突发公共卫生事件视域下我国应急管理法律制度的完善

孙学凯

（中南大学法学院，湖南 长沙 410083；中共湖南省委党校/湖南行政学院公共管理教研部，湖南 长沙 410006）

2020年初爆发的新冠疫情阴影已经笼罩全球两年多时间，在这场足以写入人类历史的重大突发公共卫生事件面前，我国作为最先应对、同时也最成功应对的国家，各项管控措施得到了全国人民的肯定和支持。但也暴露出了一些短板，其中之一就是应急法律制度不够完善。谁也无法肯定会不会有下一次突发公共卫生事件、它会何时到来，毕竟病菌的历史作用在人类史上一直不乏“令人生畏的例子”[1]。当务之急是通过总结这次疫情应对的经验教训，进一步完善我国应急法律制度，从而理顺应急管理的体制机制，规范应急管理的权力配置，加强应急状态下公民的权利保护，为包括突发公共卫生事件在内的应急状态提供法治保障。

一、我国应急管理法律制度现状

总体来看，我国当前应急管理的法律规范数量并不少，大致可以分为两个层面：法律层面和法规规章等层面。

一是法律层面。在公共卫生领域，全国人大常委会在1989年就制定了《传染病防治法》，成为本领域核心法律文本。全国人大常委会分别在2004年和2013年对该法律进行了修订，并沿用至今。由于突发公共卫生事件只是突发事件应急管理的一个部分，为了全面统筹相关制度，全国人大常委会在2007年制定了《突发事件应对法》。该法第3条对突发事件进行了明确界定，并予以类型化，将突发事件划分为四种：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件。除了以上法律，在其他法律中也有部分条款规定可适用于应急状态，比如《宪法》第62条、第67条、第80条对紧急状态、战争状态、动员令做出了规定，此外还有《刑法》《戒严法》《国防法》《国防动员法》《治安管理处罚法》《防震减灾法》《食品安全法》《安全生产法》中的相关规定等。

二是法规规章等层面。在行政法规、部门规章和其他规范性文件中也有很多针对应急状态的规定。其中有些是为了配合上述法律实施而专项制定的，如卫生部2003年制定了《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》。有些是整体性规定，如国务院2003年制定了《突发公共卫生事件应急条例》（2011年修订），2006年制定了《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》，国务院办公厅2013年发布了《突发事件应急预案管理办法》，此外还有各部委制定的如《建设系统破坏性地震应急预案》《农业重大自然灾害突发事件应急预案》等规定。以上是国家层面的制度，在地方层面还有一些地方性规定。

二、我国应急管理法律制度的不足及表现

我国当前的应急管理法律制度数量不少，但从体系化的角度观察，还是存在一些不足，表现为以下几个方面：

（一）基本制度不够完善

应急状态的概念内涵本身在学界存在一定争议，但总的来说，无论是“二分法”“三分法”“四分法”，应急状态是以平时状态（普通状态）为参照所设定。[2]在应急状态内部区分上，我们可以有别于紧急状态，即将《突发事件应对法》第3条所规定的情况视为规范意义上的应急状态，而日常意义上应急状态涵盖三种，即应急状态（规范的）、紧急状态和战争状态。但是从目前的立法情况来看，没有紧急状态的专门法律规定，短期来看也缺乏制定可行性。

从规范的应急状态法律看，内部也存在不融贯。尽管《突发事件应对法》与《传染病防治法》法律位阶相同，但是由于《传染病防治法》仅仅针对卫生领域，而《突发事件应对法》则是专门针对应急状态的立法，公共卫生事件只是它涵盖的四大类突发事件之一，所以从应然角度看，《突发事件应对法》理应成为应急状态的基本法，但是此次新冠疫情应对中，广泛采取的隔离、封闭、限制人群聚集活动、停工停课等措施，更多的是依据《传染病防治法》第四章的规定（第39条至第49条），而在《突发事件应对法》中，这些措施基本缺失，仅在第49条作了粗略规定。显然，《突发事件应对法》与《传染病防治法》产生了衔接不畅的问题。同时，自然灾害、事故灾难与公共卫生事件的特性并不同一，其应对措施显然也不应该完全一样，将这三类事件放入同一条款规定，技术上显得过于粗糙。同时，《突发公共卫生事件应急条例》也没有将《突发事件应对法》作为上位法依据，尽管前者的修法时间晚于后者。如果说突发公共卫生事件尚有《传染病防治法》作为补充，那么发生突发重大自然灾害或者事故灾害时，其法律支撑也许要打一个问号。也许正因为如此，《突发事件应对法》的修订才显得急迫。

（二）应急管理机制设计不够周全

应急管理的体制对于及时处置应急状态非常重要，当前的应急管理仍然是按照突发事件类型的传统思维，由相对应的政府部门来牵头处置。比如新冠疫情属于突发公共卫生事件，那么就交由卫生部门来牵头。这样的思路在实践中很快遇到了问题，因为不同于一般突发事件，在重大突发事件面前，不是某个部门牵头能处理的，所以在实践中我们实际已经改为成立指挥部的形式，由党政领导直接牵头指挥，协调各个相关部门及时采取多种措施，才取得了较好的效果。

