新形势下的内河港口总体规划编制

姜玉波　陈立

【摘 要】 为使内河港口总体规划编制适应新形势，分析我国高质量发展、交通强国建设、国土空间体系建立、行业治理能力提升等对港口总体规划编制的要求，提出内河港口总体规划的编制要点：注重港口与城市、产业的相互关系研究，注重港口空间布局方案的合理性研究，注重港口资源利用效率研究。

【关键词】 港口规划;交通强国;国土空间;多规合一;高质量

1 港口总体规划编制概况

1.1 港口总体规划编制有关规定

2004年正式实施的《中华人民共和国港口法》明确了港口总体规划是指一个港口在一定时期的具体规划。

为规范港口总体规划的编制内容和文本格式，2006年原交通部印发了《港口总体规划编制内容及文本格式》，明确了港口总体规划报告主要包括港口发展现状、港口吞吐量和船型发展预测、港口性质与功能、港口岸线利用规划、港口总体布置规划、港口配套设施规划、环境保护规划、港口总体规划与相关规划关系等章节。

2008年原交通部出台《港口规划管理规定》，明确了港口总体规划主要确定港口性质、功能和港区划分，根据港口资源条件、港口吞吐量预测和到港船型分析，重点对港口岸线利用、水陆域布置、港界、港口建设用地配置等进行规划。港口总体规划的专项规划包括港区总体规划、港口集疏运设施规划和港口仓储、保税、物流等园区规划及其他专项规划。

1.2 内河港口总体规划编制的工作重点

以安徽省内河港口为例，2000年，安徽省对全省16个港口（按地市划分）进行了规划;2012年，又启动了新一轮港口总体规划的调整、修订工作。这两轮港口总体规划的编制工作都是在腹地经济高速发展阶段开展的。安徽省GDP由2000年的亿元增长到2015年的亿元，年均增长14.5%;第二产业增加值由2000年的亿元增长到2015年的亿元，年均增长15.6%;城镇化率由2000年的28%增长到2015年的50.5%，提高了22.5个百分点。工业化、城镇化的快速发展，对内河港口提出了较大的运输需求。这一阶段港口总体规划编制的目的是解决港口岸线资源和运输需求的供需匹配、港口岸线资源的保护与控制、港口岸线的使用功能定位等关键问题;研究的技术路线主要是通过对腹地经济、产业布局、运输体系、自然条件等的分析确定合理的港口规模和空间布局，并协调与环境、城市、水利等之间的关系;主要作用是保护了优质的港口岸线资源，规范了港口开发建设，引导生产力沿河布局，并带动了城市发展。在规划的指导下，安徽省港口码头泊位长度由2000年的41 km增长到2015年的84 km，增长105%。

2 港口总体规划编制工作面对的新要求

（1）内河港口需求结构和发展方式的转变要求拓宽港口总体规划研究范围，丰富研究内容。《交通强国建设纲要》指出要坚持推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，牢牢把握交通“先行官”定位，推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变。随着我国经济高质量发展，港口需求结构和发展方式也发生变化。港口运输需求方面将呈现“高基数、中低速增长”的特点，将放缓港口码头新增数量，增加升级改造老旧码头数量，逐渐调整货种结构;随着沿江沿河产业结构的深层次调整和城市战略转型，港口功能需求方面由传统的装卸换装转运向现代物流、多式联运、港产城协调等转变。传统的港口总体规划是以货物吞吐量规模为导向，主要着眼于港口资源的供给问题，其研究范围和内容已经与高质量发展阶段的港口发展特征不相适应。

（2）国土空间规划体系的建立要求港口总体规划更加注重多规划协调与融合，更好支撑空间保护与开发。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划是港口总体规划的上位规划，同时港口总体规划也是国土空间规划中的专项规划。因此，港口总体规划的编制要注重港口与城市、产业相互关系的研究，合理确定港口的功能定位和发展方向，优化港口、产业、城市协调发展战略空间;根据新的港口运输需求和功能需求，科学确定港口作业区、物流园区、集疏运设施、支持保障设施等空间布局，加强与生态红线、基本农田以及其他有关行业规划的协调，强化规划的可持续性、可操作性。

