监察全覆盖的理论逻辑与应然边界

魏昌东

(上海社会科学院 法学研究所， 上海 200020)

监察体制改革是全面更新中国特色国家治理体制与治理模式的重要步骤，是迈向国家治理现代化的关键一步。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)宣告了中国特色国家监察权的诞生，以监察全覆盖为制度体系构建的统领性原则，实现了由改革理念向制度实践的飞跃，奠定了中国特色腐败治理体系法治化、现代化的基础。(1)魏昌东：《腐败治理体系法治化发展的一般原理》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第3期。自国家监察权全面履行监察职能以来，监察全覆盖的实质蕴涵、判断标准与应然边界等问题受到理论与实务界的高度关注，揭示出在对监察全覆盖功能定位与理论基础构建中亟待厘清的问题。学说视野下的监察全覆盖，将关注重点置于监察对象身份与权力属性等方面，而缺乏对全覆盖应然标准的立体检视及对监察范围合理性的关注，监察全覆盖法治运行体系的实践偏差(2)李玉坤：《上班喝牛奶被问责？官方称措辞不严谨》，《新京报》2017年2月13日。造成监察越位、对象泛化、靶向失准等问题，影响监察权运行质量与效能的提高，本文期待对此进行体系化的研析。

一、《监察法》与监察全覆盖法治体系建设的实践逻辑

构建全覆盖的监察制度体系，是党的十八大以来中国特色腐败治理体系自我革命、自我完善的重点，是在对破解腐败治理困局的深刻揭示与反思基础上做出的科学决策与重点推进。监察全覆盖由《监察法》第1条规定，并由第3条加以具体化，足见其在中国特色监察法治体系中的地位。本文认为，监察全覆盖的制度系统由三大支柱构成，具有“三维性”特征。

(一)监察权主体全覆盖

监察权主体系统是监察法治体系的基础，健全的监察机构及其领导体制，是全覆盖的组织保证。(3)魏昌东：《监察法与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑》，《华东政法大学学报》2018年第3期。《监察法》设定了监察权主体的复合体制：

第一，核心支柱：中央与地方四级监察机关。《监察法》确立了监察权的国家基本权力、独立权力地位，对国家监察委员会的法律属性、地方各级监察委员会的机构设置作出规定，根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)所规定的行政区划，设立四级国家监察机关，作为监察权主体体系的核心。

第二，辅助支柱：派驻与派出监察机构。《监察法》第12条建构起具有权力放大效应的派驻监察制度，《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《实施条例》)进行了细化：(1)派驻监察机构。中央与地方各级监察委员会向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位派驻监察机构。监察委员会在被派驻的国家机关(单位)建立独立的监察机构，与纪检机关合署办公。(2)派出监察专员。《实施条例》第12条第2款规定：“省级和设区的市级监察委员会依法向地区、盟、开发区等不设置人民代表大会的区域派出监察机构或者监察专员。县级监察委员会和直辖市所辖区(县)监察委员会可以向街道、乡镇等区域派出监察机构或者监察专员。”各级监察委员会向同级管辖的国有企业、事业单位、行政区域派出监察专员。 二者的区别在于组织结构、规模与机构形式不同，派驻的对象通常是同级权力机关，规模较大，派出则通常向下级做出，职能范围小于派驻。通过派驻与派出制度建构立体的监察网络，有利于监督职能的充分行使。

(二)监察对象的全覆盖

“监察对象”是指作为国家监察权行使对象的人员。《监察法》和《实施条例》对此进行了明确与细化。

1.监察对象的一般标准

“所有行使公权力的公职人员”是《监察法》第3条设定的对象标准。根据法解释学原理，监察对象应当满足“行使公权力”与“公职人员”的要件，前者为职权要件、实质要件，后者为身份要件、形式要件。然而，看似简单的定义，基于对法规范中“公职人员”与“行使公权力”关系的不同理解，却带来了监察对象认定中的分歧。普通解释立场认为，“公职人员”是被修饰词，“行使公权力”是修饰词，二者均为监察对象的独立要件，欠缺公职人员身份不能成为监察对象。“因为在总则中，公权力性质和公职人员身份是不可选择的并列存在，必须同有，不可只居其一。如只行使公权力但无公职人员身份，或只有公职人员身份并无公权力行使，都不属于监察对象。”(4)刘用军：《论民主党派中行使公权力的公职人员范围——以监察法之监察对象为视角》，《湖北警官学院学报》2019年第2期。特殊解释立场则认为，公职人员身份并非监察对象的必要要件，公权力行使决定监察对象的成立。“公职人员在国家的经济、政治和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等。判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。”(5)中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社,2018年，第107页。在这一语境下，二者是互为解释关系，“行使公权力”是判断监察对象的唯一标准。有学者则提出，“行使公权力的”这一定语对公职人员兼有限定与强调作用，且更侧重于强调，“在判断某个人是否属于监察对象时，最核心的要素是实际行使了公权力，而非仅仅是公职人员。因此，从概念内涵上讲，与其说监察对象是公职人员，不如说是公权力行使者”(6)夏金莱：《论监察全覆盖下的监察对象》，《中国政法大学学报》2021年第2期。。本文认为，监察对象的本质特征是行使公权力，但将之作为监察对象判断标准的唯一要件值得商榷。理由在于：一是“公职人员”当为明确的法律概念，纵使国内法尚未做出界定，但指称关系明确，在《监察法》将监察对象规定为“所有行使公权力的公职人员”的情况下，通过强调监察对象的本质而忽视、甚至实质删除“公职人员”要件，从而将监察对象解释为“所有行使公权力的人员”，难以符合法治主义的要求。二是从“公职人员”的渊源关系来看，其最早通过《联合国反腐败公约》传入我国，《监察法》首次将之引入国内法，成为与我国既有的指称为国家提供公共服务人员的公务员和国家工作人员相异的概念，《中华人民共和国政务处分法》(以下简称《政务处分法》)延用了该术语，但两部法律均回避了对内涵的界定。作为国际反腐败领域的重要术语，在国内法引入后，存在通过国内法化进行定义的高度必要。(7)魏昌东、赵秉志：《〈联合国反腐败公约〉在中国刑事立法中的转化模式评析》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2008年第2期。三是“公职人员”的内涵界定，应当尊重社会普遍认同的一般观念。基于中国的历史与国情，“公职”当以经过法定程序、担任公共职务为前提，以行使公共职权、履行公共职责为必要，具备公共职务是其基本要件。公职人员行使由国家依法授权的公权力，是常态行权模式，不具备公职身份者行使公权力的数量与范围有限，其获得行使公权力的条件具有例外性、临时性。更重要的是，由其行使公权力并非公权力行使的主要形式，将其纳入监察对象的范围并非监察体制改革的根本动因，为将其纳入监察对象，而对法规范做特殊界定，欠缺实质意义与必要性。四是法律概念的创立应当尊重法秩序统一原则，即使因采用特殊定义规则将其归入监察对象，也会因与《政务处分法》《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)等及相关法律的衔接障碍，而无法做出与公职人员相同的处置。更毋庸说，由国家其他法定权力主体对其腐败行为进行规制，并不存在规制漏洞。若此类对象行使公权力的方式已具有普遍性，完全应通过立法修正将之明确纳入。

