国有企业混合所有制改革面临的困境与破解对策

周志强，成鹏飞

（1.湖南科技大学商学院，湖南 湘潭 411201；2.湖南科技大学大数据与智能决策研究中心，湖南 湘潭 411201）

实现国有企业高质量发展是经济高质量发展的核心内容，而国企混合所有制改革（简称国企混改）又是实现国有企业高质量发展的核心动力。党的十八大以来，针对国企混改，中央陆续出台相关政策，形成了“1+N”政策体系，为推动国企混改提供了良好、稳定的政策环境。随着国企混改的不断深入，每批次企业数量和覆盖范围逐渐扩大，混改工作也从中央扩展到地方。目前，就全国范围来看，国企混改取得了新成效、呈现新态势，也面临着新挑战。[1]中央全面深化改革委员会第十四次会议指出，国企改革三年行动迎来了关键之年，今后三年是国企改革的攻坚期，作为“十四五规划”开局之年的2021年更是攻坚之年，但混改工作仍然是重中之重。为深入贯彻落实习近平总书记关于国企改革的重要思想，国资委将混合所有制改革作为国企改革的关键点，持续稳定推动国企混改，促进国有经济高质量发展。目前，我国国企改革成效初显，比如，政策不断完善，步伐逐渐加快，效率得以提升。但整体而言，还存在相关主体思想认识不足、国有股权开放力度不大、企业权力配置不合理等问题，导致资本主体特别是民营资本主体参与动力不足、程度不深。

一、国有企业混合所有制改革取得的主要成效

（一）混改政策逐渐完善

党的十八大以来，党中央先后出台了“1+N”国企改革系列配套文件，该系列配套文件基本完成了国企改革的顶层设计。2015年，中共中央、国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》，该《指导意见》明确了进一步推动和深化国有企业改革的目标任务和主要方向，是指导新时代国有企业改革的纲领性文件。同时，在各细分方面也进一步推出了相关细化执行方案。2018年8月，国务院国企改革领导小组办公室印发《国企改革“双百行动”工作方案》，以打造一批具有显著市场创新能力和市场竞争力的国有企业排头兵；2019年国资委印发《中央企业混合所有制改革操作指引》；2020年6月中央深改委第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，该方案为落实国企改革顶层设计提供了具体的“施工图”，以达到提升国有经济和国有企业创新力、控制力、竞争力和影响力等多重目标。同时，国家层面不断推动区域性国资国企综合改革试验区建设，2019年7月，上海、深圳成为第一批综改试验区，2020年12月，西安、青岛、杭州、武汉成为第二批综改试验区。通过综改试验区建设，探索区域特色改革发展路径，不断总结改革的成功经验，以此带动全国的国资国企改革。

同时，为贯彻落实中共中央、国务院的国企混改战略部署，响应中央的改革号召，各省、市国资委积极加快推进实施本地区的国企混改，纷纷出台了相应的有关国企改革的政策文件，如上海出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见》等，深圳出台《关于进一步深化深圳国资国企改革的总体方案》《关于深化市属国有企业改革促进发展的实施方案》等，江苏省国资委印发《关于推动省属企业落实三项重点改革工作的通知》等。2017年开始，地方国企混改全面提速，各具特色。据国资委消息透露，有超过90%的省属国有企业建立了规范的董事会、落实了董事会职权、经理层任期制，契约化管理、职业经理人制度、中长期激励试点工作也在有序推进。其中，上海与深圳的国企混改在全国范围内具有重要的示范意义。上海市以推动国有企业上市的方式深化混合所有制改革，达到2/3的竞争类、金融服务类企业实现整体或核心业务上市，地方国有控股上市公司86家，有效推动了国资国企改革、优化了国资国企布局、完善了国资国企治理结构、健全了国资国企市场化经营机制。深圳市混合所有制改革主要聚焦于商业类企业，通过实行核心骨干、管理层持股，83.5%的市属企业完成混改，强化了企业业绩与薪酬相匹配的导向，构建了同职差异化薪酬体系和经理人员刚性退出机制。

