党政联合发文的制度功能及其系统论阐释

李 娟

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

一、问题的提出

作为当代中国政府与政治互融的实践产物，党政联合发文具有明显的制度优势，对于加强党的领导具有重要意义。党政联合发文一般是指中国共产党各级党委与国家政权机关因治理事项存在交集而共同发布相关通知、意见、决定、规定、指示等制度文件。[1]在党政高度协同的复合型国家治理背景下，党政联合发文发挥着越来越重要的统筹整合功能，但同时也衍生了一系列理论和实践新题。然而，长期以来，由于受到传统国家法律中心主义和规范主义视角的限制，国内学者对党政联合发文的深入研究明显不足。有学者认为，党政机关联合发文是一种重效率、重权威而轻视法治的做法，与依法执政和依法行政的要求存在差距。[2]甚至有学者指出，随着中国法治进程的推进，党政联合发文现象会越来越少，最后将不复存在。[3]但实际上，作为当代中国正在运行的制度现象，党政联合发文是我国政治经验的集中反映，亦是研究中国问题、理解中国现象的制度“窗口”，亟需学界深入研究。

进入新时代以来，中国共产党以“嵌入”及“重组”的方式，实现了党的体系与国家政权体系在权力运行和组织形态上的深度融合，形成了具有中国特色的复合型政治结构——党政“双轨”权力结构。正如有学者指出的，“作为长期执政的政党，中国共产党本身已成为一个‘嵌入’政权结构的层级组织，其内部也形成了与国家政权机关相对应的科层制结构”[4]5。按照发文主体的标准，党政联合发文承载着“党”“政”双方主体的意志和主张，兼具党的文件高度的政治性、统领性与政府文件的可操作性，具有“党”“政”单方面主体发文所难以具备的高效性、协同性和权威性，是提升国家政权机关治理效率的重要工具。简言之，党政联合发文具备统筹整合党政“双轨”权力结构的制度功能。具体而言，党政联合发文实现了“党”“政”系统在体系上和制度上的深度融合，体现了党领导国家的治理形态，对于形成政党政治与政府行政融通的法治格局具有重要意义。那么，应当如何在理论层面阐明党政联合发文所承载的整合功能及其运行逻辑呢？在发挥统筹整合功能的过程中，党政机关的权力运作关系及相互之间的边界关系为何？有鉴于此，本文将在当代中国政府与政治的治理过程中，理解中国特色的党政“双轨”权力结构，探析党政联合发文的统筹整合功能；并在此基础上，尝试借鉴鲁曼社会系统理论中有关政治系统的论述，从理论层面剖析党政联合发文的制度功能。党政联合发文在国家治理过程中显示出了巨大的制度优越性，但与此同时还存在“越界”“泛化”“错位”等情形。对此，应当通过明确党政联合发文的制定标准、规范党政联合发文的制定程序、提升党政联合发文的制定技术等途径，进一步充分发挥党政联合发文的制度优势。总而言之，通过对党政联合发文制度功能的研究，有助于理解当代中国政府与政治的内在关系，对于进一步发挥党政联合发文的治理效能具有重要意义。

二、党政联合发文的制度功能：统筹整合党政“双轨”权力结构

作为党和国家治理的常态化工具，党政联合发文从新中国成立之日起便存续至今，发挥了统筹整合“党”“政”系统的重要作用。在以中国共产党为核心的国家政治权力结构中，党政联合发文既是整合党政“双轨”权力结构的重要工具，满足了党政机构改革的现实需要，也是中国共产党贯彻落实党的方针政策的集中体现，促进了党内法规与国家法律的衔接协调。