2.监察对象的基本类型

《监察法》第15条详细列举了监察对象的6种具体类型，对其解读涉及两个问题：(1)法秩序统一性的问题。《监察法》第15条在假定条件中将监察对象规定为“公职人员和有关人员”，其中的“公职人员”是否就是第3条的“所有行使公权力的公职人员”，存在解释的二难性。(8)《监察法》第15条的规定造成对“有关人员”是否应当具备与公职人员相同的实体要件存在疑问，若“有关人员”本身即属公职人员，则立法表述纯属画蛇添足。若其属于公职人员以外的人员，则存在与第3条的冲突。法秩序统一原则作为法治主义的基础，其底线是同一法律中的规范用语与指称对象应当满足统一性的基本要求，就此而言，《监察法》在立法技术与规范性方面亟待完善。对此，有学者提出，“应考虑到《监察法》总则部分在法律文本中的统领地位和旨在实现监察全覆盖的逻辑，联系上下文寻求法律意义的逻辑一致性，避免断章取义、片面地理解、解释法律，在定义‘公职人员’的内涵时，注意把握第3条中的‘公权力’要素，将第15条符合行使公权力要素的‘其他人员’视为总则部分的‘公职人员’”(9)宗婷婷、王敬波：《国家监察对象的认定标准：核心要素、理论架构与适用场域》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第4期。。“应当围绕‘公权力’要素，联系各条款间的逻辑，将第十五条中的‘有关人员’包含在‘公职人员’内，视为第一条、第三条中‘公职人员’的一部分，三个条款之间并不矛盾。”(10)姬亚平、彭夏青：《监察对象的识别研究》，《治理现代化研究》2020年第6期。有学者则主张，从语法上看，公职人员和有关人员是并列关系，“有关人员”并非“公职人员”。(11)夏金莱：《论监察全覆盖下的监察对象》，《中国政法大学学报》2021年第2期。本文认为，基于监察权的国家反腐败权属性、总则对分则的统辖性，应当确定“有关人员”的公职人员属性。值得关注的是，在确定监察对象时，要将之与监察被调查人界分开来，《监察法》第22条第2款规定：“对涉嫌行贿犯罪或者共同犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。”此条授权监察机关对可能不具有公职人员身份的人行使留置权，但是，基于其在监察对象标准符合性上的障碍，应当明确监察对象的范围能够小于被调查人的范围。(2)监察对象的具体判断。本文根据公权力的来源与属性差异将公职人员划分为三类：第一类是公务员和参公管理人员。此类主体基于身份关系而成为监察对象。《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第2条规定了“公务员”的概念，其实质判断标准是“依法履行公职”与“纳入国家编制”。“‘履行公职’等价于行使公权力，故公务员身份蕴含了公权力的要素，从而将其列为监察对象也就理所当然。”(12)蔡金荣：《“国家监察全面覆盖”的规范结构探析》，《求实》2019年第1期。《公务员法》规定的“参公管理人员”是基于法律、法规的授权而承担公共事务管理职能的人员。此二类主体均为国家公权力的行使主体，负有对国家事务的管理责任。第二类是从事公务或者从事管理的人员。此类主体基于在法定组织中从事管理职权而成为监察对象，其与第一类主体的区别在于，不单纯因公职人员身份，而是因现实承担公共职权与职责而成为监察对象。包括：法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员。《实施条例》对“从事公务”或者“从事管理”采取实质解释方法，将从事管理人员具体化为履行组织、领导、管理、监督等职责和工作的人员。(13)张江波：《细化监察对象范围 有效推进监察全覆盖》，《中国纪检监察》2019年第19期。此类对象的成立条件揭示出公职人员与监察对象的实质性差异，是实践中的重要判断标准。“基层群众性自治组织中从事管理人员”(14)基层群众性自治组织是指民众通过自我管理、自我教育、自我服务以及民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方式实现自治的载体，在我国主要指居民委员会和村民委员会。两者均有明确的宪法和法律依据，其从事集体事务管理的人员所行使的权力属于社会公权力，对村民和居民成员的利益影响重大。同时，居民委员会成员的补贴由财政拨款和居民委员会补助组成; 村民委员会成员的补贴由村集体收入发放，国家实行村委资金财政包干制后，财政下拨的包干资金也用于低收入村集体村委会成员补助的发放。所以，两者符合社会公权力接受监察的条件。参见蔡金荣：《“国家监察全面覆盖”的规范结构探析》，《求实》2019年第1期。的特殊性在于：一是所在的组织为法定的群众性自治组织，而前三个子类中则为相对规范的法人型组织。二是所行使的权力属于社会公权力。基于此，产生了界分社会公权力范围的必要。本文认为，社会公权力包括纯正的社会公权力与不纯正的社会公权力，前者是单纯行使社会自治组织中的自我管理职责的社会公权力，后者是辅助国家公权力组织行使的社会公权力，其成为监察对象的条件不同，是根据中国国情需要而对实现监察全覆盖目标做出的实质性规定。第三类是其他依法履行公职的人员。此类主体是基于法律的特别授权而成为监察对象，如人大代表、政协委员、人民陪审员、人民监督员以及临时履行评标、谈判、询价职责的人员。其特征在于：一是行使公权力系基于法律的特别授权，而非单位的任命或者授权，不以具备公职人员身份为必须；二是成为监察对象的方式是“履行公职”，即履行公共职务或者职责所规定的职权，其公共职务具有临时性，仅在该具体公职行使过程中才能成为监察对象。