（3）提升行业管理能力要求强化港口总体规划的战略引领和精细化水平，促进港口管理科学化。根据《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的有关精神，水运行业正在加快完善行业管理体系，提升行业管理能力与水平。在高质量发展的形势下，港口发展的内涵和外延发生了深刻变化，作为指导港口发展的纲领性文件，港口总体规划的编制应深化港口与城市、产业、综合交通、土地、生态等相互关系研究，将研究成果扩展到“战略、空间布局、建设发展、绿色、安全、智慧、管理”等各个方面，强化港口总体规划的引领作用，提升行业发展质量。同时由于港口作为水陆运输节点，多重空间功能交汇，在国土空间规划背景下，要推进地理信息系统和建筑信息模型等技术的应用，有机衔接和融入国土空间规划体系，提高港口总体规划的精细化水平。

3 港口总体规划编制要点

3.1 注重港口与城市、产业的相互关系研究

经过工业化、城镇化的快速发展，港口功能不断拓展，已经超出了传统交通运输的范畴，在很多港口周边都出现了产业集聚，各地市围绕港口开展多式联运、现代物流，打造枢纽经济区等，从而形成了港口经济关系。港口经济是指以港口及邻近区域为中心、港口城市为载体、综合运输体系为动脉、港口相关产业为支撑、海陆腹地为依托，展开生产力布局，发展与港口密切相关的特色经济，并实现彼此间相关联系、密切协调、有机结合、共同發展，进而推动区域繁荣的开放型、优选型的经济模式。

目前港口总体规划对于港口、城市、产业之间的相互影响、相互促进、相互制约的关系研究较少，因此在发展过程中产生了港城矛盾、港口与产业发展不匹配、发展空间不足等问题。在新的发展阶段，要统筹研究港口、城市、产业三大要素，为港口发展定位、空间布局规划等提供战略性指导和顶层设计。

3.2 注重港口空间布局方案的合理性研究

2018年7月，《交通运输部关于做好交通基础设施国土空间控制规划有关工作的通知》指出，各省、自治区、直辖市按照科学划定“三区三线”边界、推进国土空间规划体系“多规合一”的工作要求，科学有序开展交通基础设施国土空间规划的编制工作。交通基础设施国土空间规划的编制成果由“1+1+3”组成，即完成1个交通基础设施国土空间规划研究报告，形成1套与上述规划报告相关的所有必须的图、表（基于国土空间基础信息平台的国土空间规划“一张图”），编制完成生态保护、建设用地、城镇发展影响等3个专题研究报告。

目前，港口总体规划的核心研究成果是港口水陆域空间布局方案，除了开展规划环评外，对建设用地、城镇发展的影响分析研究成果较少。因此，根据国土空间规划的有关要求：一方面港口总体规划应根据新的港口运输需求和功能需求，科学确定港口作业区、物流园区、集疏运设施、支持保障设施等空间布局;另一方面要加强上述功能区域与生态保护、建设用地、城镇发展等相关规划关系的研究，按照“统筹资源、严守底线、优化空间、高效配置资源”的思路，增强协调性。

3.3 注重港口资源利用效率研究

经过改革开放以来四十多年的发展，我国港口基础设施建设取得了举世瞩目的成就。当前我国港口发展的主题已由“增量发展”转变为“盘活存量、高质量发展”，2019年7月，《交通运输部办公厅 国家发展改革委办公厅关于严格管控长江干线港口岸线资源利用的通知》要求各地制订港口岸线利用效率指标，对港口岸线规划和利用实行精细化管理。

在这种背景下，港口总体规划应坚持“控总量、调存量、优增量、提效率”的基本原则，科学评估现状港口资源，以市场为导向，增量资源精准开发与存量资源优化调整相结合，提升港口资源配置效率，并在规划中明确岸线利用效率指标，指导港口岸线资源的精细化管理。

4 结 语

《港口规划管理规定》和《港口总体规划编制内容及文本格式》已经出台了近15年，对我国港口的规划与发展发挥了重要作用。当前，我国已经进入高质量发展的新阶段，正在推进交通强国建设和国土空间规划体系的“多规合一”，面对新形势下的新要求，应在国家层面尽快优化和调整港口总体規划编制的有关规定。