（二）试点效应逐步显现

党的十八大以来，我国为进一步深化国企改革，加快推动国企混改，多次推出国企混改试点名单，试点效应逐步显现。2016年9月，确定了第一批试点的9家企业，包括南方电网、中船集团等，而且因为这9家企业分属于6个央企集团和浙江省国资委，所以也被称作“6+1”。2017年上半年，确定了第二批试点的10家企业，包括中国航空集团、中粮集团等，这次试点改革主要采用引入战略投资者、创立新公司等混改方式。从试点名单来看，与第一批试点国企相比，第二批试点国企的投资能力更强。同时，经过国企混改的试点工作以后，企业的杠杆率明显改善，企业去杠杆效果较好，企业经营状况也得到了明显改善，试点国企在国企混改中起到了较好的示范带动作用。2017年下半年，确立第三批试点国企名单，其中包括中油电能、中软信息、包钢股份等，一共有31家企业，其中，中央企业子企业10家，地方国有企业21家。本批试点国企主要聚焦于垄断性行业和产能过剩行业，同时，辽宁、湖南、贵州等省的地方国有企业也正式进入混改试点名单。2019年5月，国务院国企改革领导小组进一步审批通过了第四批试点企业名单，此次试点名单一共包括160家企业，企业资产总规模超过2.5万亿元，对比之前的试点企业，不难发现，我国国企混改力度明显加大。同时，此次试点企业不仅仅局限于电力、石油、军工等重要领域，还纳入了互联网、新能源、新材料等战略性新兴产业的企业，国企混改示范意义进一步凸显。现阶段，我国正在加速推进国企混改工作，逐步加深股权开放程度，国有企业内部的权力制衡机制正在逐步建立，员工持股计划正在有序实施，国有企业内部的行政干预有所减少，参与混改的相关国有企业取得了比较显著的经济效益。如，2017年中国联通通过引入战略投资者的方式进行混改，引入的战略投资者包括腾讯、百度、京东、阿里等知名民营企业，混改将联通集团的持股比例稀释了，混改前，联通集团持股比例为62.74%；混改后，联通集团持股比例为36.7%。混改使联通集团的营业收入明显提升（2017年主营业务收入2490.2亿元，同比增长4.6%；2018年主营业务收入2637亿元，同比增长5.9%；2019年主营业务收入2644亿元，同比增长0.3%；2020年主营业务收入2758亿元，同比增长4.3%）①数据来源：《中国联合网络通信股份有限公司年度报告》（2017-2020年）。、去杠杆效果明显（2017年杠杆率为46.5%；2018年杠杆率为41.5%；2019年杠杆率为39.0%；2020年杠杆率为43.1%）、经营效率直线攀升（2017年净利润为4.3亿元，同比增长176.4%；2018年净利润为41亿元，同比增长858.3%；2019年净利润为49.8亿元，同比增长22.1%；2020年净利润为55亿元，同比增长10.8%）。2017年底云南白药引入新华都进行混改，混改后云南白药营业收入明显改善（2017年营业收入243.15亿元，同比增长8.50%；2018年营业收入267.08亿元，同比增长9.84%；2019年营业收入296.65亿元，同比增长9.80%；2020年营业收入327.43亿元，同比增长10.38%）、经营效率稳步提升（2017年净利润为31.45亿元，同比增长7.71%；2018年净利润为33.07亿元，同比增长5.14%；2019年净利润为41.84亿元，同比增长19.75%；2020年净利润为55.16亿元，同比增长31.85%）。民企参与国企混改，使国有企业更有活力了。

二、国企混合所有制改革面临的主要困境

（一）部分参与主体认识不足

面对国家深化国企混改、推动企业高质量发展的重大战略机遇，部分国有企业及管理者还没有充分的思想准备，缺乏竞争意识、创新精神和变革动力，停留在传统的发展思维，习惯于国有资本权威和行政化体制，安于现状，依赖现有产业发展和管理模式，没有意识到混合所有制改革的必然趋势和美好前景，也没有意识到混合所有制改革可以通过引进优质民营资本和外部关键技术激发企业生命力、执行力、创新力与竞争力，从而产生较大的乘数效应[2]。此外，部分国企的子公司已经参与到混改队伍中，但往往停留在资本混合的“形混”层面，机制改革层面的“神混”不到位，同时企业集团层面的混改进度和力度显然不够，导致民营企业（民营资本）参与动力不足、程度不深。

