论严格执行请示报告制度的实践自觉

鲁 宁，班永杰

（1.新疆师范大学 马克思主义学院，新疆 乌鲁木齐 830017；2.中央党史和文献研究院 第七研究部，北京 100017）

中国共产党作为马克思主义执政党，历来高度重视请示报告制度。早在1948 年1 月，毛泽东同志就亲自为中共中央起草了《关于建立报告制度》的指示，要求改正对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯，拉开了党内有序规范请示报告制度的序幕。[1]1948 年9 月，党中央在西柏坡召开政治局扩大会议，进一步强调要建立请示报告制度，并对党的下级组织的代表大会、委员会及代表会议的重要决议报送报告情况提出明确要求。此后，邓小平同志、胡锦涛同志、江泽民同志根据不同历史时期党的建设实际对请示报告制度进行了丰富和完善。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于“把党建设得更加坚强有力”这一时代命题，以刀刃向内的政治勇气敢于向党内形式多样的顽瘴痼疾开刀，以“钉钉子精神”持续推进全面从严治党，推动出台《中国共产党重大事项请示报告条例》，有力维护了党中央定于一尊、一锤定音的权威，全面形成了党中央总揽全局的强大聚合力和向心力，为党的建设新的伟大工程提供了坚实制度保障。新形势下，严格执行请示报告制度，对于增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，保证全党思想一致、步调一致，具有十分重要的现实意义。

一、强化统一领导：确保党中央权威无可撼动

办好中国的事情，关键在党，关键在坚持党要管党、全面从严治党。[2]222党的制度的确立和执行，推动了党的作风和纪律建设逐步走向正轨。请示报告制度作为党内规章制度的重要组成部分，是我们党的一项重要政治纪律、组织纪律和工作纪律。完整准确地把握好这一制度，就是要遵循以坚持集中统一，确保政令畅通为根本；以坚持严肃认真，做到科学规范为基础；以坚持凝心聚力，发挥制度优势为目标的工作原则。

（一）始终坚持集中统一，确保政令畅通

集中统一领导是党的领导的最高原则，关乎党和国家的前途命运，关乎人民的根本利益。习近平总书记指出：“我们这么大一个政党，靠什么来管好自己的队伍？靠什么来战胜风险挑战？除了正确理论和路线方针政策外，必须靠严明规范和纪律。我们提出那么多要求，要多管齐下、标本兼治来落实，光靠觉悟不够，必须有刚性约束、强制推动，这就是纪律。”[3]5严格执行请示报告制度，就是服从刚性约束，这是每一名党员干部自觉维护党中央集中统一领导的共同政治纪律和政治规矩。“同党中央保持一致不是一个空洞口号，而是一个重大政治原则。”[4]132要充分认识到“党面临的形势越复杂，肩负的任务越艰巨，就越要加强纪律建设，越要维护党的团结统一，确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进”[4]131，反之，该请示的瞻前顾后，该报告的东躲西藏，便会导致党的领导弱化、组织架构涣散、政治纪律松弛，最直接的后果就是落实政策难、推动工作难、打开局面难，久而久之党的执政能力被削弱，甚至动摇党的执政根基。因此，请示报告制度这项铁的政治纪律一旦立起来、严起来，就必须不遗余力执行到位，切忌让制度成为纸面和口头上的花架子摆设，从而有效避免“破窗效应”①“破窗效应”：即环境中的不良现象如果被放任存在，会诱使人们效仿，甚至变本加厉。的发生。

政令畅通是确保各级党委和政府规范有序运转的先决条件，如果肆意歪曲、异化和无视中央下达的指令要求，那“我们这么大一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢”[4]131？要做到政令畅通，就必须对党中央作出的各项决策部署不折不扣予以贯彻落实，同时在实际中遇到重大问题和困难要依照程序逐级请示报告，形成上级交办的各项工作事事有回应、件件有着落的良性循环。对于党员干部来说，切实将党的理论和路线方针政策转化为具体行动，将授权有限和守土有责紧密结合，及时准确向上级党组织请示报告，是对政治能力最直接、最有效的检验和训练。习近平总书记指出：“各级党组织和领导干部要牢固树立大局观念和全局意识，正确处理保证中央政令畅通和立足实际创造性开展工作的关系，任何具有地方特点的工作部署都必须以贯彻中央精神为前提。”[4]132反观那些对党中央决策部署合意的就执行，不合意的就视而不见、听而不闻，特别是遇到重大事项故意闪躲回避的故我行为，最终都栽了跟头、吃了大亏。实践充分证明，确保党中央政令畅通，离不开请示报告制度的坚定有力执行，这不仅关乎党员干部党性修养和思想道德境界的提高，更是对政治纪律和政治规矩始终保持敬畏之心的行动体现。