（一）党政“双轨”权力结构

当代中国党政体制具有明显的“双重复合型”特征，党政之间的权力运行呈现出独特的“双轨制”特征：在中国特色社会主义法治体系之中，除了国家政权组织系统之外，作为执政党的中国共产党本身也是一个庞大的组织系统。具体表现为“党”“政”系统在机构设置与人事管理上的相依并存。在机构设置上，从中央到地方，不同层级的党组织与政权机关相辅相成。党的各级组织机构遍布全国，自上而下地将党中央制定的路线、方针、政策传达至地方机构、社会团体等国家政权机关之中。与之相对应的是在人事管理上，大部分领导干部既是中国共产党党员，属于“党”的系统，又是国家公权力的行使主体，属于“政”的系统，具有身份上的双重性。根据相关数据统计，截止2021 年12 月31 日，中国共产党党员总数已达到9671.2 万名，基层党组织493.6 万个。其中，全国共有机关基层党组织74.5 万个，事业单位基层党组织94.9 万个，企业基层党组织153.2 万个，社会组织基层党组织17.1 万个，基本实现应建尽建。①中国共产党党内统计公报，共产党员网，2022-06-29，https：//www.12371.cn/2022/06/29/ARTI1656486783270447.shtml.由此可见，中国共产党在社会治理中扮演着重要角色。这意味着，在中国特色的党政“双轨”权力结构中，党政机关在政治上是一体的，即应始终坚持中国共产党的领导；在职能上是分开的，即党领导国家经济、社会、文化等事务，各类“政”的系统负责贯彻执行党的决议、决定。各个系统的中央组织直接受党中央的政治领导，地方组织则是通过同级党委与这“一条主线”发生最具有实质性的政治关系；其他系统之间的上下联系，在党的领导的基础上主要是业务上的联系。[5]335换言之，党政“双轨”权力结构主要体现在“一条主线，多个系统”的政治领导和政治管理网络中。

值得提出的是，本文所指党政系统中的“党”，专指居于领导地位的执政党——中国共产党；“政”是指广义上的政权机关，具体包含人大、政协、行政机关、司法机关和担负一定“政治任务”的人民团体等政治要素。[5]48其中，“一条主线”是指党的系统在各个系统中居于领导地位，并具体表现在当代中国政府与政治的治理过程中；“多个系统”是指政治和政府要素在纵向上的联系构成一定的系统，主要包括党的系统、政府行政系统、法院系统、检察院系统、军队系统、纪检监察系统、工会系统、共青团系统和妇联系统等等。[5]334在纵向上，“党”的系统与“政”的系统并轨运行，其他系统在政治上要与党的要求保持一致，坚持党的领导；在横向上，党中央通过在地方和部门设立相应的党委或党组织，确保党中央决策部署的贯彻落实，以达到权威高效治理社会的目标。总的来说，党的系统以外的各个系统，主要是通过党委或党组介入和参与政府的治理过程，由此形成了党政系统之间的紧密耦合关系。例如，作为中国社会系统中的子系统，军队系统不仅宏观上要接受党的绝对领导，而且在内部设置与权力方面亦需绝对服从党的领导。在宏观上，党对军队系统等武装力量的领导主要体现为中共中央军事委员会与中华人民共和国中央军事委员会的双重设置上，即“一套人马，两块牌子”。具体而言，通过在全国人大常委会中设立党组，在人大主席团中成立临时党组等方式，确保了中共中央军委当选为新一届国家中央军委，并经过最高国家权力机关——全国人大的确认，党中央将党对军队的领导权力上升为国家意志，从而实现了党和国家对军队的绝对领导。在内部设置上，中国共产党在军队各级单位中建立了系统严密的党组织系统，如各级党委系统和从属于它的政治部门、政治委员系统，排除了个人和其他任何组织干预和支配的可能性。

“一条主线，多个系统”的政治领导和政府管理网络，集中诠释了当代中国特色的党政体制——党政“双轨”权力结构。这种体制保证了全国、全党在政治上的统一性和党政系统功能的独立性。在此背景下，形成了“党”“政”系统在人事管理上的竞合，出现了合并设立或者合署办公、“归口管理”“领导小组”等完善党和国家机构职能体系的系列改革举措。随着国家机构改革的不断深入，需要党政协同共治的公共事务愈加多样复杂，党政联合发文现象也更加普遍，并发挥着重要的统筹整合功能。

（二）整合党政权力体系

在中国现代化治理进程中，党政联合发文是我国党政“双轨制”权力运行的重要载体，满足了党政机构统筹改革的现实需要，对于促进党政“双轨”权力结构在体系上的整合具有重要意义。

