论乡村振兴与脱贫攻坚的连续性与差异性

王晓莉

（中共中央党校［国家行政学院］社会和生态文明教研部，北京 海淀 1000193）

习近平同志一直强调，“没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”［1］。当前，我国正处于正确处理工农关系、城乡关系的历史关口。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。打赢脱贫攻坚战为全面推进乡村振兴、朝着第二个百年奋斗目标进军奠定了坚实基础。当前理论和政策探讨层面，学界对于乡村振兴与脱贫攻坚的关系及衔接路径的探讨大致分为三类：一类是强调“过渡性”，侧重将脱贫攻坚理解为乡村振兴的重要内容，两者是包含与被包含的关系，脱贫攻坚战早期的解读往往是这个思路；第二类是强调“互斥性”，从战略目标、侧重点等方面对比两者的差异；第三类是强调“互涵性”，提出了内容共融性、作用互构性、主体一致性等要素。

各类探讨之间鲜有对话，各自选取不同标准，比如内容、作用、主体［2］，又如任务、范畴、时间［3］，再如政策共性、政策差异［4］。纵然第三类解读思路摆脱了“非此即彼”的二元对立，但其就“主体一致性”的论断存在前后矛盾之处，例如，有的文章前部分指出“党和政府是乡村振兴与脱贫攻坚相关制度和政策的供给方和实施主体”，而后部分在涉及有限衔接面临的实际障碍时又提出“农民是乡村振兴与脱贫攻坚的主体”［2］。这说明，一味从理论、政策层面探讨，容易陷入从理念到理念、从概念到概念的泥淖。关于有机衔接的重点，有的研究聚焦五大振兴的具体内容［5］，有的研究则涵盖目标导向、重点领域和任务举措［6］，总体上缺少现代化视域下的历史纵深感。为此，本研究将结合基于全国的农户调查问卷和县乡村三级书记访谈进行定性与定量相结合的分析，将两者关系的探讨从应然的层面带入应然与实然相结合的层面。研究从现代化的视角，结合两者在实践中的先后时序，探讨其连续性、差异性，并着重分析脱贫攻坚的“后续问题”，进而提出关于系统推进和妥善解决好“后续问题”的对策建议。

2021年中央党校（国家行政学院）“全面实施乡村振兴战略研究”课题组（简称“课题组”）在全国11 个省、自治区、直辖市农村进行了农户问卷调查，每个省市区按计划分别抽取了约200份问卷，通过完整性检查后共获得有效问卷2190份；同时，对30 个省、自治区、直辖市（包括兵团）的县乡村三级书记进行了访谈，形成576份访谈记录。农户调查问卷分为“个人家庭情况”“乡村振兴相关情况”“乡村生活情况”三部分，重点了解农民对于乡村振兴的主观认知和客观实践情况。县乡村三级书记访谈提纲主要围绕“乡村产业经济”“乡村建设”“乡村治理”“保障机制”四部分展开。研究发现，如何解决好脱贫攻坚“后续问题”、做好乡村振兴顶层设计，仍面临一些迫切需要解决的重大理论问题和现实问题。

一、乡村振兴与脱贫攻坚的连续性与差异性

（一）乡村振兴与脱贫攻坚的连续性

1.目标具有内在的一致性

打赢脱贫攻坚战解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，标志着全面建成小康社会取得伟大历史成果，标志着第一个百年奋斗目标的实现。脱贫攻坚是对标对表党的十六大所提出的现代化“三步走”战略的第二步目标的升级版，“在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”。脱贫攻坚的如期完成在我国社会主义现代化建设进程中具有里程碑意义，为我国进入新发展阶段、朝着第二个百年奋斗目标进军奠定了坚实基础。

乡村振兴战略则着眼于第二个百年奋斗目标，即新中国成立100周年时把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。并且对标对表党的十九大正式提出的现代化“三步走”战略的第三步目标的分节版，“［力争①］到2035年，乡村全面振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050 年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。”因此，从国家现代化的整体视角来看，脱贫攻坚与乡村振兴在目标之间相互联系、相互衔接，体现了阶段性和连续性的统一。