(三)监察范围的全覆盖

监察范围，是指监察机关对符合监察对象的主体所实施的违反廉洁义务的行为类型或事项。全覆盖并非仅限于对象划定，还包括了与监察、监督有关联性的事项。(15)陈伟：《国家监察全覆盖的内涵、原则及重点》，《学术论坛》2020年第2期。监察范围的核心是确定职能管辖范围。

1.监察职能与监察范围设定

“监察、调查与廉政建设”是《监察法》第3条确定的监察委员会三项职能。值得关注的是，该条还存在监察职能的结构关系系平行性还是限缩性的问题，若为前者，则监察职能各自独立，监察与调查范围具有开放性，不受廉政建设与反腐败工作的制约。本文认为，监察三项职能之间是具有目标限定性的结构关系，“开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”是国家监察机关的终极职能目标，由此决定了监察委员会并非对公职人员的一切不合法行为均享有监察权，而仅对其违反廉洁义务、破坏廉政建设的行为行使管辖权。(16)中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，第63页。

2.监察职责与监察范围设定

“监督、调查和处置”是《监察法》第11条授权监察委员会行使的三项职责，也是对监察职能管辖范围的规定。(1)关于监察监督范围。该条第一项规定的监察监督包括“依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况”。《实施条例》第14条将之细化为：“监察机关依法履行监察监督职责，对公职人员政治品行、行使公权力和道德操守情况进行监督检查，督促有关机关、单位加强对所属公职人员的教育、管理、监督。”据此，监督范围涉及：一是对正当行使公权力的监督，包括是否依法履行、正当行使公权力。二是对廉洁行使公权力的监督，包括对是否实施腐败行为的监督。三是对道德操守情况的监督。狭义的廉洁性行权是三大监督的一项内容。(2)关于监察调查范围。该条第二项规定，监察委员会“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪”进行调查。《实施条例》第23条对职务违法的类型、第26条至第31条对监察职能管辖罪名的范围作出规定，管辖罪名达到101种。《监察法》关于职能管辖范围的规定，强调对公职人员违反廉洁性、公正性、正当性行权义务行为的管辖，是对第3条职能范围的具体化，而《实施条例》关于管辖罪名的规定存在与《监察法》的冲突，与监察权的法定属性存在匹配障碍。(3)监察监督与监察调查范围的关系。本文认为，《监察法》所规定的监察职责中，监督范围大于调查范围，廉洁性监督仅为三类监督之一项，尽管强化其他两类监督能够减少腐败机会，对正当行使公权力的监督能够净化公权行使的环境，但是，脱逸于监察权属性划定监督范围，是对聚焦“主责主业”目标的偏移，会因监察权的过于分散而弱化监察机关的腐败治理职能，并挤压其他权力主体的权力行使空间，造成监察权的“一权独大”，违反国家权力分工原则。

二、监察全覆盖法治体系动态运行与推进中的短板揭示

完善的法治体系是实现监察全覆盖的基础，然而，监察法治体系动态运行中在实际定位与配套机制上存在的问题，却可能导致监察对象与范围泛化以及监察资源投向的误差。

(一)监察主体全覆盖实践推进的短板

派驻监督是党和国家监督体系的重要组成部分，我们党早在20世纪60年代起即开始了党内派驻监督的探索，取得了有益经验。(17)1963至1965年，中央纪委的前身——中央监察委员会先后向6个中央局和41个国务院部门派出监察组，基本确立了纪检监察派驻制度，其后，派驻机构历经创立、撤销、恢复重建、合署办公、统一管理等数次历史变革。1982年，党的十二大通过的党章规定：“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员”，正式确立了派驻制度在党章中的地位。2001年，党的十五届六中全会明确提出，纪律检查机关对派出机构实行统一管理；2004年，派驻机构领导体制从由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。党的十八大以来，派驻机构改革向纵深发展，派驻监督体制逐步完善。2018年11月，中共中央办公厅《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，就改革派驻机构领导体制、完善派驻监督工作机制、拓展派驻全覆盖范围、提高派驻监督全覆盖质量等进行了全面部署，派驻监督制度自此步入以提高质量为中心的发展时期。派驻监督的效能来自“派”的权威和“驻”的优势，“派”的权威是派驻监督发挥作用的组织优势，使派驻机构监督具有相应的独立性和权威性，有利于解决对领导干部特别是“一把手”监督难的问题。“驻”的优势体现在可以就近监督、深入监督等方面。(18)谌生全:《对派驻监督存在问题及改革途径的思考》，http://www.sqjw.gov.cn/sqsjw/fgyj/201711/ df1e4eb32bb542c2a5d2c1a0f9834a72.shtml,最后访问时间:2021年12月2日。后《监察法》时代，监察机关以整合、改造与新设方式完成了派驻体系更新，也揭示出一些需要关注并着力解决的问题。

第一，在派出机关与派驻机构的关系上，“派”的权威尚难彰显。《监察法》确认了派出机关与派驻机构之间的领导体制与责任关系，然而在实际运行中，由于派驻机构多以收编改造而来，其与派出机关结构关系相对疏离，固有的纽带关系薄弱，基本不具有在派出机关内的人员流动机会，难以全面参与派出机关的研习活动，较多处于分散地位，组织向心力有待提升，确保派驻权威所需的及时联动关系尚未完全建立。根据分级负责原则，派驻监督只承担初核调查、巡查检查等外围工作，审批手续烦琐、职权有限，职权配置限制了派驻监督的作用发挥。在监督责任逐级下沉之后就杳无音信，基层纪检监察机关形同虚设，上级纪委监委只好“出手”，代替下级进行监督。(19)姜林：《“精准”二字需充分体现》，《中国纪检监察》2018年第21期。

