国土空间规划编制的几点思考

贾志刚

【摘 要】国土空间是人们赖以生存的基础保障，也是我国生态文明建设的重要组成部分，随着社会经济的快速发展，国土空间面积逐渐减少，呈现失衡失序的状态。这就需要大力推进生态文明建设，构建完善的国土空间治理体系，转变国土资源开发利用方式。基于此，下文主要对国土空间规划编制进行相关思考。

【关键词】国土空间；空间规划；规划编制；国土规划

建设生态文明，是党的十七大提出的战略任务，十八大明确提出建设美丽中国，实现中华民族永续发展，凸显了生态文明建设的战略性、基础性地位。2017年党的第十九次人民代表大会对于生态文明建设和绿色发展高度重视，指出我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，生态文明建设功在当代、利在千秋，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。

一、国土空间相关概述

国土空间是经济社会高质量发展的基本载体，是人民赖以生存和发展的幸福家园，特别是在“两个一百年”奋斗目标交汇的关键节点，我国即将进入全面建成小康社会决胜期，必须坚定实施乡村振兴，区域协调发展、可持续发展等重要战略，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。近年来，优化国土空间开发格局普遍被认为是关系我国经济社会可持续发展的战略问题，是推动“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的重要路径。特别是在经济社会快速转型背景下，基于各区域的资源基础和发展目标，空间功能和结构不断扩展，主导功能日益凸显。在识别和定位不同区域国土空间功能特征方面，国内外已出现从生态系统价值、气候变化、资源环境承载力，生态位理论，适宜性，生产、生活和生态等“三生”视角对国土空间格局进行分类、优化、重构。各部门各省市不断推进基于各类保护红线划定以及各类空间的协调有序开发，借助“多规合一”、国土空间规划等工作，进行了一系列的研究和实践。国土空间利用是一个典型的动态复杂系统，其识别特征包括国土空间系统要素、互馈机制及其动态演变规律等方面。各级政府部门必须清楚识别各类空间资源要素配置状况及发展趋势，为认清和守好底线，协调各类空间保护与利用、构建科学空间管制体系提供基础；为建设美丽中国、美丽浙江提供基础保障。推进经济和环境可持续与均衡发展，构建高品质生产、生活、生态空间，勾绘保护与开发融为一体的空间蓝图，为高质量发展提供重要保证。

二、国土空间规划对生态环境的重要作用

建设用地碳排放强度远远高于其他土地，控制国土开发强度就成为绿色低碳发展的根本要求。国土开发强度是指单位国土面积上的经济社会投入规模，可用建设用地占区域国土面积的比例近似地反映。此外，按照维持生物圈碳平衡的要求，未来要实现碳中性的目标，即人为排放的二氧化碳与通过人工措施吸收的二氧化碳动态平衡，可以此确定区域国土开发强度的适当指标。其次，构建基于低碳导向的国土空间组织体系，是优化国土空间开发格局的基本指向。按照绿色低碳发展要求，有必要从碳增汇和碳减排两方面出发，调整优化国土空间利用结构。碳增汇方面，林地、湿地是具有净碳吸纳能力的两类土地，要继續尽可能增加；对于陡坡耕地及其他生态条件脆弱的耕地，在解决好粮食保障和农民增收问题的前提下，应有计划、有步骤地安排退耕。碳减排方面，我国建设用地的碳排放强度是其他土地类型碳排放强度的数十倍乃至上百倍，建设用地中工矿用地碳排放强度又显著高于城乡住宅和交通用地的排放强度。目前珠三角、长三角等地制造业比较发达的城市，工业用地占比普遍超过40%，而国际上一般只有5%～8%。因此，在继续从严控制建设用地规模扩张的同时，要着力优化建设用地结构，大幅度压缩工矿用地规模和比例。

三、国土空间规划编制策略

（一）实行国土资源利用统一分类和统一调查

改变国土资源利用分类由各自主管部门主导、标准各异的现状，统筹整合城市规划、土地利用总体规划等对于土地的分类标准，形成统一衔接的分类体系。将第三次全国土地调查调整为自然资源调查，增强调查的全面性、系统性，系统查清全国自然资源的数量、质量、权属、分布等情况，形成各方认同、共享的调查数据，为自然资源的权属管理、国土空间规划编制、信息平台的搭建奠定坚实基础。

（二）落实主体功能区划

在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确指出，要按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的原则，分析和明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。党的十八大报告中也明确提出，生态文明建设的重要任务之一就是优化国土空间开发格局。同时以皋市为例：《江苏省主体功能区规划》中，如皋市为重点开发区域，该区域的功能定位为区域重要的经济增长极，具有较强国际竞争力的制造业基地；具有一定影响的新型城镇密集带；辐射带动能力强的东方桥头堡；我国重要的高效农业示范区；全省率先基本实现现代化的重要保障区。以此为依据，构建高效协调可持续的国土空间开发格局。

（三）加强生态文明建设

党的十八大报告提出：面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位。《生态文明体制改革总体方案》提出：“树立绿水青山就是金山银山的理念”、“划定并严守生态红线”。土地规划由于不管控建设用地性质和强度，难以从源头上控制生态敏感区域的建设诉求，该区域往往成为利益团体争夺的焦点。生态文明体制改革需要土地规划将生态环境保护摆在更加突出的位置，树立底线意识，优先落实生态保护红线，协调好城镇开发边界、基本农田红线、生态保护红线之间的关系，完善土地用途管制制度，优化国土空间格局。

（四）建立高效便捷的审批监管体系

在建立空间规划体系和用途管制制度的同时，结合政府机构职能改革，对现行国土空间管控的政策法规、制度规范等进行梳理，整合国土空间转用审批事项，明晰审批权限，重构空间转用审批流程。将建设项目占用耕地、林地、湿地等土地类型的审批职责归并到自然资源管理部门，办理国土空间用途审批或许可，落实国家统一国土空间用途管制的要求。搭建统一共享、上下衔接的国土空间基础信息平台，将基础调查数据、空间规划、政务管理等纳入平台，自然资源部门及相关部门在共同的平台上，依据国土空间用途管制要求和项目准入条件，对不同类型空间的转用实行信息化审批管理，提升国土空间治理能力。在不影响用途管制效果的前提下，按照“放、管、服”改革要求，合并精简现行的审批手续或许可管理，提高行政效能。如将项目建设合规性审查涉及的建设项目用地预审、项目选址意见书、建设用地规划许可证合并为国土空间规划许可证，将项目建设占用耕地、林地、湿地等转用手续的办理统一为国土空间用途转用许可证，推进“多证合一”。

四、结语

世界范围内的环境问题甚至是环境危机已经为我们敲响了警钟，加快转变经济发展方式，科学开发我们生存和发展的空间，已经刻不容缓地摆在我们面前。优化国土空间规划有助于城乡发展、区域发展、人与自然的和谐发展，能够满足我国可持续发展要求，是促进地区经济建设的重要方式。由此可见，优化国土空间的规划编制对贯彻落实社会经济建设具有重要意义。

【参考文献】

[1]姜楠，武长安.国土规划与生态环境保护之间的关系[J].住宅与房地产，2017（23）：65.

[2]金卫华.浅析国土规划与生态环境保护之间的关系[J].资源节约与环保，2016（08）：152+156.

[2]孙绍骋.努力开创生态国土建设新境界[J].中国土地，2017，（12）：4-7.