一是党政联合发文是我国党政“双轨制”权力运行的重要载体，有助于实现党政系统权力运行的协同性。为进一步提升党的领导能力和执政水平，中国共产党以“嵌入”及“重组”的方式进入国家政权机关之中，形成了中国特色的党政体制。从政治学的角度来看，中国特色的党政体制是一个高度复合的权力体系，既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑，它通过特殊的方式将政党组织与政府组织整合融贯，自我生成了一种新的逻辑。[4]8党政联合发文与“一套人马，两块牌子”“归口管理”“领导小组”及在非党组织的领导机关中设置党组等方式，共同实现了“党”“政”体系的紧密耦合与融贯。其中，中共中央设置常设性或临时性委员会（领导小组）①2018 年，为进一步深化党政体系的融合，加强党中央对涉及党和国家事业的集中统一领导，党的十九届三中全会在《深化党和国家机构改革方案》中指出，将部分“领导小组”改为“委员会”，如将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组分别改为中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会，以负责相关领域工作的顶层设计、整体推进与督促落实。，以党政联合发文为媒介，促进了党政部门的协调统一，从而实现了党政两套权力体系的整合。这些委员会直接隶属于中共中央，委员会成员主要由党政工作部门组成，承担的职能与政府管理事项密切相关，在某种程度上充当了各个“口”或“系统”的神经中枢②如中共中央政法委员会是党中央负责全国政法工作的领导决策机构，制定政法工作的总方针，协调相关党政部门统一行动，是“政法口”的神经中枢。，拥有横跨党政两界的权力。而党政联合发文则以媒介的身份，将各个中央级别委员会的方针政策、决定意见、领导人讲话精神等以制度文本的形式，传输至各个党政系统，从而达成党政体系在信息资源上的共享与整合。例如，为深入贯彻落实习近平总书记关于把社会主义核心价值观融入法治建设的重要精神，中共中央政法委员会与中共中央宣传部、全国人大常委会办公室、司法部共同印发了《关于建立社会主义核心价值观入法入规协调机制的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》明确规定了社会主义核心价值观入法入规的协调机制、审查工作、审查范围、审查程序等内容，为社会主义核心价值观更好融入地方性条例等各类规范性文件和党内法规、社会规范提供了制度依据。

二是党政联合发文满足了党政机构改革的现实需要，有助于推动党政机构之间的衔接协调，促进了党政体系之间的整合。2019 年，为贯彻落实党的十九大关于深化机构改革的决策部署，党的十九届三中全会在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中指出，要统筹设置党政机构，“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益”。随着党政机构的合并设立或合署办公的不断推进，党政关系得到了深度融合，在客观上强化了党政联合发文的现实需要，党政联合发文逐渐成为党和国家社会治理的常态工具。在我国的政治实践中，党政联合发文主要适用于党政协同共治领域，尤其适用于“党政合署办公”等复合制度中党政机关的人员管理及其共责事项。这是因为，党政联合发文既能够避免党政机关的重复立规，节约了立法成本，也有利于打破党政部门之间的权力界限，调动党政机关各自的职能优势，形成体系上的合力。以推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革为例，中共中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公的体制（以下简称纪检监察合署办公），突破了以往立法权、行政权、司法权的布局构造，整合了纪检监督权、行政监督权、检察监督权，形成了专责反腐败的权力——国家监察权。[6]随着纪检监察合署办公的不断深入，纪检监察机关就反腐败领域联合发布了大量的规范性文件，有力保障了党对纪律检查工作的统一领导，促进了党政“双轨制”权力结构在体系上的统一。例如，2021 年中共中央纪委、国家监察委员会联合印发了《中央纪委国家监委开展特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查工作规定（试行）》（以下简称《规定》），该《规定》要求中央纪委、国家监委应当严格依纪依法开展特别重大生产安全事故追责问责审查调查，坚持党中央集中统一领导。①与此类似，中共中央纪委、国家监察委及其会同有关单位发布的文件有：2018 年4 月，中共中央纪律检查委员会与国家监察委员会联合发布了《公职人员政务处分暂行规定》；2019 年7 月，中共中央纪律检查委员会与国家监察委员会联合发布了《监察机关监督执法工作规定》；2021 年1 月，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、国家监察委员会联合发布《关于严肃换届纪律加强换届风气监督的通知》；2021 年9 月，中共中央纪律检查委员会、国家监察委员会同中共中央组织部等其他机构，联合发布了《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》等。