第二，在派驻机构与被派驻单位的关系上，“驻”的优势尚难彰显。派驻机构与驻在单位是主体责任与监督责任关系，以避免异体监督与同体监督的双重缺陷：派驻机构对驻在单位而言具有性质功能的差异性，前者监督后者，具有异体监督优势;派驻机构与驻在单位之间又具有一体性的一面，派驻机构负责人可以参加或列席驻在单位党委会议，参与重要决策部署，因而具有同体监督的特征。(20)张立进：《基层纪检派驻(出)机构工作中的问题与对策》，《廉政文化研究》2020年第5期。派驻机构在驻在单位直接或过多参与、负责业务，造成“派”的权威和“驻”的优势在监督功能上的弱化，原本因派驻机构熟悉单位情况，有利于发挥监督职能，却成为碍于情面、影响监督的制约因素。派驻干部对驻在关系中“监督”与“被监督”关系的有效运行模式思考不深，派驻机构监督工作极不均衡，有些派驻机构长期无举报和转办案件，而有些机构则长期监督量巨大、超负荷运行。在派驻规模与结构关系上所采取的各级统一化模式，无法有针对性地解决监察监督供需关系矛盾的问题，在实质上影响监督效能。

第三，在派驻机构内部的组织关系上，存在过于稳定、监察能力不足的短板。派驻机构人员基本固定，人力资源难以优化，专业人员短缺，业务水平和法律知识薄弱，存在履职以及承担监督工作所需的基本法律判断、调查取证能力短板。监察能力的供需冲突，直接导致几乎很少由驻在机构发现驻在部门党政领导成员的违法犯罪情况，绝大多数派驻机构多年未查办过案件，成为“象征性”机构。因问题线索的涉密性，派驻监督、纪律监督、监察监督、巡察监督这四项监督在监督力量整合、协作配合、信息共享等方面协调衔接有待完善，驻在机构的监察能力评估与考核缺少客观检测指标，在一定时期内存在独立、全面履行监察职能的障碍。

(二)监察对象全覆盖实践推进的短板

监察对象全覆盖的实践运行问题位列重点关注问题之首，囿于个别监察机关对监察权属性与履职方式的认识偏差，导致盲目追求扩张监察对象范围的“形式化”全覆盖盛行，在国家公权力监督的“主战场”之外，对社会公权力乃至不具有公权力属性的主体的监察，在不断“创新实践”中被纳入进来，大有成为监察对象全覆盖“主战场”之势。改革伊始，实务部门即以充分调研为基础发现了监察对象判断标准适用的问题，提出了应当准确把握《监察法》关于监察对象的识别标准，以精准研判的建议，指出了无限制地把不属于监察对象的人员纳入监察范围，将普通教师、医生也列为监察对象，甚至连普通群众的事也要“伸手”，实际上是借监察全覆盖忽视监督“关键少数”，使得监督重点发散、靶向偏离；还有少数纪检监察干部认为监督领导干部难度大，想“巧妙”地将监督重点转移到普通干部和基层公职人员身上，往往不该管的管了，该管的没管住，引起群众不满。(21)姜林：《“精准”二字需充分体现》，《中国纪检监察》2018年第21期。在监察对象判断上的问题集中于：

第一，监察对象识别标准实践认识偏差导致的监察对象泛化。理论与实务界就《监察法》关于监察对象的识别标准存在分歧，实践中采用“公权行使论”标准，将是否行使公权力、履行公职作为其判断标准(22)廖凯：《如何判断一名“履行公职的人员”是否属于监察对象——必须聚焦是否“行使公权力”这个关键》，《中国纪检监察》2018年第11期。；与之相左的是“行使公权的公职人员论”(23)谭宗泽教授主张，必须是符合行使“公权力”、具备“公职人员”身份等原则性规定的主体，才能被认定为国家监察对象。参见谭宗泽：《论国家监察对象的识别标准》，《政治与法律》2019年第2期。。二者对于行使国家公权力或者辅助行使国家公权力者的监察对象适格性认识一致，实质性分歧在于：一是非公职行使国家公权力的人员，如国家出资企业临时聘用人员；二是行使非典型性社会公权力人员，如物业公司、业主委员会人员。(1)关于行使典型性社会公权力人员的监察对象符合性。此类人员的核心在于，单纯行使基层自治组织中自我管理职责的社会公权力。监察体制改革前，此类人员的犯罪即由公安机关管辖，而非由检察机关管辖，分别管辖的原因在于，此类主体不具有国家工作人员身份，且不行使国家公权力。监察体制改革后，《实施条例》将此类社会公权力主体纳入监察监督范围，确定为监察对象，作为释法性规定存在类推之嫌。现实的问题在于，此类主体范围极为广泛、权力具有微观性，尽管实践中发生过“小官巨腐”的极端案件，但相对而言，其发案机率并不十分突出。由于此类公权力行使主体规模惊人，将其归入监察对象，会在相当程度上挤占监察委员会的管辖资源，加剧监察资源的供需矛盾，可能产生“丢了西瓜捡芝麻”的结果。对国家公权力的监督与监察比率不高，是更为值得关注的问题，监察机关实际查办的职务犯罪案件中，此类犯罪主体占有相当比重。(24)在中国裁判文书网上，以“监察委员会”为关键词，检索出2017-2021年这5年间一审刑事案件判决书与裁定书共19 996份。其中，2017年161份，2018年3 496份，2019年7 791份，2020年6 531份，2021年2 017份。在总样本内，以“村委”“村民委员会”为关键词，检索到的案例分别为4 252份和2 156份，总计6 408份，约占总样本数的32%。尽管社会公权力腐败因贴近群众、易被感知而主观危害严重，但是，就国家腐败治理的重点选择而言，值得作出更精准的判断。(2)关于非社会公权力组织中人员的监察对象符合性。对业主委员会、物业人员实施的侵吞业主财产、乱收费行为实施国家监察，并开展大规模的治理运动，成为个别监察机关推进全覆盖的重点，有些监察机关甚至采取了监察委员会直接查办方式，以求加大威慑效果。应当明确的是，业主委员会所行使的权力完全不具有法律意义上公权力属性，其所管理的财产更不具有公有性，将之纳入监察对象是欠缺法律根据的。