（二）始终坚持严肃认真，做到科学规范

是否具有严肃认真的态度，是决定请示报告制度能否得到有效贯彻执行的重要因素，同时也是培育党内务实工作作风的坚实基础。习近平总书记指出：“我们共产党人最讲认真，讲认真就是要严字当头，做事不能应付，做人不能对付，而是要把讲认真贯彻到一切工作中去，作风建设如此，党的建设如此，党和国家一切工作都如此。”[5]纵观一些反面典型，有的党员干部为了“请示”而请示、迫于“报告”而报告，试图将执行请示报告制度当作形式主义束之高阁；“有的党组织和领导干部在处理一些应该由中央和上级组织统一决定的重要问题时，事前不请示、事后不报告，搞先斩后奏、边斩边奏，甚至斩而不奏等”[4]765。这些游离于组织之外的放任行为，从根子上讲就是没有在思想上认真对待请示报告制度，而是心存侥幸亦或消极以上交矛盾了事，并非本着尽忠职守的态度对人民负责、对事业负责。因此，必须深刻认识到，“请示报告不是小事，不要满不在乎，这些年来一些干部出事就出在这个上面”[4]767，严格执行好这一制度，不仅是对党员干部的积极保护，而且更有利于营造党内说实情、讲真话的清朗氛围。

科学规范是严格执行请示报告制度的基本工作要求。凡是以制度形式确立下来的事项，一是“必须遵循组织程序，决不允许擅作主张、我行我素，重大问题该请示的请示，该汇报的汇报，不允许超越权限办事，不能先斩后奏”[3]27。强化程序观念并非一朝一夕之功，需要从点滴着手、从小事做起，特别是要掌握好时度效，既不因繁文缛节耽误重大工作推进，也不能急于求成打乱合理工作节奏。二是在制度执行过程中，要明确“哪些事可以简化程序、哪些事只能按程序办”[4]776，从而避免因害怕担责而无差别向上级党组织请示报告的不良偏向，自觉将遵章办事的习惯上升至硬性工作标准，为更好地发挥制度效能打下坚实基础。三是科学规范不仅体现在执行制度的程序上，更要展现在执行制度的内容中。请示报告不是有选择性地挑三拣四、避重就轻，不能大事化小、小事化了，不能是没有实质性内容的泛泛表态，更不能习惯于弹冠相庆、报喜不报忧，“哪些事由自己决定、哪些事该请示报告”[4]776，都有着严格的规定，党员干部心中必须有一本明白账。“党内规矩有的有明文规定，有的没有，没有明文规定一定要报的事项，报还是不报，关键看党的观念强不强、党性强不强”[4]8，对于这一点，党员干部特别是领导干部决不能稀里糊涂、胸无章法。唯有在执行请示报告制度上始终坚持原则、依照规则，守住底线、不碰红线，以高标准和严要求落实制度、敬畏制度，才能保证制度更具约束力和强制力。

（三）始终坚持凝心聚力，发挥制度优势

严格执行请示报告制度可以有效促进下级党组织与上级党组织，以及普通党员、领导干部与党组织之间的纵向贯通，确保在思想上政治上行动上始终与党中央保持高度一致。回溯历史，“一九四八年九月，党中央在西柏坡召开政治局扩大会议，会议的一个重要议题是强调要建立请示报告制度。正是这项制度的建立和执行，有力推进了党的作风和纪律建设，保证了政令军令畅通，为解放战争胜利提供了重要保障”[4]767。不难看出，正是由于党中央审时度势，将建立请示报告制度作为完善党内规章制度的一项战略设计来考量，才使得党心军心民心空前团结高涨，为最终取得革命胜利提供了重要制度支撑。反观现今，“我们这么大的党、这么多党组织和党员，如果都各行其是、自作主张，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，那是要散掉的”[4]767。因此，严格执行请示报告制度，让上级党组织掌握下级党组织工作落实情况，让党组织通晓普通党员、领导干部所思所想，以对党忠诚的使命担当营造正气充盈、海晏河清的党内政治生态，不仅有利于增强全党上下的凝聚力、向心力和战斗力，也更能激发新时代党员干部勇立潮头、开拓进取的信心与决心。

