深入推进区域协调发展 加快构建新发展格局

文_孙久文

（作者系中国人民大学应用经济学院教授、中国区域经济学会副会长）

（责任编辑 胡秀荣）

2020年5月，习近平总书记首次提出“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。构建新发展格局是以习近平同志为核心的党中央根据我国新发展阶段所面临的新历史任务和新发展环境部署的重大发展战略。2021年12月17日召开的中央深改委第二十三次会议提出“构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”，强化国内统一大市场建设，深入推进区域协调发展战略，促进各地区找准自己在国内大循环和国内国际双循环中的位置和比较优势，为构建新发展格局夯实根基。

一、新发展格局中区域协调发展的地位和作用

从国内来看，中国经济迈向高质量发展阶段以后，借鉴美国、日本等发达经济体的发展规律，发展模式逐步转变为以内需为主是大国发展模式的共同特点。从贸易依存度来看，我国的贸易依存度最高时超过60%，从2008年后开始下降，近年来一直保持在35%上下的水平。经济增长的动力也从出口拉动转为内需拉动，消费已成为GDP增长的第一驱动力，2020年占据55%左右的贡献比率。与此同时，全球经济气象波诡云谲，单边主义、极端民族主义、反全球化、恐怖主义等不良思潮卷土重来，在新冠肺炎疫情的外生冲击下，严重威胁中国经济参与国际循环的动力和成效。因此，在更严格的安全要求下以高质量的开放水平投身于全球贸易分工和全球治理体系建设，是我国参与国际大循环新的任务。

构建新发展格局有三个重点。第一，国内大循环是主体。我国良性的经济循环，需要有保障经济发展的韧性与稳定性，并增强自身的生存力、竞争力、发展力、持续力。实施政策的瞄准对象和强化韧性的切入要点是生产、分配、流通、消费四大环节。社会再生产的四大环节，一方面构成新发展格局下的循环本体，另一方面与中国经济韧性的发展走向休戚相关。

第二，随着国内发展阶段、环境、条件和国外形势不断变化，构建新发展格局成为实现高质量发展的题中之义，既要紧扣习近平总书记提出的实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，也要结合创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。

第三，国内大循环的主体地位并不意味着闭门造车、闭关锁国。恰恰相反，以国内循环为根基对于对外开放提出了更高水平的要求。国内国际双循环相互促进，利用国际先进的要素和经验，助力国内大循环的高效畅通，是构建新发展格局的核心要务。

当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。构建新发展格局要实现的目标，就是形成一条高质量发展的、解决当前我国社会发展主要矛盾的道路。从我国经济社会发展的现实出发，在构建新发展格局中需要克服的诸多矛盾当中，区域发展不平衡是一个巨大的障碍。从发展水平来看，我国东部沿海的一些省市已经迈进发达经济区域行列，人均GDP超过2万美元的城市已经比比皆是；而中西部还有很多欠发达地区，还存在相当一部分低收入人口。从科技创新来看，我国东部沿海地区已经在高新技术和尖端设计领域取得一定突破，奋力融入全球高端产业链和价值链；而广大中西部地区科技发展相对滞后，融入全球高端市场的程度亟待提升。因此，在构建新发展格局的诸多要务当中，处理好区域协调发展问题，是最重要的环节之一。

区域协调发展理论是新时代中国经济理论的重要组成部分。区域协调发展对于构建新发展格局的主要作用：一是以创新驱动区域发展，通过在东部发达地区建设国家级创新示范区等重大创新平台，实现先发区域带动后发区域，推动打造创新型国家；二是以平衡性协调性消融区域发展中的矛盾，优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，鼓励东部发达地区落后产能有序梯度转移；三是以绿色发展贯穿区域发展始终，立足资源环境承载能力，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源富集地区等制定差异化政策，使每一个地区都能够找到本身在新发展格局中的位置。

二、 区域协调发展的理论深化

党的十九大报告确立了区域协调发展战略作为区域发展统领性战略的地位，党的十九届六中全会提出促进区域经济的平衡性协调性发展。

区域协调发展的理论深化主要体现在以下几个方面。

区域协调发展的最终目的是缩小区域差距，实现区域间均衡发展，具体体现为基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。改革开放之后，我国区域政策的重点是通过支持有条件地区率先发展，带动和支撑全国经济发展。随着区域协调发展战略思想的提出和付诸实践，区域政策的重点转向发挥各个地区的比较优势，强调促进区域联动和一体化发展，实现资源要素在更大范围优化配置，从而促进产业结构优化升级和发展方式转变，增强国民经济发展的后劲和整体竞争力。促进区域协调发展，需要跳出四大板块的限制，强调从全局出发谋划区域发展格局，借助网络化运输通道，在全国层面构建多中心、网络化的区域发展格局，促进生产要素在更大的空间层面上顺畅流动，形成国家重大生产力布局与生产要素分布相协调的局面，为全国经济持续优化发展提供持久动力。

我国国土面积辽阔、地区差异很大，要推动区域发展总体战略实施，必须因地制宜、分类指导，区别对待。近年来，国家在实施以四大板块为主体的区域发展总体战略的基础上，一方面，通过制定实施一系列重大区域规划，进一步细化区域政策单元，极大增强了区域政策的针对性；另一方面，因地制宜，依据各区域的特点提出差异化的发展对策和思路，有效增强区域政策的精准性。但与现实需要相比，区域政策的精准化探索仍有较大空间。促进区域协调发展，就是要在已有工作的基础上，适应形势环境的变化，落实新时代区域协调发展战略，在发展空间上，注重将点、线、面统筹考虑，宏观、中观、微观统筹结合，注重提高战略的全局性和精准性；在工作思路上，进一步突出问题导向，从而加快破解制约区域发展的突出困难和瓶颈。区域协调发展战略实施以来，在一些重大区域问题上，国家选择条件较为成熟的地区先行先试，积累了丰富的经验，在区域协调发展的长效机制方面也进行了一系列探索，并取得了积极进展，为推动完善区域协调发展体制机制改革创新发挥了积极的试验和示范作用。