第二，监察对象判断中“从事公务”地位的认识错误导致的对象泛化。《监察法》第15条所规定的“从事公务”或者“从事管理”是监察对象的法定要件，实务机关对此已有明确意见，“监察法在制度设计时，就明确规定监察全覆盖的是‘行使公权力的公职人员’，而不是所有公职人员，更不是普通群众……判断一个人是不是监察对象，关键是看他是不是行使公权力，要坚持动态识别的原则，从‘人’和‘事’两个标准结合起来看。‘人’，就是指行使公权力的公职人员，比如公务员，国企管理人员，公办医院、学校等单位的管理人员，以及在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，如出纳、会计等都属于监察对象；‘事’，就是是否从事了与职权相联系的管理事务，比如单纯从事教学的普通教师，虽然不是监察对象，而一旦参与了招生、采购、基建等与公权力有关的事宜，就成为监察对象……尽管监察法对监察对象范围设置了兜底条款，但是不能无限制地把不应该属于监察对象的人员也纳入监察范围，必须从深化国家监察体制改革的初心出发，聚焦行使公权力这个根本，科学、正确地界定监察对象范围。”(25)石艳红：《“全覆盖”不是“啥都管”》，《中国纪检监察》2018年第14期。据此，公办教育、医疗机构中的公职人员，欠缺从事组织、管理、监督职能的，并非适格的监察对象。实践中，个别监察机关将监察资源投向物业人员(26)《临沂一物业侵害业主权益被纪委监委通报！警方已立案》，https://www.163.com/dy/article/F94JTFFB0535AEJX.html，最后访问时间：2022年1月8日。、村级临时委托人员、环卫工人、协警、城管协管员、普通教师、“编外人员”“临时工”，个别监察机关不监督教育主管部门，而是直接进中小学查教师教案，是对监察职能定位错误认识的表现。

第三，监察权履职方式与履职重点误识导致的对象泛化。监察对象的识别错误，还表现在监察履职方式方面。监察体制改革确立了监察权“监督的再监督”定位，然而实践中，个别监察机关越过主责部门和行业监管部门，直接冲到一线，或参与一些议事协调机构，直接处置行政违法行为，对不具有监察对象资格的主体进行直接监督、调查。“有的地方混淆了纪检监察机关的监督责任与主责机关的监管职责，职能越位、发散，监督范围泛化，陷入‘监督变牵头、牵头变主责、主责变主抓’的窘境，甚至‘冲到一线代为监管’……这实际上是以监察全覆盖为借口，避重就轻，使得监督重点发散、靶向偏离，失去了‘准星’。”(27)聂义峰：《在精准上下功夫求突破》，《中国纪检监察报》2019年3月26日。

(三)监察范围全覆盖实践推进中的认识偏差与范围泛化

个别监察机关对监察权存在认识偏差，错误地理解扩大监察范围的意义，盲目扩张监察范围。监察法治体系运行中存在以下问题：

第一，超越监察权的腐败治理权属性，泛化监察范围。监察权负有对职务违法的调查与处置权，但并非对监察对象的所有违法行为均负有调查职责。监察范围的确定，不仅要看其是否具备公职人员的身份，还要看其是否在行使公权力、履行公务，其所涉嫌的违法或犯罪行为是否损害了公权力及公职人员所要求的廉洁性。(28)谭宗泽：《论国家监察对象的识别标准》，《政治与法律》2019年第2期。判断一个“履行公职的人员”是否属于监察对象的标准，主要是其是否行使公权力、所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性。(29)中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，第114页。廉洁性损害标准是确定监察范围的首要根据，然而，实践中，对诸如医生或者医院过度医疗行为(30)《广西右江：严查医药收费超标 撬动行业集中整治》，https://www.ccdi.gov.cn/gzdt/jcfc/202009/t20200910_225317.html，最后访问时间：2022年1月8日。，公办学校教师有偿补课与推荐教辅资料行为、对课外辅导机构的治理(31)袁淑丽：《为学生减负也为家长松绑》，《中国纪检监察》2022年第1期。，对临时聘用的城管队员巡查监管不严的行为(32)颜新文、杜玲玲：《监察全覆盖，消除权力监督的真空地带》，《中国纪检监察》2019年第1期。， 对房屋群租乱象等(33)《南宁：专项整治群租房乱象》，http://www.gxjjw.gov.cn/staticpages/20191121/gxjjw5dd659ef-144661.shtml，最后访问时间：2022年1月8日。，均被纳入监察管辖范围，则完全超越了监察权的法定监察范围。

第二，超越监察能力，扩大监察职能管辖罪名范围。监察机关的职务犯罪调查权，只能以行使公权力中的腐败性职务犯罪为限，对于职业性职务犯罪、不具有损害公职廉洁性的犯罪，不应任意将其纳入管辖范围。《刑法》所规定的职务性犯罪涉及职务犯罪与职业犯罪的类型，前者是指以犯罪主体行使特定职权与职责为中心，后者则以犯罪主体从事特定职业为中心。重大责任事故类犯罪作为公共安全犯罪，即使对犯罪成立存在一定的身份要求，但并不属于职务身份，而属于职业身份，如，重大飞行事故罪的主体为航空人员，而非从事公务的管理人员；铁路运营安全事故罪的主体为铁路职工，而非从事铁路运输的管理人员。同理，私自开拆、隐匿、毁弃邮件、电报罪，故意延误投递邮件罪，金融工作人员购买假币罪，即使存在公职人员成立犯罪的可能，但是并不符合职务犯罪的条件。《刑法》规定的身份犯类型中，职务身份犯是其一种，但并非所有以职权职责为根据规定的职务犯罪均与权力腐败行使相关，非法出租、出借枪支罪属于基于职务性条件而成立的犯罪，包庇、纵容黑社会性质组织罪更是被《刑法》明文规定的典型职务犯罪，但因其与腐败行权欠缺关联性，本身并未被归入现行职能管辖罪名的范围。

第三，直接对公权力的运行行使监察监督权。腐败是公共权力的滥用，中国特色监察权作为国家腐败治理专属权，以全面监察公职人员在行使公权力中的滥权腐败为核心(34)魏昌东：《国家监察委员会改革立法之辨证：属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期。，尽管对公职人员行使公权力行为的适法性存在评价与判断的必要，甚至是判断公职人员行为正当性的基础，但是，公权力本身并非监察权的监察客体。

三、监察全覆盖法治体系完善的决定因素与对策

《监察法》已颁行4年有余，监察机关在监察全覆盖目标导向下开展了声势浩大的探索与实践，监察体制改革目标的实现程度，已然到了全面评估的关键时点。本文认为，监察全覆盖的运行评估需要聚焦以下问题：一是作为监察全覆盖法治体系动态建设根基的定位是否与监察权属性相契合，二是在反腐败的靶向选择上，究竟应以国家公权力还是以社会公权力为治理的中心，抑或在二元论的前提下何者为第一性的对象，三是在形式性与实质性监察全覆盖存在实然冲突的情况下，如何使改革聚焦于以提高监察质量为中心，四是实质性全覆盖会对监察能力建设重点、监察对象与监察范围的判断标准带来何种影响。