2.内容具有一定的交叉性

党的十八届五中全会提出“实施脱贫攻坚工程”，党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，尽管提出的时间有先有后，但从内容和任务阶段来看，两者之间具有一定的交叉性。根据2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，脱贫攻坚是乡村振兴的前提和重要组成部分。脱贫攻坚主要围绕“十三五规划”提出的“五个一批”来开展工作，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。中央和地方各级党委、政府围绕“五个一批”明确了相应的政策举措，为乡村振兴的五大任务“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”奠定了基础。

课题组调查分析发现，脱贫攻坚中约七成的扶贫资金用于产业帮扶，通过发展农产品加工业，促进农村一二三产业融合发展，使贫困户获得了产业链延长后的增值收益；设立生态保护公益类岗位，吸纳贫困人口参与风沙治理、天然林保护、退耕还林还草等生态工程建设或管护，以工代赈使贫困人口获得了工资性收入和健康福利；交通、水利、电网、通信、教育、医疗、住房及最低生活保障等民生工程，为贫困地区发展提供了基本的民生保障，也是乡村振兴战略推进城乡基本公共服务均等化的重要指标。全面脱贫后，原中央财政专项扶贫资金更名为中央财政衔接推进乡村振兴补助资金（简称“衔接资金”），用于支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作，各地实践中，中央和省财政配套衔接资金的55%以上用于支持产业发展，重点帮扶县不低于60%，并将衔接资金稳定增长列为巩固成果的重点工作任务之一。此外，重点支持补齐村基础设施和乡村建设的短板等方面。

3.机制具有部分的延续性

推进乡村振兴战略，需要借鉴并充分利用脱贫攻坚中形成的关键机制和重要经验，主要包括以下领导责任制、乡镇与农村的联结机制和人才队伍输送机制等三个方面。

首先是层层传导压力的领导责任制。作为一项重大的政治任务，脱贫攻坚建立起中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的“五级书记一起抓”“一把手负责制”，并写入了2020 年6 月公布的《乡村振兴促进法（草案）》第9 条。中央要求地方层层签订脱贫攻坚责任书，每年向中央作进展情况的报告。此外，还配合改进县级干部选拔任用机制，选好配强主要领导，将脱贫攻坚工作实绩作为选拔干部的重要依据。课题组受访的县乡村三级书记对此颇有共识，认为这一机制有效扭转了过去各级“一把手”对农业农村不够重视的问题。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段，延续并强化了领导责任制，各级党委和政府主体责任落实，农村工作领导小组牵头抓总、统筹协调责任落实，乡村振兴部门和相关行业部门责任落实，驻村干部责任落实，这四项被纳入国家后评估四方面20项指标的重点。

其次是重建乡镇与农村的联结机制。农村税费改革后，基层治理形态发生了深刻变化。乡镇政府的财政收入从依靠地方税收、各种摊派和收费走向“空壳化”，越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付。工作重心不再是向下“收粮派款、刮宫引产”，而是转变为“向上要钱、对外招商”，与乡村的日常性互动大大减少，乡镇政权从“汲取”走向“悬浮”［7］。课题组调查发现，脱贫攻坚期间，乡镇政府尤其是贫困地区乡镇政府的事权增加，与农村的日常性互动得以恢复，工作重心由“向上、对外”转回“向下、对内”，从“汲取”转向“输送”，重建并提升了与农村的联结。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段，延续并强化了乡镇与农村的联结机制，国家考核评估工作始终紧盯政策落实和工作落实，尤其是国家乡村振兴重点帮扶县倾斜支持政策、防止返贫动态监测和帮扶、财政衔接推进乡村振兴补助资金绩效和扶贫项目资产后续管理等工作落实，将有助于进一步强化乡镇基层政府与农村的联结。