（三）整合党政制度文本

除了推动“党”“政”系统在体系上形成合力之外，党政联合发文还有助于推动党内法规与国家法律之间的衔接协调，实现“党”“政”系统在制度文本上的整合。

党内法规体系与国家法律体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，二者互为补充，相辅相成，相互促进。[7]对此，习近平总书记曾多次强调，全面推进依法治国，必须注重党内法规同国家法律的衔接协调。但由于党内法规与国家法律在制定主体、制定程序、规范事项等方面均存在较大区别，造成了二者在衔接上的困难。而作为具有复合属性的制度规范，党政联合发文能够有效缓解党内法规与国家法律之间的张力，是实现二者衔接协调的重要媒介。党政联合发文规范属性的“一体两面性”，即在性质上属于党内法规，在发文形式上采取国家法律的形式，决定了党政联合发文能够成为党内法规与国家法律结构耦合的重要形式。[8]换言之，党政联合发文的复合特性，使得其成为实现党规国法衔接协调的常态化工具，并表现为党规国法在制定、转化层面的联动。具体而言，党政联合发文本身是党政机关针对共责事项协商后的产物和结果，其凭借“领导小组”等机制，强化了党规国法在交叉领域文件制定环节的衔接。对此，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第13 条第2 款规定：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”就此而言，在一些亟需推动改革的领域，如反腐倡廉、社会治安、农村脱贫等，制定纯粹的国家法律尚不成熟，而通过党政机关联合发文的方式则可以减少立法阻碍、提升立法效率。“为了高效解决政治、经济和社会事务问题，强化党和政府的责任，在这些衔接或者重合的领域，适度的党政联合立法的方式可以最迅速和最有效地推进国家和社会改革，解决治理中出现的问题。”[9]党政机关通过联合发文的形式实现了二者在立法立规层面的联动，提高了立法效率、节约了立法成本，达到高效治理的目标，有助于实现党内法规与国家法律的衔接协调。

总而言之，中国特色的党政体制呈现出“政党权力结构”与“宪法权力结构”并轨的运行格局-主体多元-分工协调-双轨运行的体制。进入新时代，中国共产党以强有力的生命力，领导当代中国形成了一种融政党于国家并与国家权力高度耦合的政治形态，而党政联合发文则是实现这种耦合与沟通的重要载体和制度形态，助推了党政系统在体系上与制度上的整合。

三、理论阐释：党领导下的结构耦合与政治决策的法治化

党政联合发文在当代中国政府的治理过程中普遍存在并发挥了重要的整合功能，契合了党政“双轨”的治理结构特征，满足了社会治理的现实需要。从社会系统理论中有关政治系统的论述来看，党政联合发文发挥制度功能的前提是始终坚持党的领导，体现了政党是政治系统的核心动力机制。在此基础上，作为耦合结构的党政联合发文，既促进了党政系统间的结构耦合，又推动了政治决策的法治化进程，为加强党的领导开辟了新路，符合当代社会系统运行的一般逻辑。

（一）党领导下的统筹整合：政党作为政治系统的核心机制

党的机关在“一条主线，多个系统”的政治网络中，以及党政联合发文的整个过程中，始终占据着主导地位，体现了党的领导原则。对此，通过观察当代政党在政治系统中的地位和作用，有助于进一步理解党的机关的主导地位，深入认识中国共产党的领导地位。

鲁曼在后期政治系统理论的研究中曾强调政党在政治系统中的重要作用。在鲁曼的政治系统理论之中，“以政党为核心机制的狭义政治系统”与“以国家机构为核心机制的政府行政系统”的分化先于“立法-行政-司法”的权力分立模式，因而可以被视为政治系统理论第一层次的建构。而“伴随着社会分化和政治系统的内部分化，政治系统逐渐实现了‘立法机构’和‘执行机构’的分立，并因此分别根据可能涉及的问题制造了系统内部的复杂性。据此，立法机构和执行机构的分立可以被视为政治系统理论第二层次的建构”[10]。由此可见，狭义政治系统与政府行政系统均属于社会的子系统，各自承担着特殊的功能，且前者相较于后者更具有一定的主导性。“在相同分析层次上，狭义政治系统是以作为行政官僚系统的前置阶段显现出来的，因而相较于行政官僚系统占有主导地位。”[11]而如何进一步认识政党在政治系统中的角色定位，则需要提及政治的民主模式。政党与民主模式二者是相辅相成、相互作用的。一方面，民主模式能够助推政治系统的持续运行，是执政党的治理目标。当政治系统面对外界环境的激扰时，其必须自我内部更新，如更换相关决策的原则和标准，以化约外部环境的复杂性。而民主因具有中性且包容的（亦即不具有前置默认价值的）特性，因而能够适宜于政治系统的运行。另一方面，民主模式的形成则需要依托政治系统中政党的贯彻执行，即民主是一种“尖端的分立”[12]。其中，“尖端”是沟通媒介权力，而“分立”则是执政党和其他党派。简言之，政治系统之间的权力沟通实则是围绕政党提出的与政治系统相关的议题而得以迅速结构化的。而政党之所以能够成为政治系统的动力机制，是因为其承担着生产政治合法性的重要责任，即政治系统能够灵活地自我授予合法性。鲁曼的政治合法性理论突破了以往将政治的合法性理解为法律的传统观念，具有一定的颠覆性和创造性。然而，考虑到政治系统的合法性是自我建构的，存在着“合法即合法”的逻辑悖论，鲁曼进一步提出了政治合法性的前提条件：第一，政治系统能够成功地识别和沟通（认知开放）处于环境系统中的与政治相关的事件；第二，避免将环境中的事件先入为主地认定为政治性的沟通内容；第三，政治系统内部再分化子系统的复杂性，能够应对环境的复杂性；第四，政治系统具备应对特定事件的信任程度与接受程度。[13]75以上四项条件表明，政治系统能够在运作封闭的基础上实现再分化，并在认知开放的作用下实现与环境的相互激扰，从而化约外部环境的复杂性。