(一)监察全覆盖法治体系完善的决定性因素

将监察全覆盖确立为国家监察组织架构完善的目标，是习近平总书记在党的十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上提出的(35)习近平：《坚持全面从严治党依规治党 创新体制机制强化党内监督》，《中国纪检监察报》2016年1月13日。，由此成为启动国家监察体制改革的重点方案，并为党的十九大报告和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》所重点强调，成为《监察法》的立法主旨。监察全覆盖作为一个动态发展的法治体系，其建设与完善方向应当立足于监察权属性与国家腐败治理现代化的需要。

1.监察权是中国特色国家腐败治理权

监察权属性是决定监察法治体系建设与运行的首要因素，偏离监察权法定职责而进行的制度推进，则偏离了改革目标。国家监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。(36)《王岐山：实现对公职人员监察全覆盖 完善党和国家的自我监督》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/25/c_1119993502.htm，最后访问时间：2017年8月16日；《积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，《解放军报》2017 年 11 月 6日。这是监察体制改革决策确立之初即已明确的属性与定位，更是在改革推进与制度体系设计中得到反复重申。(37)《国家监察体制改革：监察委是政治机关，不是行政机关司法机关》， http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1851126?from=timeline&isappinstalled=0，最后访问时间：2017年11月20日；中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，第54页。“监察委员会作为人大监督体制下的一级独立机构，既不是司法机关，也不是行政机关，而是专门的反腐败工作机构；监察委员会的监察权，既不是司法权，也不是行政权，而是独立的腐败监督权。”(38)钱小平：《监察委员会监督职能激活及其制度构建——兼评〈监察法〉的中国特色》，《华东政法大学学报》2018年第3期。本文认为，反腐败工作机构的属性，决定了监察机关必须聚焦于腐败治理，包括：(1)必须以深化推进国家腐败治理为首任，监察权的每一次发动，必须以促进国家廉洁政治目标的实现为根据，保持高度的战略定力，恒力持之。(2)必须聚焦于在廉洁政治建设的“主责主业”上有大作为，以对腐败的科学揭示为基础，准确界定腐败的典型行为模式与结构，防止泛腐败化治理导致的重点偏移与靶向错位。(3)准确判断腐败的真正风险源和风暴眼，抓住主要矛盾。腐败具有时代性与国别性，然而，纵使腐败不断变异，国家公权力腐败是最具危害性的腐败，其对执政安全、国家政权安全的直接危害，是其他腐败形式所无法比拟的，必须旗帜鲜明地将之作为治理的第一对象。(4)监察权以所有行使公权力的公职人员为治理对象，借助于国家公权力行使而实施的腐败，是国家治理现代化的最大障碍。

2.对腐败的内在规定性与行为模式的科学界定

学术话语上的“腐败”是一个典型的西方概念，与我国所固有的观念存在差异。在改革开放后相当长的时期内，“由于腐败发展的规律、特点没有得到‘充分的暴露’，由于面对来势汹涌的腐败问题整个社会还没有作好‘足够的社会心理准备’”(39)邵道生：《十六大到十七大中国的反腐败》，《民主与科学》2007年第5期。，加之中西文化差异的存在，“实际上，人们在社会政治生活中使用腐败一词，既可指个人运用公共权力来达到个人目的，也可指个人的各种不符合社会道德规范和习俗的行为和活动，哪怕这些行为并不在公共生活领域内。这是中国文化的特殊性，家国一体，伦理政治，修身养性治国平天下，将个人生活与公共生活融为一体，没有人为的划分，个人在公共领域和私人领域的违背社会道德、法律和传统规范的行为，都会被认为是腐败行为”(40)王沪宁：《反腐败：中国的实验》，海口：三环出版社，1990年，第3-4页。。党和国家在对腐败的指称上使用的仍是“不正之风”，在判断标准上更多从道德悖逆性、党性纯洁性以及客观现象上做具象化的认识，将腐败与特权、物质分配，以及特殊权力部门和领域相关联，乃至将经济流转过程中的经济犯罪作为腐败加以认定。(41)魏昌东：《建党百年中国特色反腐之路的理论逻辑》，《毛泽东邓小平理论研究》2021年第9期。党的十四大对腐败有明确界定，并将“党坚持不懈地反对腐败”写进党章。在学术话语上，对腐败的研讨形成了“以利益为中心”的狭义说与“以权力为中心”的广义说的争鸣。前者认为：“腐败是一种以权谋私的行为。所谓权，是指公共权力；所谓私，是与公相对立的个人私利。以权谋私，就是利用、窃用、滥用公共权力而满足一己之私。”(42)卜宪群主编：《中国历史上的腐败与反腐败》上册，厦门：鹭江出版社，2014年，第1页。“腐败是指国家机关以及行使公权力的公职人员利用其权力从事贪污、贿赂、浪费公共资财以及生活腐化堕落等行为。”(43)秦前红主编：《监察法学教程》，北京：法律出版社，2019年，第41页。此说奠基于对腐败的传统认识，受到广泛认同，也是国际反腐败研究的主流观点。(44)萨塔罗夫：《反腐败政策》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第12页。后者认为：“界定中国社会中的腐败现象，不宜仅仅从以权谋私的角度审视，以权谋私只是腐败的基本现象。”(45)王沪宁：《反腐败：中国的实验》，第4页。“从广义上说，腐败行为意味着政府治理一般意义上的败坏，这里不一定有人直接得到利益或好处，但整个社会的利益受到损害……在实际的社会生活中，要抑制和清除腐败现象，单瞄准狭义概念上的行为是不够的，必须广义和狭义同时着手，这样才能博得公众的认同。”(46)王沪宁：《反腐败：中国的实验》，第6页。腐败问题的中国研究揭示了腐败的本质，但是，伴随腐败治理的推进，也衍生出对腐败认识泛化的问题，相当规模的民间有违社会道德的行为，成为腐败的载体。(47)腐败界定的泛化，是21世纪初被我国学者所揭示的问题，意指“腐败”被用来指代各种不良风气，恣意扩大，诸如学术腐败、教育腐败、足球腐败、司法腐败、医疗腐败等等提法，满目皆是，似乎我们生活在一个以腐败为主导的社会里。参见李雪慧：《腐败概念泛化的弊端》，《中国监察》2002年第14期。对“腐败”这个廉政研究的基本概念，人们由于文化背景和理论话语的不同，向来为之争论不休，缺少高度的学术共鸣，以致出现了“把腐败看作筐，什么都往里装”的泛化倾向。参见王明高、谢志远、陈鑫铭：《廉政学的独立性及其学科体系构建》，《湖南商学院学报》2017年第2期。腐败概念泛化不利于正确判断反腐败的形势、明确反腐败的打击目标，为了准确有力地预防和遏制腐败，需要正本清源，对腐败概念作出更加科学的界定。(48)李晓明、张长梅：《腐败概念的泛化与界定》，《当代法学》2008年第3期。