（二）股权开放尺度难以把握

由于国有资本与民营资本的体制机制存在差异，因此国企混改必然面临不同体制资本的融合，而在此过程中，又必然会存在不同企业文化的交叉与融合，以及与之相应的不同经营理念和目标的交叉与融合。然而，长期以来两种体制下形成了差异化的经营理念和目标，国有企业经营者决策时不仅要考虑市场信息，而且要考虑政府要求和社会责任，强调社会价值和职能，担心一旦股权分散不利于集中力量办大事。因此，国企经营者更加倾向于保守和集体决策，保持国有资本权威的倾向明显。因此，在国企混改实践中，往往难以放开股权，依然追求国有股东“一股独大”，机制难以激活。此外，国企混改，不仅要激活机制、提升效率，也要保证国有资产的保值、增值，但外界关于国有资产流失的舆论使得国有资本监管者和国有企业管理者在改革过程中畏手畏脚，不敢大胆实施改革，导致国有企业在混改实践中，难以把握向民营资本股权的开放尺度，在混改增资和引进战略投资者时，股权配置往往局限于国有资本内部，影响了国企混改的效率。

（三）企业权力冲突难以协调

科学合理的权力配置与权力结构是企业高效运行的前提条件，金融资本、人力资本等产权主体参与国企混改，必然要求取得相应的权力，一旦权力和地位难以实现，必将缺乏参与改革的动力，因此，优化权力结构是推动资本主体深度参与国企混改的重要抓手。作为核心参与主体的民资民企，相较于国资国企而言，规模及资本实力均不占优势，同时，为防止国有资产流失、国有企业丧失主导地位等问题，民资民企参与混改时的实际空间较小，即便是有机会参与混改，也会因为自身参与的比例不足，在国有混企内部无法获得应有的话语权，导致“混改失灵”，国有混企依然是国有股东一股独大，国企中的关键岗位和关键权力难以做到向民营股东真正开放，民营投资者利益难以保障。同时，国企混改后，民营资本等中小股东发挥作用有限，导致企业体制机制与混改前没有实质改变，行政化管理特征依然明显，决策链条较长，授权不足或不明确，决策效率低下。另外，现有法律法规体系难以有效约束大股东行为，国有大股东“一言堂”，小股东相关权益难以得到保障。由此可见，民企参与国企混改，其权力配置国有化倾向明显，民企的决策权力难以保障，这种权力冲突必然导致民企参与改革的动力不足。[3]

（四）职业化管理模式难实施

建立职业经理人制度，强化职业化管理，能够更好地发挥企业家的主导作用，激发企业经营活力，提升企业经营水平，促进企业高质量发展，也能够被民营资本和国有资本双方接纳。但是长期以来，行政色彩比较浓厚的国有企业难以有效推行职业化管理模式。首先，政府指派高层管理人员现象阻碍了职业化管理模式的实施。为保证国有资本的控制力以及防止国有资产流失，政府会指派或者推荐政府内部人员担任国企高层管理人员，虽然许多混企为建立现代企业制度在内部建立了“三会一层”（股东大会、董事会、监事会和高级管理层）的公司法人治理结构，但由于成员大部分属于政府指派或者推荐，难以真正按照市场化、专业化的方式进行管理与决策。政府指派模式，导致管理者“做官”多于“做事”，难以适应市场发展的需要[4],可见，国企混改急需提升政府放权意愿。其次，外聘职业经理才能难以有效发挥。由政府指派的管理者带有“官员+企业领导”双重身份，相较于聘任的职业经理人往往地位更高（即使在同一岗位上也如此）。在此背景下，职业经理人的职权难以得到充分发挥，存在难以行使决策权的现象，其利益也难以得到保障，一些职业经理人抱着满腔热情来到国有企业想成就一番大事业，最终却干不了几年而草草了事、遗憾离场。