中国特色社会主义的制度优势就是能够集中力量办大事，这一制度优势的彰显离不开若干党内规章制度的共同合力，请示报告制度就是其中重要一环。邓小平同志指出：“我们这么大一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢？一靠理想，二靠纪律。组织起来就有力量。没有理想，没有纪律，就会像旧中国那样一盘散沙，那我们的革命怎么能够成功？我们的建设怎么能够成功？”[4]131严格执行请示报告制度，对于坚决维护党中央权威和集中统一领导，进而充分发挥中国特色社会主义新型举国体制优势，特别是打通政令落地“最后一公里”的“堵点、断点、难点”，具有巨大推动作用。这一点在抗击新冠肺炎疫情斗争中得到了实践印证，正是归因于以习近平同志为核心的党中央定向把舵，全国各地严格按照部署要求，对涉及疫情防控工作的重大事项，做到了该请示的及时请示、该报告的迅速报告、该担当的勇于担当，形成了党中央有号令、地方党委和政府全力抓落实的强大工作合力，在较短时间内取得了抗击疫情重大战略成果，全面经受住了时代大考，使我国成为全球疫情发生以来第一个恢复增长的主要经济体，在统筹疫情防控和经济社会发展上呈现出“风景这边独好”。

二、锤炼务实作风：确保党的优良传统发扬光大

党的作风就是党的形象，关系人心向背，关系党的生死存亡。[2]232请示报告制度作为党内传承下来的优良传统和工作惯例，为推进党的事业不断向前发展提供了可靠制度保障。完整准确把握好这一制度，就是要注重持之以恒、聚焦问题导向、做实调查研究，以严实作风磨砺忠诚干净担当的政治品格。

（一）注重持之以恒

让一项好的制度充分发挥出应有效用，在于坚持不懈地将其执行到位，而并非写在纸上、挂在嘴上、印在墙上。应该讲，自中国共产党成立之日起，各项工作的顺利开展便离不开请示报告制度，即便是在革命危急关头，很多地下党组织依然冒着各种风险，根据形势需要想方设法与中央保持联系，向中央报告工作，体现了我们党讲规矩、守规矩的良好工作作风，这也为革命胜利后党的长期建设、发展和改革奠定了坚固的制度基础。习近平总书记指出：“党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，经过实践检验，约定俗成、行之有效，反映了我们党对一些问题的深刻思考和科学总结，需要全党长期坚持并自觉遵循。”[3]7请示报告制度自正式确立以来，经过不断丰富和完善，在党内已逾70 年实践历程，加之之前在党内所形成的不成文规定，这一制度的存在和发展也有近百年历史。“政贵有恒、治须有常”的经验证明，一项好的党内制度不仅不会因时间而过气，反而会随着时代发展变化不断孕育新的生机、赋予新的内涵。请示报告制度所具备的实践价值和所发挥的制度优势，是世界上其他政党党内制度无法比拟的，这也更加说明了中国共产党与时俱进的强大自我修复和自我完善能力，同时，这一制度的执行也为更好体现当代“中国之治”、展现当代“中国自信”、实现当代“中国价值”注入了持久制度动力。

（二）聚焦问题导向

问题是时代的声音。马克思主义的一个鲜明特征就是始终以问题为导向。习近平总书记指出：“每个时代总有属于它自己的问题，只要科学地认识、准确地把握、正确地解决这些问题，就能够把我们的社会不断推向前进。”[2]248党的十八大以来，党中央进一步加强和规范请示报告制度的一个重要原因，就是深入了解掌握下级党组织、党员和领导干部在工作开展过程中所遇到的实际问题，以利于作出更加科学精准的决策。严格执行好这一制度，不仅是政治态度的集中体现，更涉及工作作风的持续转变，必须在不折不扣贯彻落实党中央各项部署要求的前提下，着重强化问题意识，以洞察历史和现实、国际和国内、理论和实际的宽阔视野，聚力聚焦我国发展进程中不断涌现出的新情况新问题新挑战，特别是对关乎改革发展稳定的重大事项，加强分析研判，提出解决方案。同时，要深刻意识到请示报告不能流于形式，更不能为了引起上级党组织的关注、博得上级党组织的好感而“刻意为之”。拿捏好工作分寸，就必须奔着有意义、有价值的实际问题去，快速准确“上传下情”，全面深入“领会上意”，不断集思广益、群策群力，这样才能把事情办得更好。