本文认为，中国国情下“腐败”的内在规定性在于：(1)腐败以公权力滥用为肇因。“腐败的本质特征在于对公共权力的非公共利用, 即对正当权力的扭曲和滥用。”(49)孙恒山：《“腐败”概念的分析与刑法学思考》，《当代法学》2005年第1期。公权力的滥用是腐败的母体，国家公权力更因其作用领域、范围的广泛性，具有对国家和社会利益分配的支配性，而易于衍生腐败，聚焦国家公权力揭示与评价腐败，才能揭示腐败的本质。(2)公职人员的职务廉洁性是腐败危害的客观识别标准。腐败衍生于公权的行权过程，涉及以交易方式出卖权力和损害人民对公共权力的信赖行权两类主要形式，对作为监察权治理对象的腐败的认定，必须以存在对公职廉洁性的损害作为首要根据，实践中，尽管对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的监察全覆盖，能够更好地维护群众的获得感、幸福感(50)罗泽旭：《增强对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”监察监督的精准性和实效性》，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202110/t20211025_252869.html，最后访问时间：2022年1月8日。，但从腐败治理的立场来看，并未把握腐败危害的实质，无法满足腐败内在规定性的实质要求。(3)腐败犯罪有别于职务犯罪，也有别于职业犯罪。坚守腐败本质的判断标准，可以发现，腐败犯罪与职务犯罪的外延不具有等同性，仅为其下位概念，防止脱离腐败的本质任意划定管辖的范围，才能确保将国家腐败治理资源聚焦于“主责主业”。有必要建构对腐败行为法益评价与判断的一般标准，“廉政建设与反腐败工作”是腐败治理的“一体两面”，“廉政建设”是其正的面向，对作为反的面向的腐败的判断具有实质的界定作用，应将非腐败性职务违法与犯罪行为排除出监察范围。

3.国家监察权的管辖能力

管辖能力是决定监察全覆盖制度体系运行的又一重要因素，超出管辖能力运行监察权，无法取得预期的治理成效。监察体制改革以来，面对个别监察机关大幅扩张管辖范围的现实，学术界提出了“管辖能力”的概念，力图揭示可能的监察管辖能力不足问题。所谓管辖能力，是指管辖机关对案件的处理能力。(51)钱小平：《监察管辖制度的适用问题及完善对策》，《南京师大学报(社会科学版)》2020年第1期。刑事诉讼视野下的犯罪管辖能力，受制于管辖主体的性质与权力层级结构关系、管辖对象及其基本属性，以及管辖机制的结构模式。不同犯罪类型的发现、证明与惩治机制各异，犯罪类型决定证明方法及难易程度，均对管辖主体的能力结构提出差异性的要求。监察权的生成过程决定了监察资源的状况，监察成效与管辖能力存在特殊关系，一定限度内的“监管比”(监督者与被监管对象之比率)具有正相关性，盲目扩大管辖范围，会降低监察成效，甚至造成错误判断腐败危害源的问题。

(二)促进监察全覆盖法治体系规范运行的优化策略

实现向实质性全覆盖的观念转型，是监察体制改革的下一个阶段性目标，核心是提高全覆盖的精准度，坚守“主责主业”，防范监察对象错位和范围泛化。

1.监察权主体全覆盖：以提升监察权管辖能力为中心

监察管辖能力的实质性提升是监察全覆盖最关键的目标，提升监察能力，需要做到“四个明确”：(1)明确将“以提高监察质量为中心”作为全覆盖的基本导向。树立正确的全覆盖观，防止全覆盖在低水平上徘徊，探索提高监察质量的策略与方法。(2)明确监察权主体行权能力建设的基础地位，实现人力资源的系统性优化与结构性完善。一是及时修正《监察官法》，对监察官，特别是对行使职务犯罪调查权人员的专业与学历层次提出严格要求，破解监察权行使中的“一热一冷”(52)所谓“一热一冷”是指，在省部级干部重特大腐败犯罪案件的办理上保持高压态势，而普通案件的查办数量增幅有限，尚未出现大幅提升的趋势。究其原因，主要在于，对于重特大案件普遍采取了集中优势资源的办法，而对于常态化的腐败犯罪案件的办理，因常规性监察能力提升并未取得决定性进展，现有治理资源无法满足治理目标的需求。问题，建立经严格遴选的职务犯罪调查队伍。二是改变监察权运行的“人海战术”，降低“人案比”(53)所谓“监督与监察比”是指，监察委员会在行使监督、调查职能时所投入的监察人员数量、资源规模与所查处的案件数量的比例关系。当下基层监察机关办理职务犯罪案件普遍存在不计成本的“人海战术”问题，参与一起普通留置案件的人力资源投入高达10余人乃至20余人，经费投入巨大。，减少个案中不必要的人力投入，释放更多的人力资源，作为派驻与派出力量，破解派驻机构人员监察能力的短板问题。(3)明确派驻监察机构的建设重点与工作重点。一是以实现“派”与“驻”双重优势为中心决定派驻模式，防止以“挂牌”数量为目标，建立派驻效能评估机制，及时撤销或调整欠缺实质效能的机构，避免派驻空转；二是对派驻机构人员不能一收了之，必须进行人力资源的更新与再造，与其在人力整编与能力塑造上投入巨大成本，不如以实际派出替代“虚派”；三是明确派驻机构的工作重心，提升派驻机构的监督能力，监督权运行的核心是推进公共权力合规运行。(54)程衍：《论监察权监督属性与行权逻辑》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第3期。(4)明确监察权高效运行的评价标准。保持腐败违法与犯罪案件的查办规模，是实质全覆盖的灵魂，只有确保追惩量的稳步提升，才能使公职人员时刻保持警惕，最大限度地遏制腐败动因。在腐败犯罪案件上未取得根本性突破的个别监察机关，应当受到负面评价。