（五）混改的集群效应不明显

构建以国有企业（国有资本）与民营企业（民营资本）为核心主体的产业集群，突破单个企业之间资源整合与共享的局限性和发展瓶颈，发挥产业链供应链整体优势，吸引并整合更多更好的战略资源，有利于畅通产业链供应链关键环节的相关资源、数据、人才、信息等堵点，从而形成集群资源竞争力，有利于迈向全球价值链高端。[5]然而，除了江苏、广东、浙江等发达地区外，大多数地区的产业集群发展程度还偏低。同时，国资国企没有充分利用混合所有制改革的良好契机，将国企混改与产业集群发展有机结合。目前，国资国企普遍缺乏主动对接本企业相关领域领军企业的意识，混改项目实施与产业链发展的分工协作不力、协同共享不足，没有形成合作竞争的集群发展环境和态势，产业链供应链不完整、产业链协同效应不高、整体竞争力不强。同时，产业集群发展与项目建设面临人才、技术等要素资源保障能力不足问题。

（六）历史遗留问题难以解决

国企效率低、创新能力不足、企业冗员等现象是国企改革的主要动因。目前，历史遗留下来的“老国企病”及其影响在部分国企中仍然存在，并成为国企混改有序推进的重大障碍。首先，国有资产的评估处置制约较多。国有资产中的土地处置问题是界内公认的难题。一方面，有关土地的法律政策多、杂乱且变化大，土地的评估处置涉及众多审核部门；另一方面，部分效益不高的国企的资金来源于土地处置，导致土地的产权、归属权不清晰且难以协调，土地的评估处置也受到多方制约。其次，员工处置难度较大、成本较高。传统体制下，员工进入国企相当于捧着“铁饭碗”，工作比较稳定，薪酬有保障，福利也较多。然而，随着国企混改的有序推行，必然伴随企业管理制度的相应变化，部分员工甚至管理者面临被裁员分流的风险，即便那些最终不会被淘汰的利益主体，也会因为不确定性变得惶恐不安，因此，改革阻力较大，容易导致冲突，国企混改的沟通成本和安置成本较高。

三、国有企业混合所有制改革困境的破解对策

（一）提升国企抢抓混改机遇意识

一是组织国企混改相关的短期培训班。以统一思想、改变观念、提高认识为目标，对国企中高层管理人员分批次进行相关知识的轮训，重点介绍各级政府促进混合所有制改革的相关政策、股权融资及治理结构的相关知识、全国范围内混改典型的成功经验等内容，树立企业高管的抢抓国企混改机遇的意识。二是建立国企混改咨询专家委员会。根据企业的实际需要，组织专家组到相关企业进行定向诊断，提出混合所有制改革的建设意见或优化方案，提升国企改革动力与效率，发挥国资国企在践行“共同富裕”战略和推动经济高质量发展中的引领作用。三是创新关于国企混改的考核奖励机制。鼓励企业特别是集团层面加快推动混改，将国企混改与技术创新有机结合，对于重大混改项目及关键技术创新，采取单独考核与评价的方式，建立双向考核机制，对重大项目、重大创新的相关单位和人员予以重奖[6]。四是加大对国企混改标杆的宣传力度。精心打造国企混改标杆，通过重要会议、新华网、人民日报、中央电视台等重要平台，对示范标杆进行持续动态的强力宣传，激发国资国企政治意识、责任意识、市场意识，从而在“国企混改”赛道上把握正确方向、激发内在动力、提升发展效能、发挥主导作用。

（二）加快推动国企股权改革

一是建立国企主导的分类股权融资机制。股权结构比例无疑是混改争议的一个焦点，这是民企最关心的问题之一。只有明确相关政策，民营企业才会大胆参与混改。特殊性领域，如重大民生、国家安全领域，要保持国资国企控制力，有必要采取绝对控股模式。一般公益性领域，保持国资国企相对控制力即可，采取相对控股模式，积极引入社会资本，把社会效益放在首位。竞争性领域，全面进行市场化改革，放开市场主体准入，以经济效益最大化为目标，放开股权比例，使得民营资本能够充分享受同等地位，破解民营资本的忧虑心理，有效吸引优质资本深度参与国企混改。竞争性领域，民营资本可以处于控股地位，这类国企是混改的主要阵地，要发挥“主力军”和“排头兵”作用，通过混改，激发“鲶鱼”效应[7]，实现共享共赢。