再次是干部驻村的人才队伍输送机制。自2015 年在全国范围实施第一书记政策以来，全国累计选派51.8 万名驻村第一书记，连同驻村干部累计300多万名。面向12.8万个贫困村，平均每年选派10 多万驻村第一书记、90 多万驻村干部。课题组调查发现，第一书记、驻村干部在对外争取资源、对内具体落实的过程中，与干部百姓建立了深厚情谊。驻村结束后，绝大多数都跟所驻村庄保持联系，提供相关信息和帮扶资源，对培养“懂农业、爱农村、爱农民”的三农干部成效显著。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段，延续并强化了人才队伍输送机制，对驻村帮扶的派驻要求、派驻标准、工作要求有增无减。要求驻村工作队员不得选派临聘人员、机关事业单位工勤人员，要求入户遍访全覆盖，落实全脱产、“五天四夜”驻点要求，并开展星级化评定和积分制考核。全面推进乡村振兴阶段，应进一步优化并发挥好人才队伍输送机制的作用。

（二）乡村振兴与脱贫攻坚的差异性

1.战略重点的差异性

脱贫攻坚重在精准，乡村振兴重在全面，要坚持“以人为本”。脱贫攻坚是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的底线任务和标志性指标。以习近平同志为核心的党中央向全国人民郑重承诺，“全面小康路上一个也不能少”。中央出台了一系列兜底性、精准扶贫政策，贫困人口的生活水平显著提升。2020 年，贫困地区农村居民人均可支配收入的实际增速比全国农村居民收入的实际增速（7.0%）高2.2 个百分点。课题组调查发现，贫困村的村均投入约2400万元，其中，基础设施类投入占40%，民生保障类投入占29%，生产增收类及其他投入占31%。在基础设施类投入中，通村道路的投入占58%，村均约550 余万元，是占比最大的投入。这充分体现了脱贫攻坚对于“一个也不能少”的战略重点的承诺决心、投入力度和政策成效。

乡村振兴战略则是将建成农业强、农村美、农民富的农业农村现代化作为重点任务和标志性指标。乡村振兴必须尊重现代化的规律，考虑到农民外流、农村数量减少等现状和趋势，乡镇、市县的数量也相应地处于动态调整中。因此，不能提“一个也不能少”的原则，更不能“摊大饼”式地搞乡村建设。否则，一旦采取兜底性政策，不加区分盲目建设，就有可能演变成不计成本、不惜代价的资源浪费。从发达国家的实践来看，美国采取了乡村一体化发展策略，欧盟开展了农业生产和收入制补贴、农业基础设施投资、环境补偿等一系列高额投资，法国高度重视乡村环境优化，日、韩大力发展农民合作社、农民协会，但这些努力并没有逆转农村空心化、农业人口锐减的趋势。

同时要注意的是，中国作为人少地多、农业人口占比重的“第四种国家”②，即便城镇化率达到70%，农村仍将有4亿多人口。而且受城乡二元的户籍、土地制度等因素影响，我国农业转移人口的城镇化进程远比人们想象的要复杂。农业农村现代化建设应当坚持“以人为本”，乡村振兴应当坚持“为农民而兴”。绝不是要把农民都留在或引回农村，减缓城镇化进程中的人口外流，也不是要把所有乡村都建设得比城市更加宜居、美丽，而是要着眼于在国家现代化建设中推动实现农民共同富裕、城乡融合发展。因此，乡村振兴的战略重点，一方面在于改革妨碍农民工市民化的城乡二元体制，改变不利于农业、农村的工业和城市偏向公共政策，积极推动农民的权利公平、机会公平、规则公平，聚焦城乡基本公共服务均等化进行投入和建设。另一方面，在于统筹乡村基础设施和公共服务布局，分类分区推进宜居宜业和美乡村建设。