无论是在党政联合发文的整个过程中，还是在其发挥整合功能的政治实践中，中国共产党都直接指导或间接主导着各类“政”的机关的具体工作，契合了政党是政治系统核心动力机制的理论。具体而言，党政机关在联合发文的整个过程中，始终坚持了党的领导原则：在发文动因上，党政联合发文主要涉及党内事务及党组织成员，国家行政机关予以贯彻执行；在发文过程中，党政联合发文的主办机关通常为党的机关，党政机关联合起草发布；在发文实施情况上，往往都是党的机关负责督促执行，国家行政机关则需要予以转化适用。如果说党政机关联合发文的过程体现了党的领导原则，那么党政联合发文的相关制度实践，则贯彻落实了党的领导原则。具言之，在实现“党”“政”系统统筹整合的过程中，党政联合发文体现了我国政党治理体系中“党的全面领导”的基本特征。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在“一条主线，多个系统”的政治网络中，党的机关与各类“政”的机关，如人大、政府、政协、纪检监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等，均存在联合发文的可能。据相关学者对177 部党内法规进行统计分析，发现以党组织和国家行政机关联合发文的居多，为172 部，占比为97.2%；党组织与立法机关、监察机关和司法机关联合发文的较少，分别为0 部、2 部和3 部，占比为2.8%。[14]为了更好地推进国家治理体系现代化的目标，党的机关除了与国家行政机关联合发文之外，还与共青团、妇联、协会等联合行文。

综上，党的机关通过党政联合发文实现了“党”“政”系统的统筹整合，体现了中国共产党是居于领导地位的“执政党”的本质。党政联合发文使得党的方针政策深深嵌入到国家行政系统之中，对于进一步贯彻落实“党的全面领导”具有重大现实意义。

（二）体系上的整合：党政联合发文促进了党政系统的结构耦合

就体系上的整合而言，党政联合发文促进了“党”“政”系统之间的结构耦合。所谓结构耦合是指，在功能分化的大背景下，运作封闭的自我再制系统在认知开放的基础上，相互作为对方的环境，环境变动会干扰系统却无法直接因果关联地决定系统运算。正如鲁曼所指出的，“结构耦合的概念是针对系统与环境之间紧密关系的陈述”[15]379。据此，系统间的结构耦合是在功能分化的社会背景下，具备运作封闭和认知开放特征的社会子系统为了化约外界环境的复杂性而互联互通的行为。

