构建以实效为导向的常态化干部监督机制

文_蒋来用

在百年奋斗的光辉历程中，中国共产党始终保持自我革命的鲜明品格，不断完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央依纪依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，构建起党委全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督在内的党内监督体系，形成了纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督四个全覆盖的权力监督格局。同时，坚持以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、同级监督、群众监督、舆论监督相互贯通协调，建构了党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。全面从严治党取得显著成效，刹住了一些多年未刹住的歪风邪气，解决了许多长期没有解决的顽瘴痼疾，清除了党、国家、军队内部存在的严重隐患，管党治党宽松软状况得到根本扭转，探索出依靠党的自我革命跳出历史周期率的成功路径。（“习近平在十九届中央纪委六次全会上发表重要讲话强调坚持严的主基调不动摇 坚持不懈把全面从严治党向纵深推进”，《人民日报》2022年1月19日）但是我们党仍然面临“四大考验”，存在“四种危险”，腐蚀与反腐蚀斗争长期存在，腐败和反腐败的较量仍在激烈进行，“四个任重道远”的阶段性新特征非常突出，反腐败形势依然严峻复杂。当前党和国家治理体系中监督种类和方式已经非常齐全，但持续有效管用的高质量监督方式和手段却比较欠缺。破解国家治理的“哥德巴赫猜想”，在跳出历史周期率的成功路径下持续取得好成绩，必须形成以实效为导向的常态化干部监督机制。

一、以人民为中心不断夯实干部监督常态长效的基石

回应性是现代责任政府的突出特征。（陈国权、陈杰：“论责任政府的回应性”，《浙江社会科学》2008年第11期）随着人民群众权利意识、政治意识和监督意识的不断增强，人民群众对政治参与的要求和提高政府回应性的呼声不断高涨。在这种文化环境之下，领导干部必须转变观念和调整管理方式，主动适应社会发展变化，建立迅速有效的回应机制。习近平总书记指出，“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”（习近平：“在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话”，《求是》2021年第14期）。守住人民的心必须回应人民的诉求，不断满足和实现人民群众对美好生活的向往。随着信息社会的飞速发展，不断提高回应性已成为完善国家治理体系特别是党和国家监督体系的一项重要内容，并成为未来监督发展的重要趋势。但是有的党政机关及其领导干部存在回应性缺失或不足的问题，对于社会舆论反映的问题反应不够灵敏和迅速，回应不够准确和有效。各类监督主体对损害人民群众利益的社会丑恶现象的监督或监管或多或少存在“缺席”“迟到”问题。习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上一针见血地指出了“等党中央有批示了才动一动，没批示就不作为”的问题。（中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第153页）一些党员干部对人民群众缺乏感情，对损害群众利益的行为无动于衷、麻木不仁，没有主动履职尽责，切实解决群众的问题和诉求，破坏了党的形象和干群关系。各级党委和政府要勇于直面问题，对人民群众反映强烈的问题要严肃认真对待并尽力及时解决。监督主体要深入基层听取群众对党员干部的意见和建议，什么问题突出就集中整治什么问题、群众痛恨什么问题就下决心解决什么问题，不断提升监督质量和效能。纪检监察机关、巡视巡察机构将回应群众问题作为监督的重要内容，倒逼相关责任部门和单位履职尽责。对社会丑恶现象和损害群众利益事件处置不力的行为进行调查，加大问责追责力度。

群众路线是我们党一切工作的根本路线，也是做好干部监督工作、加强党和国家监督体系常态长效监督合力的根本遵循。毛泽东在回答民主人士黄炎培的窑洞之问时指出，“只有让人民起来监督政府，政府才不会懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息”。