（三）做实调查研究

善于开展调查研究，是我们党的优良传统，同时也是做好各项工作的基础条件。习近平总书记指出：“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。”[2]249没有基于深入调查研究的请示报告，不仅不能如实向上级党组织反映具体情况，而且还有可能耽误工作成效。应当看到，在贯彻落实请示报告制度过程中，个别党员、领导干部忽视调查研究的现象还是存在的，主要表现为习惯于从开会、看材料、查台账、听汇报中草率作判断、下结论，而非事必躬亲走近基层了解掌握第一手信息，久而久之便会对形势发展变化提出的新问题反映不敏锐、应对慢半拍，最终陷入凭经验办事情、拍脑袋作决策、靠惯性抓落实的窠臼。因此，各级党组织和党员、领导干部对于请示报告的事项必须开展认真细致调研，既不回避矛盾，也不上交矛盾；既不粉饰太平，也不推诿塞责；既要弄清事实，更要拿出办法，敢于担当、善于作为，尤其不能做“二传手”和“甩手掌柜”，忠诚尽责地执行请示报告制度，为上级党组织作出科学精准决策当好参谋助手。

三、提升治党效能：确保党的制度威力持续彰显

中国特色社会主义进入新时代，必然伴随着治党效能的大幅度提升。请示报告制度作为党勇于自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的有效制度实践，对提高党的执政能力起到了积极作用。完整准确把握好这一制度，就是要在形成示范引领、完善研学机制、强化执行监督上下真功夫、硬功夫，不断为党内制度建设走向现代化提供重要支撑。

（一）切实形成示范引领

身正才能立威。作为制度的制定者，首先要成为制度的践行者。习近平总书记指出：“要突出领导干部这个关键，教育引导各级领导干部立正身、讲原则、守纪律、拒腐蚀，形成一级带一级、一级抓一级的示范效应，积极营造风清气正的从政环境。”[6]要深刻意识到，请示报告制度执行地好，对于党员干部成长成才大有裨益，这一制度不是要困缚住手脚，而是要更好明确上下级党组织和个人与党组织之间的权责关系，确保管用的制度能够发挥出应有效能，从而激发出干事创业的精气神，把党建设得更加坚强有力。诚然，个别党员、领导干部在执行请示报告制度方面也存在一些亟待解决的突出问题，比如，“有的干部目无组织，干了什么、人跑到哪里去了，组织上都不知道，泥牛入海无消息；有的把老婆孩子都送到国外去了，根本没给组织上说一声，没把组织当回事”[4]768；有的领导干部个人事项报告弄虚作假，试图瞒天过海，影响十分恶劣，对于这些搬起石头砸自己脚的负面行为要坚决予以制止，党员、领导干部如果不做出样子来，下面必定会跟风效仿，制度的严肃性和权威性也就无从保证。因此，要把积极主动请示报告当成一种自觉习惯和必备素养，无论大事小事、急事缓事，只要是事关重要工作并且吃不准、把握不定的，就必须按程序请示报告，党员、领导干部只有种好自己的“责任田”，才能形成“领头雁”效应，也才能更好地提升治党效能。

（二）不断完善研学机制

每一项制度的出台，都有其深刻的理论基础和时代背景，搞清楚制度的来龙去脉、精髓要义，对于更好地彰显制度威力必不可缺。习近平总书记指出：“我们党依靠学习创造了历史，更要依靠学习走向未来。”[2]252当前，重执行制度而轻研学制度的问题，需要引起高度重视，尤其是对于党员、领导干部来说，如果对请示报告制度只知其一不知其二，就很难把握制度背后蕴藏着的理论和实践逻辑，也就不能在制度的执行过程中更好地发挥其主观能动性。日新月异的发展变化，促使党的建设水平不断提升，党内制度更新加快换挡提速，这对于党员、领导干部的跟进式学习提出了更高和更迫切的要求。换句话说，只有懂制度、学制度，才能更好地依靠制度办事、形成制度共识。“我们党历来重视学习，这是推动党和人民事业发展的一条成功经验”[2]252，深化对党内制度的研究，是中国共产党人义不容辞的责任和义务，更是在实践中充分发挥制度优势和制度张力的必然要求。