社会功能的分化是系统间结构耦合的根本前提。结构耦合运作只有在社会的功能分化已经获得长足进展，以至于诸功能系统的分离与关联业已构成一项问题，以及整体与部分之间的统一吊诡得以显现时，结构耦合才得以形成。[15]384对此，鲁曼认为，社会分化包括以下三个阶段：首先是“区隔式分化”（Segmentäre Differenzierung），接着是“阶层式分化”（Stratifikatorische Differenzierung），现在是“功能式分化”（Funktionale Differenzierung）①对此必须注意的是，在功能式分化社会中，阶层式分化形式与区隔分化形式即使不再是社会主要分化形式，但其作为分化模型并未消失。区隔分化形式仍以独立于功能分化形式而被生产，例如，民族国家在政治系统中的分化，企业在经济系统中的分化，或学校在教育系统中的分化。阶层式分化形式不仅持续地透过功能式分化形式的影响而被生产，甚至被强化为明显的社会阶级。参见Claudio Baraldi.Glossar zu Niklas Luhmanns Theorie sozialer Syseme[M].Frankfurt-am Main：Suhrkamp taschenbuch wissenschaft，1997：70-71.。而功能分化形式相较于前两种分化形式，显著地推动着社会子系统的发展，呈现出更高的复杂性。在现代功能分化的背景下，政治系统分化出了多个地域国家，实现了政治组织分化，进一步形成了“狭义政治/行政/公众”的政治子系统。“在当今政治民主之下，每个地域国家之内的政治组织分化为三种类型：首先是狭义政治系统，其功能是议题讨论、人员选择、共识机会与权力建构等面向，其在实证法上的制度是政党组织；其次是广义行政系统，其功能是‘产生关联决策’，其在实证法上的制度包括国会组织、内阁组织与行政官僚组织；最后是大众，是指任何人或团体，只要其意见在政治选择中被纳入考量或其必须接受广义行政系统所作出的集体关联决策。”[16]在此基础上，认知开放的功能系统能够与外界环境实现结构耦合运作。例如，政治系统借由发展它自己的特殊符码，不仅能将其环境中的任何事情（如发生于法律、学术或宗教的事情）回应成一项政治议题，而且能政治化地对其进行处理。[11]

在社会功能分化的前提下，运作封闭与认知开放是系统间结构耦合的必然条件。就系统的运作封闭而言，社会系统为了实现自身功能的独立运作，会保持一定的封闭性。但若是系统一味强调自我再制的封闭性，那么系统与环境之间的联系则无法实现。为此，在功能分化的大背景下，社会子系统不仅需要保持运作上的封闭性，还应具备认知上的开放性，以实现与环境的相互激扰。运作上的封闭性说的是系统的自我生产只能够借由其自身之运作而被执行，系统的统一性也只能够借由其自身之运作而被再生产；另外也可以反过来说：系统无法在环境中运作，亦即，它无法透过自身之运作而使自己与其环境连结在一起。[15]490在运作封闭与认知开放的基础上，社会子系统实现了相互之间的激扰与耦合，促进了系统间的互联互通。

同样的，作为社会子系统的中国政治系统与行政系统，借助党政联合发文实现了二者间的结构耦合，深刻体现了中国特色的治理之道。作为“党”“政”系统耦合的重要媒介，党政联合发文表现了“党”“政”权力系统在制定依据、制定主体、运行逻辑上的高度整合。其一，制定依据上的耦合。党政双方主体在联合发文的过程中，既要依据国家法律的精神，也要依据党内法规的规定。如中央纪委与中央组织部联合制定的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，该规定第1 条指出：“根据《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规和《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国公务员法》等国家法律规定，制定本规定。”其二，制定主体上的耦合。党政联合发文是指执政党与政府为实现高效的社会治理，在特定领域共同制定各类规范性文件的行为。目前，党政联合发文的制定主体主要包括中共中央与国务院，党的中央组织的内设机构与国务院部门的内设机构，中共中央各部门和国务院组成部门（直属机构），中共中央各部门、国家最高司法机关和国务院组成部门，中共中央各部门、国务院组成部门（直属机构）与人民团体以及少量其他主体等。其三，运行逻辑上的耦合。所谓运行逻辑是指政治系统与行政系统由于各自功能的不同，系统内部结构的运行亦有所不同，具体可以表现为二者在调整范围与调整事项上的互异。而党政联合发文则超越了此种运行逻辑，横跨党政两大领域，既能调整党务，也能调整国务，既能约束党组织，也能约束非党组织，对于实现党政共治、夯实中国特色法治责任体系具有重要意义。