（黄炎培：《延安归来》，国家行政管理出版社2021年版，第61页）随着新一代移动通信技术蓬勃发展，网络社会日渐繁荣，线上生活已成为与现实世界中的线下生活同等重要的生活方式。人民群众对于党员干部的看法和意见、对党和政府工作的评价不再仅仅停留在口头上、报纸上、电视上，更多集中体现在网络中，通过网络舆论、网络民意的形式表现出来。走好新时代党的群众路线，必须与时俱进跟上时代步伐，适应网络社会发展的新趋势，走好“网上群众路线”。各级领导干部除了从线下的现实世界中考察、走访、慰问群众，还要积极主动地从网络上了解民意、体察民情，疏导网络舆情。党和国家监督体系中的各类监督主体要主动从网上查找问题和切入点，善于从网络民意检查监督对象的各项工作，从网络舆情中查找监督对象的问题线索，并及时进行处置，防止个别言论信息发酵成为舆情事件。

以人民为中心理念的落实需要自觉和自律，但同时也需要监督和他律。一方面，监督主体需要坚持以人民为中心理念来推动监督工作，不断增强群众观念、加深群众感情、提高密切联系群众的本领，把群众满意不满意、赞成不赞成作为衡量派驻监督成效的重要依据。另一方面，相关监督主体要将以人民为中心理念落实作为监督内容，形成机制推动“全心全意为人民服务”宗旨转变成为精神力量和行动。各种监督主体应该充分保障公民监督权，确保群众监督举报渠道、建言献策渠道的安全畅通，让群众评判各级党组织和党员，批评指出他们的错误，帮助改进各项工作；党员干部要本着“有则改之无则加勉”的态度，主动接受群众监督，重视人民群众提出的意见建议和批评，及时回应社会关切；监督机关要及时处置问题线索，严肃查处侵犯人民群众切身利益的典型问题。要建立和完善监督检查机制，督促基层党组织、工青妇、工商联等人民团体、群众团体和社会团体为困难群众多办实事好事，并组织多方参与对办实事效果进行评估。

二、将巡视巡察贯通各类监督的纽带功能常态化长效化

巡视巡察监督主要是发现问题推动问题解决，并且以点带面推动某个领域和系统的改革和治理。巡视巡察虽然覆盖面广，但在特定的时段往往不可能面面俱到，只能将注意力集中在某个或某些重要问题上，而不能过于发散。巡视巡察监察要产生积极良好的政治效果与社会效果，巡视巡察主要问题选择非常关键。各级巡视巡察范围是根据行政所辖来确定的，虽然具有共同关注的选题，但各自具有自己关心的特色问题和重点，因此要根据共性与个性相结合的方式确定选题。对一些存在顽瘴痼疾、群众反映强烈、改革推进缓慢阻力较大的事项，通过专项巡视的方式推进解决。各级巡视机构要拓宽渠道，利用线上线下相结合的方式向社会广泛搜集巡视巡察选题，将巡视与绝大多数人民群众需求和期盼紧密联系起来。充分发挥社会主义民主政治优势，向人大、政协、政府、审计、统计、财政、新闻媒体等机构经常性征集选题。用选题征集的方式更好发挥巡视监督对其他监督的融合贯通作用。

习近平总书记强调，“坚持中央统一领导、分级负责，建立指导督导机制，层层传导责任压力，促进巡视巡察上下联动、上下贯通”（《习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2022年版，第109页）。近年来巡视巡察上下联动取得重大进展。2020年开始推行巡视现场指导督导，巡视（巡察）组、巡视（巡察）办和巡视（巡察）指导督导组人员参加巡视巡察工作动员会，有效传导经验做法，精准落实巡视要求。2020年12月，中共中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，从制度上对深化巡视巡察上下联动作出顶层设计。2021年下半年全国上下联动同步推进粮食购销领域专项巡视巡察取得良好效果。但巡视巡察上下联动还停留在简单的任务实施层面，有必要建立和完善上下联动的领导体制，上级党委党组及其巡视巡察机构要积极推进对下级巡视巡察工作的指导督导，协助促进下级党委党组落实主体责任，不断整合监督力量。建立巡视巡察联席会议制度，联席会议各成员单位做到明确职责、分工协作，定期研究联动工作，确保既坚持分级负责，又做到“一竿子插到底”，将监督的触角有效延伸至基层。要着力解决地级和县级巡察机构“熟人社会困局”，建议采用省一级建立巡视人才库，巡察办主任、副主任、巡视组组长、副组长的任命由省（直辖市、自治区）党委任命或委派的办法。打破行政区划限制，采用巡视巡察分片区办法，统筹安排巡视力量，探索建立巡视巡察回避制度，尽量避免熟人巡视巡察熟人，尽量减少因顾忌情面而不讲原则的现象发生。