（三）着力强化执行监督

制度的生命力在于执行，确保执行机制取得良好效果便离不开强有力的监督。习近平总书记指出：“我们要保证共产党长期执政、始终为人民谋利益，就必须加强自我监督、自我净化能力，在体制机制层面加大监督力度。”[3]54众所周知，“自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想”[2]238，请示报告制度作为党的自我净化机制之一，其本身就包含着加强自我监督、自我约束之功效，因此，有效运用好这一制度就必须将其作为履行全面从严治党政治责任的重要内容，构建全方位、立体式监督，将有形监督和无形监督紧密结合起来，形成强化自上而下的组织监督、完善自下而上的民主监督、发挥相互提醒的同级监督体系，从而消除监督盲点，确保监督的稳定性。与此同时，还要加大组织处理力度，对于执行请示报告制度到位的，要予以表扬肯定，反之，“很多情况没有监督，违反了也没有任何处理，这样搞，谁会把制度当回事呢”[3]81？现实中但凡有制度执行上存在困难、落实中存在障碍，多是因为责任不明晰、监督不到位。实践证明，再好的制度，一旦失去监督，最终的结局也难免沦为摆设。对于违反请示报告制度的党组织和党员、领导干部，不能视而不见、听之任之，必须以严而又严的态度敢抓敢管、常抓常管，建立健全制度执行问责机制，不以权大而破规，更不以事小而姑息，堵住“暗门”、糊住“天窗”，以强有力的监督确保制度效能得到最大限度释放。

四、显现制度价值：确保党的制度建设与时俱进

制度建设事关根本和长远，其价值作用自然不言而喻。党和人民事业发展到什么阶段，党的制度建设就要推进到什么阶段。请示报告制度的成功实践，为推动党内制度持续创新提供了有益参考和示范借鉴。完整准确把握好这一制度，就是要注重深化内涵外延、衔接配套制度、夯实群众基础，以确保党的制度建设始终走在时代前列。

（一）深化内涵外延

伴随新时代党的建设新的伟大工程深入推进，呼唤和推动着党的制度创新走深走实。习近平总书记指出：“要突出重点，重在管用有效，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。”[3]60确保党的制度管用有效，就不能陷入为执行制度而执行制度的庸俗事务主义之中，而应当跳出制度看制度，这样才能对制度的理解和把握更全面、更透彻。换句话说，就是要在准确理解制度内涵的基础上，深刻领悟蕴藏其中的外延价值。比如，切入制度范畴视角，从严格意义上讲，请示报告制度作为党内共同遵守的一项办事规程或行为准则，是具体制度，属于微观层面，但从制定这一制度的宏观意义来看，其发挥的实际作用却十分重大，直指维护党中央权威和集中统一领导这一核心目标。因此，在实践运用过程中，除重视请示报告制度的执行要求外，还应在以党章为根本原则的前提下，将其与对党忠诚老实统一起来，与遵守党的政治纪律和政治规矩统一起来，与党员、领导干部履职尽责、为官之德等统一起来，不断筑牢制度支撑基础，拓展制度内涵和外延，以更好地保持制度的生命力和约束力。

（二）衔接配套制度

单个制度只有在有机融入一定的制度体系后，才能充分发挥作用。习近平总书记指出：“如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”[7]18请示报告制度作为一项具体制度，在执行过程中如不能与党内其他制度相互呼应、协同配合，便不能形成制度矩阵，更产生不了约束效应，很容易陷入孤掌难鸣的境地。因此，应当在坚持系统性和整体性的基础上，因时因势加强其与《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规制度的匹配融合、衔接贯通，从而形成管党治党全面发力、多点突破、一体推动、一体落实的工作格局，最终通过完善制度链条构建环环相扣、严丝合缝的党内制度体系。

（三）夯实群众基础

党的根基和血脉在人民，党的各项规章制度也是在人民群众的实践探索中逐步建立、规范起来的。长期以来，请示报告制度作为党内落实民主集中制的有效工作机制，为党在各个时期团结统一和密切联系群众提供了坚实制度保障。可以说，有了民主集中制这个党的最大制度优势作基础，请示报告制度的具体执行才能更好地将党的意志和人民的愿望反映、体现出来。习近平总书记在党史学习教育动员大会上明确指出：“要从最困难的群众入手、从最突出的问题抓起、从最现实的利益出发，切实解决基层的困难事、群众的烦心事。”[8]认真做到这一点，就必须将请示报告制度贯穿于为人民群众解忧纾困全过程，更好地以制度之治赢得民心、赢得时代、赢得未来。要充分认识到严格执行请示报告制度的题中应有之义，就是将实践中产生的各类问题，特别是关乎群众安危冷暖的重大社会民生问题集中收集起来，以制度为纽带，畅通政令下达和民情上传渠道，不断加强党和政府、群众的互信基础，切实帮助群众解决好最关心最直接最现实的利益问题，真正以制度的刚性约束把推动发展、改善民生落到实处，更加树牢党在群众中的执政威信和亲民形象。