改革开放以来，我国国际合作与“走出去”步伐不断加快，在对外开放领域大放异彩，进出口成为拉动国民经济增长的重要动力。从区域分布看，我国对外开放目前仍主要集中在东部沿海地区，沿边与内陆开放水平相对不高，对外开放与对内合作缺乏统筹衔接，这在很大程度上影响了对外开放水平的提升和空间拓展。新时期，扩大沿边和内陆开放已成为我国继沿海开放后的重大战略，但沿边地区基础比较薄弱、支撑能力不足，内陆地区“不沿边、不靠海”的区位条件，造成其扩大开放的相对劣势。党的十九大报告和“十四五”规划都提出促进内陆地区、沿边、沿海地区互动联合，统筹推进对外开放与国内合作，从而使我国更加主动地融入经济全球化和区域一体化进程之中去，更好地参与国际竞争与合作。

加快生态文明制度建设，建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。党的十九大报告明确提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。实施区域协调发展战略，要把生态文明的理念贯穿于全过程，着力优化生产力布局，促进陆海统筹发展，推动形成人口、产业与区域资源环境承载能力相适应的发展模式；推动实施主体功能区战略，探索建立区际转移支付、生态补偿等长效机制，加强重点生态功能区保护，构建高效安全国土开发保护格局，缓解我国当前面临的资源环境承载压力，保障工业化城镇化建设需要，实现可持续发展。

三、区域协调发展的实践创新

我国在推动区域协调发展过程中的实践创新举措，主要是空间模式上的创新。

我国的多支点布局表现出由大的板块演进到城市群的逐渐精细化布局。从“九五”计划期末，为缩小区域经济差距，促进区域协调发展，并构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，我国先后出台了一系列政策措施促进中西部地区的发展，提高中西部地区对外开放水平，增强东部地区对中西部地区发展的支持，形成了四大板块战略。四大板块之间存在较大的差距，东西差距和南北差距并存，且各大板块各自又存在不同的发展问题：西部地区面临贫困落后问题，东北地区面临萧条衰退问题，中部地区面临发展停滞问题。四大板块空间格局仍然是我国区域发展政策制定和实施的主要依据之一。不断演化发展的多支点空间布局模式作为重塑我国经济地理的重要动力，不断平衡与协调我国区域经济发展格局，拓展我国经济发展的空间腹地，为我国宏观经济增长探索新的空间动力。迄今为止，全国已经形成19个城市群，成为支撑我国区域经济的主要支柱。

我国带状经济区的建设以及发展战略的实施，在空间上主要依托于交通干线，在内容上由相对发达的区域与相对不发达的区域结合，利用交通轴线在要素跨区域转移上的便利性，优化沿线生产力布局与生产要素配置，促进整体经济发展，缩小区域间发展差距。目前我国正在实施的相关发展战略或倡议包含：利用地区间经济联系紧密而推动实施的京津冀协同发展、长三角一体化建设和粤港澳大湾区建设；依托内河航运和交通轴线建设的长江经济带，依托主要河流生态建设与高质量发展而建的黄河流域生态保护与高质量发展带。

经济带的建设是党中央对我国区域经济发展战略提出的新思路，促进了区域之间的交流和联系，推动了区域间协调机制、高层次的合作磋商机制的建立，并在一定程度上缓解了因各地各自为政而导致的资源耗费与效率低下问题。这种在巨大的空间上推动构建的新发展格局为区域协调发展新机制的探索提供了更多可能，推动我国区域协调发展向更高层次迈进。

网络化发展是我国推进区域协调发展实践中的又一巨大成就，完善的交通基础设施建设连接了各大、中、小城市，城市间的产业、经济、文化等各方面的联系增多，时空距离的缩短不仅加快了中西部地区的发展脚步，也推动东部地区的转型升级。同时，交通的发展还能够缩小城乡差距，一些代表性研究也表明交通基础设施的网络属性推动了区域经济一体化进程，强化了区域中心城市向周边城市的经济扩散效应，促进了周边城市的经济增长。

我国区域经济的网络化发展得益于交通基础设施的建设。1978年至2018年中国交通固定资产投资年均增速为18.17%，这一比例远高于同时期GDP年均增速的9.5%。大量的交通基础设施投资推动了我国高速公路和铁路运营里程的突破性增长。截至2019年底，全国高速公路里程14.96万公里，铁路营业里程13.9万公里，其中高铁营业里程达到3.5万公里，三者均位居世界第一。高强度的交通基础设施建设有效地降低了地区间往来的时空壁垒，增强了经济发展活力。

党的十九大报告对促进区域协调发展作出重要部署，提出要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等特殊地区的支持力度。这些新的部署，是党中央立足我国国情、应对时代课题的战略安排，也是进一步推进区域协调发展的行动指南。这些特殊类型地区由于自然条件不利和经济基础薄弱，在新发展阶段应继续着力加强老少边贫地区交通、水利、能源、信息和物流等基础设施建设。其中，沿边地区作为对外开放尤其是内陆开放的直接窗口，也是构建国际国内双循环新发展格局的重要枢纽，需要从国家区域发展战略的高度，在国家相关部门的支持配合下，紧紧把握“一带一路”的政策红利，加快发展沿边开放经济和对外贸易。