2.推进策略的差异性

脱贫攻坚具有突击性、紧迫性，乡村振兴具有渐进性、持久性。扶贫最后阶段的难度之大、时间之紧迫不亚于一场战役。“打赢脱贫攻坚战”必须采取“非常规”的思路和办法来保证按期完成任务，其动员程度之高、覆盖层面之广、政策力度之大都是前所罕见的，又恰逢国内经济形势进入“新常态”和跨越“中等收入陷阱”的关键时期，显然是无法依靠投入产出比的经济学视角去理解的。它采取了最严格的考核督查问责制，年度逐级督查，选择重点部门、重点地区进行联合督查，对未完成年度减贫任务的省份，约谈党政主要领导干部。因此，脱贫攻坚具有突击性、紧迫性的特点，成效空前，但也留有一定的“遗留问题”。

相比之下，乡村振兴战略是一项需要长期坚持的历史任务，具有渐进性、持久性的特点，更加强调战略指引和科学规划。当前一个突出矛盾是农民在流出地能“安居”但无法“乐业”，在流入地能“乐业”却无法“安居”。课题组研究发现，农村人口流入地与流出地之间的建设用地指标出现了严重的“空间错配”现象。在人口流出地，受“土地财政”“短期政绩冲动”“地方本位主义”等的影响，地方政府多采取“增量式”规划的做法，助推了自分税制改革尤其是加入世界贸易组织以来快速的土地城镇化③。而在人口流入的以超大城市为中心的都市圈，建设用地指标却受到了严格的控制，导致人口城镇化滞后于土地城镇化。纠正“空间错配”问题需要克服城市规划的修改、土地用途的变更、建设用地指标的跨城市跨省份转让等重重制度障碍。

以农村宅基地制度改革为例。正式制度仅允许宅基地使用权在同村村民之间进行转让交易，在人口流出地就出现了“有转出供给”却“无转入需求”的局面。受访的县乡村三级书记普遍反映，宅基地闲置浪费制约了村庄发展，“确实用地是个难题，现在办个小企业，都找不着地方了。但有些宅基地就这样散着，也用不上。”2000—2020 年，全国农村常住人口由8.02 亿人缩减至5.10 亿人④，村落数量也从353.7 万个减至236.3 万个。然而，2020 年末农村实有住宅建筑面积却从195.2 亿平方米增加至266.5 亿平方米。这一数据对比揭示了“空间错配”问题的严峻性。目前全国15 个宅基地制度改革试点县已探索出一系列具有代表性、可操作性的改革路径，亟待完善推广。

3.落实主体的差异性

脱贫攻坚有为政府的作用最大，乡村振兴要大力发挥有效市场和有机社会的作用。脱贫攻坚阶段的贫困县、贫困人口往往位于重点生态功能区、生态环境脆弱区、限制开发或资源匮乏区，只能依赖政府主导、财政投入。2013—2021 年，中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元［8］。课题组调查发现，脱贫攻坚阶段，“产业振兴靠政府”基本上成为受访的县乡村三级书记的共识。但由于客观上缺乏区位优势和足够有特色的资源，帮扶产业一般都是专项的、单一产业，同质化、低端化倾向较为严重。例如，有的帮扶车间全靠第一书记、驻村干部的“关系订单”，处在间歇性开工的状态，留下了产业帮扶的“烂尾楼”。受访村中的个别全国文明村，政府打造投入了几千万，但村集体经济收入只有十几万。

作为乡村振兴的一大中心工作，产业振兴必须要发挥有效市场的作用。乡村产业主要是以现代农业、旅游和自然资源相关的产业为支柱。实践中，我们探索出了“以服务规模化弥补土地细碎化”的现代农业之路。根据农业农村部2021 年底统计，2020 年，全国农业社会化服务营业收入超过1600亿元，服务面积达16.7亿亩次，充分发挥了有效市场的作用⑤。相比之下，有效市场在旅游产业中的作用发挥尚不充分。课题组调查发现，不少地方在“短期政绩冲动”之下实施了旅游振兴计划，“乡愁记忆馆”“特色农产品/民俗博物馆”等遍地开花，加之新冠肺炎疫情对接触性产业的巨大冲击，带来投资回报低、地方政府负债率高的后果。未来应充分考虑区域内旅游相关产品的需求与其供给能力之间的均衡，利用“互联网+”技术优势，实现资源优化配置，提高区域整体的经济效益。