2.监察对象全覆盖：以国家公权力行使者为中心

监察对象全覆盖的核心不是范围的无序扩张，而在于精准定位，需要坚持“三个明确”：(1)明确监察权属性对于监察对象选择的基础作用。监察权作为国家治理权，以权力治理为基本功能，《监察法》第6条将“有效制约和监督权力”设定为国家监察的工作目标。只有行使公权力的公职人员才属于监察对象，不应将基于一般性工作职务便利的人员纳入。(2)明确对监察对象识别标准的正确解释方法。《监察法》对监察对象的一般标准与具体标准具有明确性和统一性，“公职人员”只有“行使公共权力”才能成为监察对象的要求是明确的，《监察法》第15条中“从事公务的人员”“从事管理的人员”“依法履行公职的人员”的表述，即使回归到《监察法》的现有规定来严格审视，仍然不能把监察对象予以泛化对待，行为人是否是行使国家公权力的主体仍然是范围划定的核心要旨所在。(55)陈伟：《国家监察全覆盖的内涵、原则及重点》，《学术论坛》2020年第2期。(3)明确将国家公权力行使者作为主要监察对象。不在监察对象范围的选择上游离出国家腐败治理的总体战略格局的重点范围，监察全覆盖并非要由监察机关行使对一切管理国家、社会的职能，参与社会建设主体的全覆盖，坚守国家公权力行使者是主战场、第一战场的定位，在腐败治理斗争的任何阶段，均需明确这一立场。

3.监察范围全覆盖：以公职人员的廉洁义务维护为中心

实现监察范围的全覆盖，同样要坚守精准定位的原则，坚持“四个明确”：(1)明确国家推进反腐败阶段性目标的现实短板，监察机关应当通过大数据平台，对腐败治理的整体趋势进行实证评估，对办结案件进行所涉行为“陈案与新案因素性”分析，准确研判“腐败黑数”。“压倒性胜利”具有整体性与具体性评价功能，整体趋势上的“压倒性胜利”并不代表不同治理层次与地区的绝对一致，不能将“压倒性胜利”解释为犯罪查究数量的大幅减少，不能“一刀切”地将之作为衡量腐败治理成效的标准。(2)明确巩固“主责主业”的实质蕴涵与积极价值。监察权以促进廉洁行权、公正行权为中心，对监察职能管辖罪名进行瘦身，将重大责任事故类犯罪、侵权类犯罪以及职业性犯罪排除出监察管辖罪名的范围。(56)从管辖权运行情况看，实践中对于划入监察职能管辖范围的罪名大多数处于未受管辖的状态，所办理的案件以贪污贿赂和渎职犯罪为主，“非典型”职务犯罪案件数量较少。经对中国裁判文书网分别以监察机关专属管辖的49个罪名为案由，以2018年3月20日至2020年4月13日为时间段进行检索，其中13个罪名裁判文书数量为0，占49个专属管辖罪名的26.53%，占全部88个罪名的14.77%。参见孟松：《监察法与刑事诉讼法衔接中的监察管辖问题探讨》，《理论探索》2021年第3期。强化对“主责主业”的思考，时刻保持对偏移“主责主业”动向的警惕。(3)明确监察权“监督的再监督”定位。一是监察权的行权模式。《监察法》规定了两种监察行权模式：对公职人员腐败行为的直接监察权，与对权力运行环境改造、减少腐败机会的间接监察权。对于不具备监察对象资格、不符合监察范围的情形，应以推进法定职权机关对可能衍生腐败的环境进行治理，避免监察权“一权到底”，更不能由监察权代替其他职权机关行使其权力。(57)党的十九大以来，中央纪委国家监委开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，重点查处和纠正贯彻党中央脱贫攻坚决策部署不坚决不到位、弄虚作假问题，主体责任、监督责任和职能部门监管职责不落实问题；印发《关于在扫黑除恶专项斗争中强化监督执纪问责的意见》，要求坚决惩治放纵、包庇黑恶势力甚至充当“保护伞”的党员干部。由此可见，即使在这些专项工作中，中央纪委国家监委也不要求各级纪委监委冲到一线，代替业务部门进行直接监督，而是明确监督外延，在推进全覆盖过程中坚守“监督的监督”定位，协助不包揽、推动不代替、到位不越位。参见姜林：《真正把监督职责履行到位》，《中国纪检监察报》2018年10月25日。二是合署办公与全覆盖的战略定位。正确认识党内监督与国家监察在权属定位、监督重点、监督范围、监督对象上的差异，坚守“合署不等于权力混同、一体不等于职责同一”的观念(58)魏昌东：《监察委员会职权定位与衔接机制研究》，上海：上海人民出版社，2022年，第253页；程衍：《纪监融合视域下监察职权配置之再优化》，《法学》2021年第11期。，国家和社会对腐败治理资源的投入，以国家公权力的腐败治理为核心，不应在职能范围上混同党内监督与国家监察的权力属性。

学术界对于监察对象识别标准的深入探究，是要真正使监察全覆盖运行在“法治思维、法治方式”的轨道上，确保监察权聚焦“主责主业”。监察全覆盖不是无原则、无标准的全覆盖，其价值目标中内蕴着监察法治主义的基本要求。当下中国的腐败治理仍处于攻坚阶段，腐败陈案仍有存量、新案仍有相当规模，从近年追惩的重特大案件揭示的情况来看，十八大后不收手、十九大后不止步的犯罪人员仍有一定规模，均表明监察聚焦“主责主业”的积极意义。现代国家的腐败治理，是一项宏大的系统工程，国家公权力永远是腐败治理的中心，必须不断巩固与强化，盲目突破《监察法》设定的监察对象与监察范围，将重点转向社会领域的“微腐败”，必然会挤占有限的治理资源，同时给腐败者带来错误的信息，不利于腐败治理根本性胜利目标的实现。