“国土调查云”在农村乱占耕地建房中的应用实践

龚雨航，方 铮

（1.四川省国土科学技术研究院（四川省卫星应用技术中心），四川 成都 610045）

随着我国经济社会的快速发展，人民生活水平日益提高，不少地区俨然出现违法违规占用耕地开展经济建设的行为，耕地的属性不断发生变化，18亿亩耕地保有量红线指标不断受到挑战，给我国粮食安全、中华民族子孙后代的永续发展带来了极大的威胁[1-3]。因此，通过开展农村乱占耕地建房专项行动，掌握四川省2013年以后新增违法违规占用耕地的农房真实数据，建立工作台账，能为分步整治、分类处置存量问题提供数据保障，为今后保障农民合理建房需求、加强地方土地监督管理工作、健全宅基地监督体系、严格落实耕地保护制度奠定良好基础[4-5]。

四川省部分区县前期通过开展农村乱占耕地摸排试点工作积累了工作经验，奠定了良好的工作基础，也暴露了目前依靠传统土地督察业务流程的大量弊端[6]：①农房调查图斑数量大、任务分配效率低，县级调查图斑数量动辄上万个，面积多达万亩，图斑数量的按需分配耗时长、强度大，且易出错造成重复工作；②图表文件引领核查、信息化程度低，外业核查人员需准备外业核查工作底图、土地利用现状图、城乡规划图、调查记录图纸等文件[7]，并对图斑进行定位以及凭借经验常识对其违法行为进行判断，野外分析困难，外业核查效率低下[8]；③举证成果体量大、信息化工具缺乏，数十万图斑需要调查举证，外业核查成果不能及时保存，整理混乱；④外业核查数据不全、成果真实性难以保障，由于外业核查现场难以及时查看图斑规划、审批、土地地类、影像等自然资源管理数据，因此难以判断违法性质，进而出现漏报、瞒报现象。这些弊端极大地影响了农村乱占耕地建房行动的效率，造成了大量人力、物力、财力的消耗，不利于实现自然资源信息化管理的要求[9]。

随着“国土调查云”在四川省自然资源管理系统的持续推广和应用，为进一步落实耕地保护工作，牢固树立耕地数量、质量、生态三位一体保护理念，着力构建规则明晰、动态监管、责任追究的常态化耕地保护监督机制，大幅提高外业执法督察的效率，坚决守住耕地保护红线[10-12]，本文基于农村乱占耕地建房专项行动，探讨了“国土调查云”在耕地保护督察执法方面的应用实践，并以资中县为例开展了案例应用研究，为实现自然资源信息化管理提供了实践基础。

1 “国土调查云”平台

“国土调查云”平台是集成了大数据、“互联网+”、云计算等新一代空间信息技术，可上传任务、实时查询、实地举证、在线审核的自然资源管理软件。其技术架构如图1所示。平台数据层包括永久基本农田、规划审批、多时序遥感影像等自然资源业务数据，存储在内网中，通过“国土调查云”在线服务形成国土调查平台、智能管理平台和在线监管平台。目前，平台已整合3个平台的账号，用户可通过一个账号登录3个平台。平台用户层主要由自然资源系统人员构成，按照创建任务—分发任务—外业核查—实地举证的工作模式，广泛应用于第三次全国国土调查、督察执法、耕地保护、增减挂钩等业务中[13]。

图1 “国土调查云”平台技术架构

2 研究方法

2.1 基于“国土调查云”的农村乱占耕地建房总体思路

农村乱占耕地建房管理机制如图2所示。首先，利用掌握的三调统一试点更新初步成果中典型房屋特征数据叠加二调和历年新增的耕地范围，形成农村乱占耕地建房线索图层数据，叠加并标注永久基本农田、土地利用总体规划、审批数据等自然资源管理数据，形成省级基础底图；然后，以市（州）为单位下发，作为线索数据，市（州）、县（市、区）根据掌握的增减挂钩数据、农用地转用数据、不动产登记发证等审批数据，结合正在开展的房地一体确权发证数据，从省级下发的基础底图中剔除合法数据、补充违法数据，完善并形成县级农村乱占耕地建房摸排工作底图，外业利用“互联网+”新技术对每个图斑进行实地核查举证，并经过县、市、省逐级审核后向国家报送成果；最后，通过“国土调查云”平台上传县级工作图斑，通过外业分发模块，利用移动端应用程序对每个图斑进行实地核查举证，通过“互联网+”技术上传到终端平台，完成县、市、省逐级审核后向国家报送成果。

