加强对权力运行的制约和监督

文_ 冯志礼

党的十九届六中全会系统总结党的百年奋斗重大成就和历史经验，深刻指出，“党领导完善党和国家监督体系，推动设立国家监察委员会和地方各级监察委员会，构建巡视巡察上下联动格局，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督”。这突出了权力运行制约和监督体系建设的重要性和紧迫性，并且从顶层设计的高度提出了明确的改革方向和具体要求，对于我们一以贯之推进全面从严治党，着力规范权力行使，从源头上防治腐败，保证人民赋予的权力真正用来为人民服务，意义重大。

一、我们是一党长期执政，最大挑战就是对权力的有效监督，破解这一难题，党才能永葆先进性和纯洁性

人民群众的支持和拥护，是我们党长期执政最大的优势和政治底气。党和人民是一个心心相印、血肉相连的整体，制约监督权力运行是政党治理的重要内容，体现了党的领导和人民当家作主有机统一的内在要求，根本上都是为了保持党的先进性和纯洁性，保持党同人民群众的血肉联系，确保我们党长期执政、国家长治久安。

马克思认为，社会主义国家的一切权力属于人民，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”。权力自诞生之日起便具有膨胀和扩张的属性，如果使其在法治的轨道上运行则会保护人民的根本权益，反之就会侵害人民的根本权益。我国社会主义民主政治的本质和核心要求是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。在此意义上习近平总书记将马克思主义公共权力理论运用到权力制约监督领域，强调“权为民所赋”“公权为民，一丝一毫都不能私用”，中国共产党生来就是为了维护最广大人民的根本利益，人民赋予的权力必须为人民谋福利，为了克服权力膨胀和扩张的天然属性，必须强化权力运行制约监督，使我们党的根基永远坚如磐石。

权力和腐败是一对双生子，有权力的地方就伴随着腐败的危险，阳光照射不到的地方就会有阴影存在。权力失控是腐败之源，落实全面从严治党、推进反腐败斗争，核心就是制约和监督权力。腐败是剥削制度的产物，实质是权钱交易。资产阶级政党和政府口头上反对腐败，实际上搞的是金钱政治、政（党）企勾结，属制度性腐败，因而不可能真正祛除腐败。相比之下，腐败与我们党的性质宗旨、初心使命水火不容，与社会主义制度格格不入，因而百年来，我们党不断探索完善党内监督与人民群众监督相结合的权力运行制约监督体系，消除一切影响党的先进性和纯洁性的因素，确保党经受住“四大考验”“四种危险”，始终保持立党为公、执政为民、清正廉洁。

加强对权力运行的制约和监督，是对领导干部的最大爱护。党组织赋予领导干部权力，既是信任、培养，更是考验。现在有的党组织对“权力就是责任、责任就要担当”认识不深，只讲信任不讲考验，信任代替监督，忽视在管理监督中培养。信任就是考验。领导干部从接受权力那一刻起，就肩负着党的重托和沉甸甸的责任。职位越高权力越大、背负的信任越多，风险就越大、责任就越重，越要严格监督，考验其忠诚干净担当的品质。信任和监督，自律和他律辩证统一，没有监督的信任就等于放任。绝对的权力导致绝对的腐败，不受监督的权力是极其危险的，这是一条铁律。要强化制约监督权力，权力运行到哪里，监督就要跟进到哪里，使领导干部心怀敬畏和戒惧，时刻感到责任、考验和约束，做到公正用权、依法用权、廉洁用权。

二、治权离不开监督，监督是权力正确运行的必要保证，是国家制度和治理体系有效运转的重要支撑

权力不会自觉进“笼子”接受管控，更不会主动建“笼子”限制自己。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把加强监督作为落实全面从严治党、实现自我革命的重要路径和基础，从全局和战略高度加强监督体系顶层设计，逐步构建起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系，奠定党和国家监督体系“四梁八柱”，为党的自我革命提供有力支撑。

习近平总书记指出，对我们党而言，党内监督是第一位的监督，党内监督有力有效，其他监督才能发挥作用。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的执政地位、党中央的领导核心作用和集中统一领导权威决定了党内监督处在党和国家监督体系根本性位置，发挥决定性作用、解决最主要问题。党的十八大以来，历次中央全会都对加强党内监督作出部署，党的十八届六中全会审议通过《中国共产党党内监督条例》，明确“五位一体”的党内监督体系和8个方面重点监督任务；中央政治局会议、中央政治局常委会会议定期研究部署党内监督工作；党中央每年听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报，审议中央纪委全会工作报告；加强对中央巡视工作领导，明确中央巡视方针，中央政治局常委会会议听取每一轮巡视情况汇报，提出具体明确要求；扭住责任制这个“牛鼻子”，抓住党委（党组）这个关键主体，加强对各地区各部门党组织履行全面从严治党责任情况的监督检查，精准规范用好问责利器，在全党形成有责必问、问责必严常态氛围。党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央全面领导党内监督工作，加大监督顶层设计力度，修订党纪处分条例和党内问责条例，出台对“一把手”和领导班子监督的意见等，推动完善以加强对“一把手”监督为重点的党内监督体系。党的十九届三中全会深化党中央机构改革，组建国家监察委员会、中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等，深化全国人大、国务院、全国政协机构改革和行政执法体制改革，为强化党内监督、完善党和国家监督体系提供坚强组织保障。颁布《中国共产党纪律检查委员会工作条例》，将监督执纪工作规则上升为中央党内法规，制定《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等，保证纪检监察机关依规依纪履行监督执纪问责职责。在党中央坚强领导下，党委（党组）全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督贯通融合的“五位一体”的党内监督格局初步搭建并不断完善，使制约监督权力运行更加科学、更加严密、更加有效。