乡村振兴更要大力发挥有机社会的作用。作为当前乡村振兴的另一大中心工作，在农村人居环境治理中有机社会的作用非常有限。脱贫攻坚阶段取得的重要阶段性成效离不开国家的大力投入，“干部干、农民看”的情况较为普遍。据课题组调查，受访农民近三年来实际参与过村庄环境治理的仅占50.7%。有乡镇书记反映，“现在这个现象非常严重，镇里做得热火朝天，可是农民却不为所动。”垃圾、污水和改厕“三大工程”在建设过程中，政府“大包大揽”“形式主义”等现象突出。未来应重视以文化振兴为抓手，培育乡村社会资本，强化农民的价值信念，激发农民参与乡村振兴的内生动力。实践中，已涌现出不少有效的做法。

二、高度重视脱贫攻坚遗留的“后续问题”

从巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接来看，当前正面临以下五大“后续问题”：帮扶产业难担“振兴”大任、边缘贫困与脱贫群体的“两大失衡”问题突出、上千万搬迁群众的生存发展与社会融入形势严峻、农村人居环境整治的“最后一公里”短板不容小觑、三百多万第一书记和驻村干部的卸任待遇尚留空白。

（一）帮扶产业同质化、低端化，难担“振兴”大任

产业和就业是农村发展和农民致富的根本出路。58.6%的受访农户认为“发展乡村产业，壮大集体经济”“增加农民收入”是乡村振兴的重点内容。调查发现，作为一种建立在产业发展基础上的扶贫开发政策，扶贫产业项目过度依赖政府干预和政策扶持的做法，一定程度上抑制了贫困群众的内生动力和自我发展能力。访谈发现，有的扶贫车间全靠第一书记、驻村干部的“关系订单”，不少产业项目在第一书记、驻村干部撤离后就随之中断。产业扶贫重“项目”轻“效率”、重“政策”轻“市场”。脱贫攻坚阶段，产业项目多采取“一村一品”“一镇一品”的做法，由于缺乏足够有特色的资源和区位优势，帮扶产业一般都是专项的、单一产业，同质化、低端化倾向较为严重，缺乏市场竞争力。有的贫困县，农民专业合作社亏损占比90%以上。有的乡村企业甚至沦为流转土地的“二道贩子”，套取国家的流转补助，引发群众上访。

（二）边缘贫困群体与脱贫群体的“两大失衡”问题突出

一是边缘贫困群体与脱贫群体之间存在“点面失衡”的问题。脱贫攻坚期间，贫困户、村、县受到的关注、支持和优惠政策，较之原来条件相近的边缘贫困群体或地区反差过大，一定程度上造成两者之间发展的不平衡，尤其是民族地区，容易引发干群冲突。例如，脱贫攻坚期，一个人口规模仅2 万人的贫困乡镇可以有高达50 亿元的转移资金。又如，在易地扶贫搬迁中，与贫困户相比，有的地区“同步搬迁户”还需自己支付购置宅基地、房屋或自建房屋的费用。将边缘贫困人口纳入政策支持体系的探索范围小、期限短，效果仍十分有限。