图2 农村乱占耕地建房管理机制

2.2 基于“国土调查云”的工作流程

基于“国土调查云”的农村乱占耕地建房技术路线如图3所示，采用“自上而下”的模式，县级确定摸排房屋图斑，并上传至“国土调查云”农村乱占耕地建房模块，再利用Web端按需分发给外业核查工作人员；外业核查工作人员通过“国土调查云”App端接收任务，开展实地外业调查，并利用“互联网+”技术拍照举证，不在此次清查整治范围内的图斑不作上报，将违法图斑外业核查违法原因填入《摸排信息采集表》，再将采集的调查举证成果通过“国土调查云”App端上报至Web端管理员处；管理员进行在线审核，并最终由县级主管领导和市级主管领导审核确认签字。

图3 基于“国土调查云”的农村乱占耕地建房技术路线图

3 应用案例

本文以四川省内江市资中县为例进行案例分析。资中县的地理范围为104°27′～105°07′E、29°34′～30°24′N，位于沱江中游。内江市资中县省级共下发54 432个图斑，技术人员通过对比2013年遥感影像、县级掌握的自然资源审批数据，剔除了合法图斑，补充了违法图斑，实际上传至“国土调查云”的图斑个数为17 030个。其工作流程主要包括软件注册与权限分配、数据上传与分发、外业核查举证和内业审核提交。

3.1 软件注册与权限分配

省级管理员按照“自上而下、分级管理”的模式，根据内江市（州）确定的专项行动管理员和技术人员名单，为其统一注册“国土调查云”平台账号，并分配农村乱整耕地建房专项行动业务权限；再由内江市（州）管理员统一注册资中县（市、区）管理员和技术人员账号，逐级递推，确保软件使用环境的安全性以及自然资源数据和地理信息空间数据的安全性。“国土调查云”用户注册与权限配置界面如图4所示。

图4 “国土调查云”用户注册与权限配置界面

3.2 数据上传与分发

资中县级主管部门技术人员以省级基础底图为线索，充分利用市县备案农用地转用土地征收和登记发证等建设用地审批数据，剔除合法审批部分图斑，补充违法违规图斑，形成资中县级农村乱占耕地建房工作底图，并通过“国土调查云”Web端数据上传模块上传工作图斑（图5），按需分发图斑给“国土调查云”移动端。

图5 上传工作图斑到“国土调查云”界面

3.3 外业核查举证

外业核查人员通过平台的移动端接收任务，开展实地全面摸排，逐图斑调查核实，并填报摸排信息采集表等。外业技术人员根据图斑实地大小和现状拆分、调整图斑大小，并实地拍摄带有方位角的照片、视频等信息上传至“国土调查云”平台，完成举证成果的上报和外业核查成果的提交（图6）。

图6 “国土调查云”手机端核查举证界面

3.4 内业审核提交

内业审核人员对纳入平台的数据进行资料完整性、正确性、符合性检查，核实有无遗漏图斑（图7）。若存在遗漏图斑，则再次上传图斑—下发任务—外业核实—成果提交工作；若审核无误，则报县级、市级领导签字确认提交成果。

图7 “国土调查云”移动端内业审核界面

4 结语

本文基于“国土调查云”平台对农村乱占耕地建房专项行动进行了探索，首先详细分析了传统督察执法存在的弊端，然后介绍了“国土调查云”平台的基本架构和基于“国土调查云”的农村乱占耕地建房总体思路，最后以资中县为例，详细阐述了利用“国土调查云”平台辅助开展农村乱占耕地建房行动的技术流程。应用“互联网+”技术开展在线巡查和实地举证，为建立数字化、智能化、网络化的自然资源管理体系，构建多要素、多维度、全覆盖的自然资源底板数据，加快自然资源数据的共享力度，促进自然资源相关部门的业务协同，创造了信息化条件[14-16]。

在未来的研究中，将对“国土调查云”在督察执法中的其他应用案例开展进一步研究，为实现督察执法的智能化、协同化、精准化、规范化提供更多的应用案例。