二是打造多元大股东制衡的股权结构。除了极少数关键领域，要尽快破解“一股独大”困局，加大向民营资本开放股权的力度，同时避免股权过度分散，推动国有混合所有制企业从“一股独大”股权结构向多元大股东制衡股权结构转变，从而实现企业决策的提质增效。放开民营资本参与混改持股比例。在参与混改实践中，民营资本存在较多担忧，比如持股比例过低，导致无法拥有相应的权力，无法表达自身的利益诉求。建议国有企业，特别是国有股权比例较高的企业，积极从优质民营企业中引入持股比例不低于5%的战略投资者，部分竞争性领域，民营资本和民营企业甚至可以控股，达到激励民营企业家深度参与国企混改的目的。

三是建立完善民营资本产权保护制度。产权改革是国企改革的核心，产权保护特别是私有产权保护问题在当前显得尤为突出，迫切需要得到解决。如果得不到很好的解决，企业家精神难以发挥，推动民营企业深度参与混改无疑是一句空话。坚持以产权保护为导向，培养树立契约精神，建立公平竞争机制，完善法律法规体系，切实保障各产权主体的平等地位和合法权益，积极营造一个有利于不同产权主体真正公平参与的良好环境，搭建一个有利于不同产权主体充分展现自身优势的共享舞台，从而有力保障国企混改真正实现利益共享和“国”“民”共进。

（三）探索权力配置共享机制

一是建立中国特色现代企业管理模式。加快现代企业制度建设，推进“去行政化”管理，打破国有企业中存在的行政垄断，各级国资委必须树立职能转变意识，由“管企业”向“管资本”转变，把属于企业的权利归还给企业，加速推进国企“去行政化”的改革工作，消除国企“政企不分”现象。与此同时，现代企业制度还要体现中国特色，需要政府保留关键权力，防止国有资产流失、履行核心社会责任、组织关键技术联合攻关、把控国家安全等。二是建立与股权结构相匹配的权力结构。相比股权比例，民营企业家更加在乎的是产权能否得到保障、利益分享是否均等，这又取决于民营资本是否真正拥有决策权。依据同股同权原则，建立与股权结构相匹配的权力结构，构建企业家协同治理的决策机构，充分利用各类企业家的能力优势，有效实现“1+1+1＞3”的叠加效应，其中，国有企业家擅长紧跟政治方向，民营企业家善于把握市场方向，职业企业家精于提升管理能效[8]。三是探索员工参与公司治理机制。采用弹性化的临时委员会决策机制，广泛吸纳核心员工和一线员工参与企业重大决策，适时吸收优秀员工代表进入董事会、监事会等机构，充分调动与激发核心员工、一线员工的工作热情与工作潜能。建立权责利匹配体系，优化公司章程，明确国有资本、民营资本、人力资本等核心利益主体的权力、责任与利益，真正实现共同富裕目标导向下各类资本的共享共赢[9]。

（四）加快推动职业化管理

一是构建多层级经理人市场。强化职业化管理，省级层面乃至市级层面，都要打造经理人才特区，面向各领域特别是先进制造、新材料、新能源、新基建等关键领域，加快培育各层级的职业化管理人才，为混合所有制企业职业化管理提供人才保障。积极培育和扶持高级人才行业协会，依托协会建立中国特色化标准，对职业经理人进行全方位的动态评价和周期性考核，考核不合格者退出市场。[10]

二是构建多元化职业经理人激励制度。职业经理人激励制度设计应具有多元化特征，采取短期与长期相结合、一般与特殊相结合方式，充分发挥不同激励模式之间的协同效应。其中，短期激励强调基本薪酬和福利待遇，保证职业经理人的基本待遇尽量高于同类企业的标准，确保基本薪酬和福利待遇具有较强的市场竞争力。长期激励以产权激励为导向，发展现代合伙制，共享企业产权，以股权分享的形式，激发职业经理人的工作潜能。经理人通过享有企业一定的股权，不仅能够参与重大决策，而且可以分享企业利润，这样一来，经理人忠诚于企业等于忠诚于自己，因而更愿意选择与企业共度难关、共谋发展。一般激励主要是搭建事业发展大舞台，特殊激励主要是强化关系维护，强调高度信任。