二是脱贫群体在脱贫摘帽后存在“前后失衡”的问题。脱贫攻坚时期，低保标准往往被教育、住建、医保等多家部门用作各自救助的认定标准，低保政策与其他相关社会救助政策捆绑式执行，形成“福利叠加”现象。一旦不符合低保标准，其他各类救助也一并被取消。受访者表示，某市各类救助政策捆绑后可给一户家庭带来八九千元的转移性收入。此外，尽管中央强调过渡期严格落实“四个不摘”，但调查发现，脱贫群体的医保供需矛盾比较大。受访农户近年医疗费用支出的平均数为2.1 万元，医保报销的平均数为1.1 万元，自付比例高于50%（去除5%的极端值）。“各项检查过多、医疗费用高、报销比例低”，对于村中需要迫切解决的社会问题，受访农户选择最多的是医疗，占比23.1%。需高度重视的是，受医保亏空的影响，国家医保局等七家单位出台的医疗保障政策导向是脱贫人口逐步退出，这将极有可能加大脱贫户“因病返贫”的风险。

（三）上千万搬迁群众的生存发展与社会融入形势严峻

作为一项改善生计与保护生态并举的综合扶贫措施，自20 世纪80 年代开始探索至今，国家累计搬迁安置人口规模超过2000 万人，仅脱贫攻坚期就涉及约960 万人，其中500 多万人在城镇安置。易地扶贫搬迁是一项系统工程，不仅是居住空间、生计模式的转换，也涉及社区文化的重构。全国最大的安置区移民人口高达4万人左右，相当于一个小县城的人口规模。调查发现，一些地方尚未解决好搬迁移民的生活、生计问题，更不用说融入问题，甚至引发了干群冲突、群体性事件。

安置区生活方式的城镇化带来了生活成本的货币化，食材、水电暖、物管、垃圾清运等费用增加了贫困户的日常支出压力。有受访的搬出村的村支书表示，“每年为群众补贴取暖费、水电费就在10万元以上，村集体入不敷出”。安置房还涉及到二代、三代移民婚后分家安居等问题。调查发现，搬迁移民所面临的突出困难主要与生计模式转换相关。搬迁对象往往学历低，缺乏技能基础和打工经验，面临劳动力技能与市场需求相脱节的难题。此外，搬迁群众失去了对故土的归属感，尤其是民族地区群众和年纪大的群众更加难以融入。

（四）农村人居环境整治的“最后一公里”短板不容小觑

脱贫攻坚期间，农村人居环境整治取得了重要阶段性成效，但无论是“硬件”还是“软件”方面，“最后一公里”短板仍然突出。“硬件”方面，超七成农户的生活污水未得到处理，生活污水直接排入河流或渗入土壤；超半数的村庄未采取垃圾分类，焚烧发电项目深受地方政府欢迎，重“集中”、轻“分类”现象普遍。此外，生活垃圾处理的地区差异大，有受访的西部地区县委书记表示，每半年或一年集中填埋一次，且出现了因填埋场选址引致的邻避事件；近三分之一的受访者表示改厕后运行不畅，“改厕率”成为地方一项考核指标，“一刀切”式的推进较普遍。

“软件”方面，目前农村人居环境垃圾、污水、厕所“三大革命”呈现出“重建设轻管护”的特点。前期建设以政府投入为主，后期运维则由村集体和群众共担。运维支出有垃圾转运体系维护费、保洁员工资、污水处理站运行维护费用、厕具、抽粪车运行费等。调查发现，运行管护费用已成为村务支出的重头，甚至出现了诸如拖欠保洁员工资、村集体因此欠债等情况。即便是在村集体经济有一定实力的村庄，环境整治费用的压力仍然突出，如个别受访村，集体年均收入137万元，仅医保和环境整治支出就达50 万元左右。另有受访村的村支书坦言，“后期维护资金它是在逐年增加的，村里的经济压力还是比较大的”。