习近平总书记提出，“建立健全巡视与纪检、监察、派驻机构的协调协作机制，有效对接，形成监督合力”（同上，第106—107页）。党的十八大以来，各级党委把巡视巡察作为履行全面从严治党主体责任的重要抓手，充分发挥巡视制度优势和纽带作用，贯通党内监督和国家监督的渠道，推动形成了系统集成、协同高效的中国特色监督体系。目前中央、省、市、县四级巡视巡察机构和队伍已经建立，但巡视与其他监督方式之间还没有完全实现同向发力、同频共振。要强化各级巡视巡察工作领导小组的作用，建立健全巡视与纪律监督、监察监督、派驻监督的统筹衔接，进一步探索巡视与人大、政协、纪检监察、行政机关、司法机关、组织人事、审计、财会、统计等监督协作配合的有效方式，减少多头重复监督、减轻基层负担。坚持巡视是监督的再监督定位不动摇，把其他监督中发现的问题及其整改情况作为巡视巡查重要内容，发挥巡视巡察对各类监督的促进作用，激发各种监督主体的协作配合意识。各种监督主体应该定期分享监督经验，推进监督思路共享，共同研判问题背后体制机制管理原因，促进健全完善制度，使中国特色社会主义监督制度优势转化为治理效能。要增强党内监督与群众监督的贯通融合，把畅通群众举报渠道作为巡视巡察必备的工作，将人民群众反映强烈的突出问题作为巡视巡察重点，巡视巡察过程中要广泛听取群众意见建议，将巡视问题整改成果及时向群众和社会公开。

三、推动方式方法创新让干部监督体系持续释放成效

中国已经踏上全面建设社会主义现代化国家的新征程，“三新一高”成为新时代各项工作的新要求。高质量发展不仅仅是对经济领域的要求，同时也是对纪检监察等监督工作的要求。但要实现高质量的监督，不能停留在传统的一张嘴、一张纸、一支笔的监督手段、方式、措施上，必须将大数据等最新科技手段和方法运用到监督实践中，让监督插上科技的翅膀。电子监察、云监督、大数据监督、智能监督等新理念、新技术频繁更新，已有用于实践的例子。运用大数据的方法分析和识别腐败风险，能够极大提高监督工作的针对性。（过勇、杨小葵：“基于大数据的领导干部廉政监督机制研究”，《国家行政学院学报》2016年第6期）但现在运用科技手段用于监督仍然较少。究其根源，技术原因不是主要问题，主要还在于监督机构缺乏创新思维和动力。对新理念、新技术、新知识不接受，顾虑多，甚至抵触。有的担心发现问题多，影响自己的政绩，有的多一事不如少一事。学习动力不足，口头传达较多，但高科技的学习和培训安排较少。人才缺乏，懂技术的人才吸引困难，留住更为困难。资金缺乏，大数据监督等技术平台研发成本过高。要让监督体系持续释放效能，必须更新观念，接受新技术和新观念。建议在纪检监察学科中开设监督技术课程，有针对性大批培养专门的大数据监督人才，以适应监督的需要。对大数据平台等开发投入进行限制，避免成千上亿元的高昂投资，让廉价可行的技术能够实现全覆盖，将自然科学与社会科学相结合进行研究。