习近平总书记深刻指出，巡视是党内监督的战略性制度安排，要深化政治巡视，完善巡视巡察上下联动格局，高质量推动巡视巡察全覆盖，深化成果运用，强化巡视整改。党中央将巡视巡察制度写入党章并单列一条，两次修订《中国共产党巡视工作条例》，确立巡视工作方针，制定实施中央巡视工作五年规划、市县党委建立巡察制度的意见等配套工作制度，逐步建立起巡视制度体系。改革完善巡视工作领导体制和工作机制，明确党的中央和省级党委成立巡视工作领导小组。中央政治局会议、中央政治局常委会会议听取每一轮中央巡视情况汇报、审议巡视情况专题报告，习近平总书记每次都发表重要讲话。党的十九大以来，党中央进一步深化政治巡视理论，明确政治巡视定位、根本任务、监督重点、工作标准和实现路径，巡视利剑作用更加彰显。完善巡视巡察战略格局。2020年12月，中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》。健全巡视整改制度。实行双反馈、双报告，建立整改情况向党内通报、向社会公开制度和巡视移交制度等。党的十九大以来，进一步改进巡视反馈机制，压实整改主体责任，落实整改监督责任，改进整改情况报告报送审核和公开机制，更加强调被巡视党组织及其领导班子成员从本级、本人改起，明确纪检监察机关和组织部门承担整改日常监督职责等，推动整改融入日常工作和深化改革、全面从严治党、班子队伍建设等重要任务，以巡促改、以巡促建、以巡促治。完善巡视成果综合运用机制，及时通报巡视情况，推动相关领域深化改革、完善制度、促进发展，巡视标本兼治战略作用不断强化，为完善党和国家监督体系，有效制约监督权力运行提供有力的实践载体和制度组织保障。

习近平总书记强调，深化国家监察体制改革的初心，就是推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间。针对行政监察范围过窄、反腐败力量分散、党对反腐败工作集中统一领导的体制机制不够健全等问题，以习近平同志为核心的党中央把握时代要求、坚持问题导向，作出深化国家监察体制改革的重大决策部署，着力推进组织创新、体制创新、制度创新，努力走出一条中国特色监察道路。习近平总书记多次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议、中央深改组会议深入研究，指明了改革的方向、目标和路径。通过改革，加强了党对反腐败工作的集中统一领导，实现了对公权力监督的全覆盖，进一步巩固和扩大了反腐败斗争成果，实现党内监督和国家监察、依规治党和依法治国有机统一。在党中央坚强领导下，各级纪检监察机关充分发挥新体制的治理效能，保持和强化惩治腐败高压态势，精准有效开展监督执纪问责和监督调查处置，深化运用“四种形态”，坚持一体推进不敢腐不能腐不想腐，全面巩固发展反腐败斗争压倒性胜利。实践充分证明，党中央关于深化国家监察体制改革的重大决策部署是完全正确的，充分彰显了中国共产党领导优势、中国特色社会主义制度优势。

三、当前制约监督权力运行方面面临的突出问题

我国现行的权力结构和运行机制，是由我国社会主义政治制度决定的，具有决策效率高、立足于长远发展、能集中办大事的独特优势。但随着我国经济社会的高速发展，在制约监督权力运行方面仍存在一些与新时代发展要求不相适应的地方。

权力的腐蚀具有长期性，特别是权力一旦失去约束，就会让人欲望大开、肆意妄为。从云南看，近年来查处的“一把手”腐败案件不但数量多，而且一些案件持续时间长。在问题领域上，矿产资源、国有企业、医疗卫生、金融、政法、教育等领域监督不到位，是腐败重灾区。在表现形式上，靠山吃山、靠企吃企、关联交易、违规经商办企业等问题仍然突出，当“太上皇”独霸一方，挖空心思搞“期权腐败”，使用“障眼法”瞒天过海，搞“雅贿”利益输送等，作案手段更加隐蔽，案情更为复杂，“一把手”监督难题尚未有效破解。在层级上，基层腐败问题比较突出，“熟人社会”监督难题还没能得到很好的解决。