（五）三百多万第一书记和驻村干部的卸任待遇尚留空白

自2015年在全国范围实施第一书记政策以来，全国累计选派51.8万名驻村第一书记，连同驻村干部累计300多万名。面向12.8万个贫困村，平均每年选派10 多万驻村第一书记、90 多万驻村干部。课题组调查发现，驻村干部卸任后的待遇问题亟待关注。清华大学一项全国性调查发现，有高达62.76%的驻村干部是跨县或跨省市工作，63.5%的干部表示驻村期间身体健康水平下降，28.2%的表示心理状态变差。63.45%的第一书记卸任后行政级别或职称没有任何变化，有一些因扶贫考核问责反而被降级。在县一级选派工作中，干部积极性非常低，地方国企选派更是面临无人愿派的困难。

三、妥善解决“后续问题”分类推进乡村振兴

作为一项国家战略的“乡村振兴”，需要跳出“就乡村论乡村”“就乡村振兴乡村”的窠臼，对标对表全面建设社会主义现代化国家的第二个百年奋斗目标，对我国现代化进程中的农业人口减少、农村空心化趋势保持清醒、客观和正确的认识，既要妥善解决好脱贫攻坚遗留的“后续问题”，又要站在现代化的高度，把握好农业、农村、农民现代化的不同定位，分类分区分功能推进乡村全面振兴。

（一）妥善解决脱贫攻坚“后续问题”

首先，继续用好脱贫攻坚期间的有效机制，特别是层层传导压力的领导责任制和干部驻村的人才队伍输送机制。课题组受访的县乡村三级书记一致认为，“五级书记一起抓”“一把手负责制”有效扭转了过去各级“一把手”对农业农村不够重视的问题，应继续用好这一机制。此外，乡村全面振兴阶段，不像脱贫攻坚阶段的任务那么繁重，建议在县乡层面，改“驻村”制为“包扶”制，主要解决村庄与外部的信息和资源对接等问题，不需要派干部一直驻村。这一阶段的关键是提升贫困群众的内生动力。此外，建议解决好卸任驻村干部的待遇问题，对第一书记和驻村干部建档立卡，作为乡村振兴人才库的重要分支去跟踪关注和发展培养。

其次，建立防止规模性返贫的动态监测和帮扶机制。受访的县乡村三级书记普遍认为，脱贫地区防止返贫任务很重。建议对低收入人口进行分类管理，进一步健全低保资格认定体系，科学认定农村低保对象，针对需要低保救助的群体要完善缓退渐退机制。针对需要教育扶贫、健康扶贫的要提供分阶段、分对象、分类别精准帮扶，既要避免政策“泛福利化”，更要防范贫困人口“因病返贫”。建议高度关注搬迁群众的后续发展问题，尤其是民族地区搬迁安置点的稳定和发展，进一步完善安置区的基础设施和公共服务，不断夯实产业基础，创造稳定的就业岗位。要做好初中毕业生群体继续接受高中教育或职业技术教育的工作，引导50 岁以上仍有劳动能力和就业意愿的群体参与社区维护治安和公益事业。

再次，发挥好有效市场在产业振兴中的作用。建议发挥企业等社会实体作用，坚持市场导向，立足县域，着力打造能左右一个产业的产业链链主。集中力量并利用好“互联网+”技术，扶持特色优势产业，避免低水平重复投资。建议正视土地利用功能的复合性，制定差别化的供地政策，拓展产业用地供给渠道。增强财政与金融联动机制，设立乡村产业转型升级专项资金、实行长期政策性贷款政策，设立风险补偿金等，探索“保险+期货”等模式创新加大政策性农业保险支持力度。建议注重激发脱贫人口创新创业活力，唤醒农民对其主体地位的意识，进一步调动以党支部、村集体经济组织为代表的农村组织能力。

最后，发挥好农民在乡村建设中的主体作用。要充分动员农民参与乡村建设，尤其是农村人居环境治理。硬件上，补齐农村干净整洁“最后一公里”的短板，尤其是生活污水处置、有害垃圾的无害化处置。理念上，走出“就垃圾治理垃圾”的思维，探索化整为零、微循环再造的分布式、在地化、资源化垃圾治理新模式［9］。制度上，将群众对基层干部在乡村建设中的表现满意度纳入考核，比如将改厕的运行使用效果和群众满意度纳入验收指标。社区和个体层面，重视以文化振兴为抓手，培育乡村社会资本，强化农民的价值信念，并为农民参与提供必要的本土技术支撑，如环保酵素在生活垃圾分类中的作用，真正激发起农民参与乡村建设的内生动力。