三是完善职业经理人约束制度。在充分尊重人才，突出人才在企业中核心地位，注重经理人激励的同时，也要对经理人进行有效约束，建立科学合理的约束机制。目的不是进行处罚，而是预防经理人失职和失德等不良行为的发生，因此，在对职业经理人是否进行股权激励之前，有必要对其职业能力、职业精神和职业道德等进行全方位评价与考察，从而降低经理人股权激励风险。同时，针对职业经理人，建立声誉约束机制、失职惩罚机制，并通过立法来有效约束职业经理人的不良行为，提高职业经理人违约成本，从而降低代理成本和控制代理风险[11]。

（五）构建关键产业链共生发展平台

一是打造国资民资产业链联盟。当前，国际形势日益复杂、国际竞争日益加剧，我国提出构建双循环相互促进、良性互动的新发展格局，强调国内循环为主，在此背景下，我国国有资本与民营资本相容发展潜力巨大，关键是打造国资民资产业链联盟，更好的发挥各自优势，共同推进产业链、供应链建设，保证国家产业链供应链安全，提升产业链全球竞争力。国有资本和国有企业要在产业链供应链打造和产业集群发展方面发挥领头雁效应，民营资本和民营企业要在产业链供应链打造和产业集群发展方面充当生力军，国资民资双方相互补充、各履其职、抱团取暖、协同发展。

二是围绕关键产业链推动国企民企协同创新。提升国际竞争力，需要在实体经济领域的关键产业链上下功夫。我国应立足优势，鼓励并支持围绕先进制造、新材料、新能源、新基建等关键产业领域的关键技术展开联合攻关，制定关键技术需求项目清单，实施“揭榜挂帅”，强化国企与行业头部企业尤其是顶尖民企合作，联合建立研究院，积极申报国家重点实验室，加快攻克关键技术，共同打造世界级产业集群，抢占未来制高点。

三是构建混合资本投资运营平台。国有资本、民营资本共建混合资本投资运营平台，平台负责资本运作和产业投资，围绕关键技术和战略性新兴产业、现代服务业及制造业等领域，通过平台运作，打造整体产业链竞争力，培育更多的世界级产业集群和一流企业。民营资本深度参与产业链相关领域的投资与经营，对于重大民生和国家安全领域，国有资本应保持控制地位，对于竞争性领域和非关键环节，大胆吸纳民营资本和民营企业参与产业链供应链建设，选择实力强大、信用优良的民营资本主体，深度参与投资和经营，实现母子公司分离，充分激发企业家精神和市场活力。

（六）妥善处理历史遗留问题

一是建立解决历史遗留问题的专项基金。各级政府及相关负责人要高度重视历史遗留难题，积极更新观念、树立前瞻思维，在国企混改正式落地之前，有效解决历史遗留问题，将其视为国企混改的预备战，根据实际情况在国有资产中留出专门针对历史遗留问题的专项资金，以此保障国有企业在混改实践中做到脚踏实地、轻装上阵、阔步向前。二是创新土地、资产处理方式。对于土地等难处置的资产，可以成立资产处置专业机构，责任到单位、个人，由专业机构制定土地等资产评估的标准原则以及流程细则，具体实施并监督每个步骤，包括系统整理土地等资产的来源、去处、用处，上报主管部门审查核实，进行企业内部公示，相关部门初审，省国企改革办终审等程序，保证信息透明可查。三是分类安置员工。对于员工安置，应坚持“以人为本”的原则，依托改革委员会，搭建沟通平台，有效解决分歧与冲突。采取分类分流的方式，对解除劳动关系的员工要一次性付清补偿金，以各种渠道帮助其实现再就业或者创业，履行好国有企业应有的责任。对于留用的员工，需要进行人力资源投资与开发，为员工建立更好的薪酬激励制度和事业发展平台。[12]