建设社会主义法治体系，就是以规范和约束公权力为重点，权力运行不能脱离法治轨道。从云南看，一些公职人员法治意识淡薄，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。有的权力设置和分配不尽合理，权力运行程序欠缺规范，一些重点领域、新兴领域相关法律制度存在薄弱点和空白区。有的权力边界不清晰，一些职能部门之间职责交叉，有利益就抢，有责任就推。有的权力运行不透明，一些地方政府在推进决策公开、执行公开、结果公开方面有待加强。

随着纪检监察体制改革进入系统集成、协同高效阶段，纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督之间关联性互动性明显增强。从云南看，把党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等贯通起来，统筹内部各类监督形成合力还需进一步加强，从机制和制度上保障形成对权力监督合力还需进一步加强，充分发挥对权力运行监督的综合优势与整体效应，形成监督最大“同心圆”还需进一步加强。

四、构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行格局，用好管住党和人民赋予的权力

制约监督权力运行是国家治理的重要组成部分。国家治理的关键是治权，构建严密的权力运行制约监督体系，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行格局，是确保党和人民赋予的权力能够更好地用于为人民服务、实现国家治理现代化的基本要求。

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导是当代中国的最高政治原则，是战胜一切困难和风险的“定海神针”。与西方“三权分立”的权力制衡体系不同，中国特色监督体系的最根本特征就是在中国共产党长期执政条件下始终坚持党的集中统一领导。百年来，我们党历经千锤百炼而朝气蓬勃，正是因为始终坚持党的集中统一领导，制约监督权力运行才能沿着正确的方向前进，确保党的初心不易、使命不移，确保党和人民的权力始终用来为人民谋幸福、为民族谋复兴，确保社会主义制度在古老的东方大国扎根生长并不断展现强大生机活力。

习近平总书记指出，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关，必须高度重视权力配置和制约的科学性、有效性。坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，紧盯权力运行重点环节和关键领域，合理分解权力，科学配置权力，严格职责权限，最大限度地压缩权力的自由裁量空间。坚持权责透明，推动用权公开，遵循权力运行的一般规律，促使隐性权力公开化、显性权力规范化，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，主动回应社会关切、接受人民监督，让公权力接受最广泛的监督。对于公开不及时、不到位甚至弄虚作假的，严格依规依纪依法查处。强化权力制约，确立权力运行的规则、程序和边界，加强对“一把手”和领导班子监督，精准刻画“政治画像”，管控好权力运行的风险源风险点，及时发现和弥补存在的缺陷漏洞，着力防范治理风险，建立健全权责统一的责任追究机制，使监督贯穿权力运行的全流程，保证党和国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责。

习近平总书记指出，“要保证共产党长期执政、始终为人民谋利益。就必须加强自我监督、自我净化能力，在体制机制层面加大监督力度”。我们党的长期执政地位决定了党内监督在党和国家的各种监督形式中是最基本的、第一位的，党内监督失效，其他监督必然失灵。只有以党内监督带动各类监督、完善监督体系才能为全面从严治党和治国理政提供有力制度保障。同时，还必须强化全局观念和系统思维，把党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等结合起来，形成监督合力。坚持和完善党和国家监督体系必须在发挥党内监督主导作用基础上，坚持把监督作为撬动各项工作的杠杆和支点，构建各类监督贯通融合的大监督格局，形成常态长效的监督合力，实现监督职责再强化、监督力量再融合、监督效果再提升，深化成果运用，提升监督质效，确保党和人民赋予的权力规范正确行使。

权力是最大的腐蚀剂，我们党长期执政必然面临被腐蚀风险，必须相当清醒、相当有意志力，坚持有贪肃贪、有腐反腐。当前，反腐败斗争取得了压倒性胜利，但形势依然严峻复杂，存量仍然不少、增量仍在发生。从信访举报、巡视巡察、监督检查、审查调查等情况看，腐败是多种因素交互作用的结果，既有惩罚力度不够、制度不完善、监督乏力的原因，也有私欲作祟、侥幸心理等因素，还有政治生态、社会生态和历史文化的影响。腐败成因的复杂性，决定了治理措施的多样性，仅靠一种方式不可能完全奏效。惩治可以形成强烈震慑，但不能内化为心灵深处的自我约束；制度和监督可以减少腐败机会，但不能让人自觉向善；教育可以使人向善，但不能用来惩恶。它们功效不同、不能相互替代，但又密不可分、相辅相成。只有一体推进“三不”，用好治标利器、夯实治本基础，才能增强反腐败工作的主动性、系统性、实效性，使党员干部因敬畏而“不敢”、因制度而“不能”、因觉悟而“不想”，让党员干部习惯在监督和约束下工作和生活。