（二）分区分类分功能推进乡村振兴

首先，把握好农业现代化的定位，做好农业分功能推进。我国农业增加值占GDP 比重已经降到8%以下，发达国家约在2%—3%左右。农业现代化的关键是要扛起粮食安全“国之大者”的责任，在此基础上，尽可能延长农业产业链带动农民增收。农业产业链价值创造是农产品原料价值的5—10 倍。课题组调查发现，必要的农业产业链下沉到县乡两级，加上其他关联产业，能够支撑一个县或乡的繁荣，使农民的季节性兼业需求得到满足。

其次，把握好农村现代化的定位，做好农村分区推进。农村聚落形态的现代化转型主要受政府公共服务的供给效率、乡村产业的发展规模、土地发包主体的层面（乡镇、行政村、村民小组）等因素影响。按照国际经验，2万人以上的市镇建成区人口规模是公共服务设施有效运转的必要条件，有可能成为为农业农民服务的区域中心。并且不管是西欧还是东亚的发达国家，村落作为农民生产生活共同体的聚落形态都没有消亡［10］。未来要在乡村，特别是广袤的以农为主的县市，可以打造以服务“三农”的中心城镇为核心、以“现代化村落”为节点的现代乡村经济社会网络。

再次，把握好农民现代化的定位，做好农民分类推进。农民现代化的关键是收入结构非农化、身份职业化、待遇市民化。农民的工资性收入占比趋于增加，根据国家统计局数据，由2012 年的3246元增加到2021年的6860元，增速8.7%。转移净收入由2012 年的1412 元增加到2021 年的4274元，增速13.1%。根据《2021年农民工调查监测报告》，40 岁及以下农民工所占比重为48.2%，初中及以上文化程度者占85.6%，初步实现了职业化。当前的突出问题是待遇市民化滞后，与城市居民收入差距过大，农民工抵御风险能力较弱，长期处于城乡“两栖”状态［11］。未来应针对“三个一亿人”分类推进，以户籍制度改革、基本公共服务均等化、产业集聚提升等为抓手，推进在外农民工、在乡农民和农民工待遇的市民化。

注释：

①2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中没有“力争”二字，2021年12月国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》中增加“力争”二字。

②吴景超在1937年出版的《第四种国家的出路》一书中就分析到这个问题。他把世界各国分为四大类，一是人多地少，农业人口比重低，如西欧国家；二是人少地多，农业人口比重低，如美国、加拿大、澳大利亚等；三是人少地多，农业人口比重较高，如苏联；四是人多地少，但农业人口比重很高，如中国、印度及大多数亚洲国家。他认为，第四类国家要实行现代化，难度更大，非走自己独特的道路不可。

③1994 年分税制改革后，深刻改变了中央和地方的关系。地方政府在收入减少而支出依然沉重、“财权层层上收、事权层层下移”的情况下，开始寻找新的、可以自主支配的财政收入，对土地的经营就成为地方政府“以利生利”的生财之道。起到推波助澜作用的还有国家土地政策的调整，1992 年，国家对集体建设用地的政策发生转变，集体土地必须先征为国有出让才能作为建设用地，并且在1998年《土地管理法》修订中得以固定下来。

④数据来自《2020年中国城乡建设统计年鉴》，2020年末农村常住人口数据不再做统计，采用第七次全国人口普查数据。

⑤引自2021 年12 月21 日，农业农村部副部长邓小刚在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上的报告，《国务院关于加快构建新型农业经营体系推动小农户和现代农业发展有机衔接情况的报告》。