传统文化，从我国革命、建设、改革的实践中探索适合自己的法治道路，同时借鉴外国法治有益成果，才能为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴夯实法治基础。”②习近平著：《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第290 页。党内法规体系依归于国家法治体系下的理论与实践的衍进，逐渐形成的中国特色的法治文化必将进一步丰富着人类多元的法治文明形态。

四、结语

党内法规与国家法律有着同质的法学品格，从而逻辑地归依法学学科的理论视野范畴。党内法规体系与法律规范体系共存于国家法治体系的法治化论断是习近平法治思想的理论创新。党倡导践行法治的社会主义核心价值观，自觉地、创造性地把党内法规体系纳入国家法治体系，是弘扬社会主义民主与健全社会主义法治的伟大实践，是党追求执政的政治文明价值的生动实践。党内法规体系的建构经由概念化、规范化、体系化以及学理的法学化而获得法的理性，内在蕴含的法学品格展示着法学的魅力，呈现出法的面相和独特的法学气质。正是党内法规法学品格赋予党内法规体系予法的正当性价值，才使之从容地与法律规范体系并行于中国特色社会主义法治体系。