（三）制度上的整合：党政联合发文推动了政治决策的法治化

就制度上的整合而言，党政联合发文有助于在全国范围内贯彻落实党的方针政策，推动政治决策的法治化，为实现党的领导开辟新的路径。第五次宪法修正案明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”坚持党的领导，不是一句空的口号，必须通过具体的方式和途径落实。政党本身不能直接把自己的政纲付诸实践，党的领导应当通过党的执政来实现，将党的领导寓于党的执政之中，在国家范围内实施党的方针、政策、主张。这是因为，“以脱离于国家体制之外的‘领导党’来建构国家政权关系、配置政治权力资源，会在事实上形成党的至高无上的政治地位和巨大无比的政治权力。领导党也很容易凌驾于宪法和法律之上，游离于立法权、行政权和司法权等国家权力之外，不利于党政关系的良性发展”[17]106-107。为此，有学者提出，“执政党应作为国家制度内的政治力量存在，党的领导权作为一种‘潜在的政治权力’，必须经过人大立法的转化过程，才能具有国家权力的性质”[17]107，即将党的意志通过国家权力机关——全国及地方人大及其常委会，上升为国家意志，形成法律法规，然后再交由政府去执行。这是实现党的领导的传统路径。除此之外，中国共产党在百年治理实践中逐渐探索出了一条实现党的领导的新路，即通过极具“中国味”的党政联合发文将党的意志直接体现为国家意志，推动了党的政策和主张在全国范围内的执行，为实现和加强党的领导开辟了新路。

党的机关和国家机关联合制定颁布规范性文件的方式，促进了党政机关在立法立规层面的衔接协调，可将党组织的政策主张、决策精神等以制度文本的方式加以表达，形成相应的制度文本，推动了政治决策的法治化进程。所谓政治决策的法治化，是指权力媒介向“合法/非法”符码的转变。首先，政党通过议会立法拘束行政部门的权限，行政部门被工具化和被限定为形成和传递集体性有约束力决定的角色[13]81；其次，行政系统在反馈和接受政治指令的同时，政治指令也要能够被行政系统转译为可管理的媒介并且能够有效地以媒介的形式传递给社会[13]105。就此而言，政治决策进入行政系统之后将被再符码化或二次符码化，以法律的形式被归入“合法/非法”的框架中。[13]109以此为视角，在当代中国政府与政治的治理过程中，党政联合发文促进党规国法衔接协调的过程实则是政治决策法治化的过程，是政治理性向行政理性转变的重要体现。具体而言，在一些前瞻性、综合性、突发性的国家治理领域，制定约束力更为普遍的国家法律存在制约新生事物发展的风险，不利于社会的创新发展。但对新生领域又不能置之不顾，而只能在小范围内予以试验，待立法条件成熟时，再将其上升为国家法律。对此，相较于传统单一的立法模式，党政联合发文具备灵活性、高效性和直接性，能够在相对较小的范围内“先行先试”，为国家法律扫清了立法障碍，从而推动整个社会体系的良性发展。以生态文明建设领域为例，党中央在2012 年党的十八大报告中就“生态文明建设”做出了重大部署，指出“生态文明建设”是中国共产党为实现中华民族伟大复兴而实施的一项长远政策。为深入贯彻落实党中央有关“生态文明建设”的重要指示，党政机关就此联合发布了一系列重要的行为规范①相关党政机关就“生态文明建设”联合发布的规范性文件有：中共中央、国务院联合发布的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（2018）、《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（2021）；中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》（2016）、《国家生态文明试验区（福建）实施方案》（2016）、《生态环境损害赔偿制度改革方案》（2017）、《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》（2018）；中央纪委、国家监委联合发布的《驻生态环境部纪检监察组日常监督联系人制度（试行）》（2019）等。，为国家正式立法积累了丰富经验，实现了由政策化治理向法治化治理的转变。例如，2015 年中共中央和国务院联合发布了《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》；2018 年第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，将宪法第89 条“国务院行使下列职权”中的第6 项“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。

四、进一步发挥党政联合发文制度优势的思考

党政联合发文在社会治理过程中发挥了重要作用，体现了中国独有的政党与政治运行方式，是党和国家机构改革的重要载体。在当代中国治理过程中，具备整合性、嵌入性与联动性特征的党政联合发文，能够为实现“党”“政”系统的互联互通提供保障。但是，由于党政联合发文在制定和实施上还存在诸多问题，可能挤占国家法律的法治空间，导致“党”“政”系统之间功能的“去界分化”，形成“党政不分”“以党代政”的实践困境。

具体来说，一是党政联合发文的制定标准不够清晰，存在“越界”情形。《制定条例》规定，党政机关可以就党政交叉事项联合行文。但是由于缺少相应的配套解释和说明，导致实践中出现过度解读党政交叉事项的情形，部分党政机关对属于纯粹国家事务的领域亦联合发文，如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于中央机关团体购买自用农副土特产品的规定》。在鲁曼的社会系统理论中，每一个社会子系统均有自己独特的功能，以区分其他系统。同样的，作为社会子系统的政治系统与行政系统，中国特色的“党”“政”系统也具有各自的独特功能。“党”的系统具有决定国家发展方向的重要功能，而“政”的系统则承担着管理国家事务、社会事务的职能。功能的不同决定了调整领域的不同，“越界”的党政联合发文在一定程度上会使得“党”的系统代替“政”的系统，造成二者的“去界分化”。二是党政联合发文的制定程序不够严密，存在泛化或虚化现象。党政联合发文是多个部门协商一致推动的结果，其起草部门往往以牵头的政府部门为主。然而，由于受到部门间利益关系以及部门专业化程度的影响，起草部门对涉及其他部门和单位工作范围的事项，往往未能做到同有关部门和单位协商一致。例如，某地方的行业主管部门在未征求财政部门意见、不具备对应资金支持情况下，仅根据工作推动需要在文件起草中提出省（自治区、直辖市）级财政拨付专项资金支持等要求。[18]三是党政联合发文的制定技术不够规范，存在“错位”情形。根据《制定条例》第6 条的规定，党内法规具有严格的表述形式，一般采用编、章、节、条、款、项、目，区别于其他规范性文件。这是因为，规范性文件重在“论”，包括阐明某一主题的重大意义，推进相关工作的重要性与紧迫性，旨在讲道理、摆理由，因而适合采用段落的形式；而党规重在“定”，明确制定目的和依据、界定适用范围以及相应后果等，旨在立规矩，因此更适合采用条款形式一一列明。[19]事实上，大多数党政联合发文在表述形式上往往与规范性文件并无区别，存在文件形式与实质内容“错位”的现象，偏离了“党规姓党”的基本原则。例如，为了进一步贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》（2020），一些省市在发布相关文件的过程中，往往由具备该领域专业知识或者对该领域较为熟悉的政府部门牵头起草，在内容上具有明显的行政规范性文件的特征，与文件的党内法规性质不相符合①如湖南省委办公厅、省政府联合印发的《关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施意见》；内蒙古自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发的《关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施方案》。。

为此，要进一步发挥党政联合发文的制度优势，还需不断提升其规范化和法治化程度。首先，应当明确党政联合发文的制定标准，防止“越界”情形。当前，缺乏有关党政联合发文制定的配套解释，导致实践中存在过度解读党政联合行文事项范围的现象。为此，可以考虑在《制定条例》或者《立法法》中增加有关党政联合发文的配套规定，以清单的方式对党政机关联合发文的事项进行类型化处理，使其更好融入中国特色社会主义法治体系之中。具体而言，党政联合发文清单的编制应以政治强度为标准，对有必要联合发文的情形进行分类确认。主要包括以下三类：一是应当联合发文的“固有范围”。党政机关应当联合发文的领域需要满足政治强度标准的构成要素，并具有较强的政治性。这些领域主要包括国家根本领域、权力组织与权力运行领域、政治性较强的国家安全领域以及党直接领导的战略性领域。在该领域内，“政”的机关应当积极主动与“党”的机关联合发文，以确保所拟文件的政治性和科学性。二是可以联合发文的“谦抑范围”。即在一些公权力运行领域，如纯粹事务管理领域（行政管理类、刑事管理类、经济管理类、程序管理类、社会管理类、国家标志管理类等），为了保证党的领导制度化、法治化的科学性，党的机关可以与政的机关联合发文，并保持谦抑原则。三是禁止联合发文的“排除范围”。即存在少数特定领域，如“一国两制”领域、私法权利领域等，党政机关不应联合发文。其次，应当规范党政联合发文的制定程序，提升其科学性和公信力。根据《制定条例》的规定，党内法规的制定程序主要包括规划与计划、起草、审批、发布及修改。为了更好地体现双方合意和立法目的，党政机关应当共同参与文件制定实施的整个过程。以起草程序为例，党的机关与国家机关等相关政府部门应当突破部门之间的利益壁垒，在充分协商的基础上达成立法立规的一致意见。最后，应当提升党政联合发文的制定技术，实现制度文本在形式上和内容上的一致性。制定技术是指在制定党内法规、国家法律的过程中，在结构、内容和表述等方面应当遵循的技术规则和应当符合的标准要求。[20]当前，大多数党政联合发文属于党内法规的范畴，因此在名称、体例结构、内容、表述上都应当符合《制定条例》的相关规定；对于属于法律法规、行政规范性文件的党政联合发文，则应当符合《立法法》的相关要求。