这样的实践变化实际体现了应急管理体制的思路转变，因为分散的部门间自行协同需要消耗大量的时间成本和沟通成本，对于应急处置分秒必争的局面极为不利。而高级别的统一指挥能够有效避免这一问题，保证政出一门。事实上，在2018年的国务院机构改革中，我国将中国地震局、国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会等机构的部分职能整合后成立了国家应急管理部，其本意也是保证应急管理的指挥统一，但遗憾的是这一调整仅限于整合了自然灾害和事故灾害处置的相关职能，公共卫生事件处置没有包含在内，因而在此次疫情应对中，应急管理部门所能做的工作非常有限。

（三）信息发布管理不够规范

随着网络信息技术的发展，突发事件的信息发布和管理在事件处置中的作用显得越来越重要。当前涉及到与公共卫生事件信息有关的法律主要是两部分，一部分是《政府信息公开条例》，其对行政机关应当公开的信息作出了基本规定，这里的信息公开是通行规定，既包括平时状态，也包括应急状态。另一部分是《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》中规定的信息公布、发布职能，主要与应急状态有关。

由于不同的法律文本上使用了不同的措辞，《政府信息公开条例》主要使用“信息公开”，而《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》主要使用“信息公布”或“信息发布”，而在这两类措辞背后是不同的信息责任主体与权限规定，在实践中对这两类概念的不同理解就导致了某种程度的混乱。如果将所有涉及到疫情的信息仅仅理解为《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》中“信息公布、发布”，那么信息责任主体就是国务院卫生行政部门和其授权的省级人民政府卫生行政部门，其他地方政府没有相关义务，导致的结果是信息发布完全无法满足公众对疫情了解的需求。

在预警、防控等官方信息不充足的情况下，公众只能将注意力转移到自媒体等其他非官方渠道，这也给了各类虚假失真信息传播的机会，更勿论有意散布的谣言。从武汉疫情处置到后续其它地区的散发疫情，我们都可以看到各类非官方信息吸引了大量的公众注意力，关于疫情的各类非官方消息达到了惊人的阅读量。而大量的失真信息往往会给政府造成巨大的舆论压力，之后的信息辟谣、追查等反过来消耗了政府大量的人力、物力和时间。

（四）公民权利保障存在欠缺

按照《突发事件应对法》的分类，应急状态、紧急状态和战争状态这三种状态的严重性是逐级递增的，与此对应的响应机制和处置措施也应是如此。但在实践中，有的地方政府没有严格按照比例原则来实施各类防控措施，在权限范围内能够采取的措施几乎都采取了，有的地方政府为了突出事态严重性还使用了“战时状态”的用语。所谓“战时状态”是不符合法律要求的，我国法律上没有“战时状态”，只有战争状态。而战争状态是最严重的一种社会应急状态，根据宪法规定只能由全国人大决定并由国家主席宣布（特殊情况下可由全国人大常委会决定），在措施上可以采用战时动员令等形式，是极为严肃、重大的决定。可见战争状态是不同于公共卫生事件等一般突发事件的，地方政府使用“战时状态”的宣传既不合法也不恰当。

在这种唯结果论的思维下，实践中出现了一些过度执法行为，不同程度地侵犯了公民人身权、自由权、财产权、隐私权和人格尊严。这些侵犯公民合法权利的现象表明依法防控的要求还没有真正落实到位。地方政府尽一切力量防控疫情的初衷可以理解，但是却容易导致公权力失控，公民合法权利容易被忽视。

三、完善我国应急管理法律制度的路径

上述应急管理实践中出现的问题，表明我们需要对当前应急管理法律制度进行全面的再思考，在价值取向、制度构建、机制设计、权利保障等四个维度完善我国应急管理法律制度。

（一）价值取向上坚持以人民为中心

法律制度需要有基本的价值取向。应急管理法律制度在本质上是为了消弭突发事件，使社会从应急状态恢复至平时状态，保障社会和公民的长远利益。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调“必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场”。我们的疫情防控事实上也正是为了维护广大人民群众的生命健康权利。

一方面，以人民为中心的应急管理，能够最大程度发挥政府的能动性，及时采取各项必要措施尽早、尽快地处置突发事件。这在公共卫生事件的紧迫性上显得尤为突出。正是因为我国能够坚持以人民为中心，主动作为，采取各项积极有效的措施才取得了很好的效果。反观很多发达国家在这次疫情应对上陷入了政治辩论的怪圈，防控措施不力，防控政策犹豫、反复，最终使得疫情蔓延不可收拾，给本国人民造成了巨大的损失。

另一方面，以人民为中心的应急管理，能够扭转传统维稳思维。不可否认，应急管理追求的结果就是处置事件、消除影响，维护社会稳定。但这是结果意义上的客观效果，而不应是主观追求的出发点。如果以维护社会秩序稳定为出发点，就有可能产生观念上的偏颇，在立法上注重秩序行政、忽视给付行政，在行为上出现动作迟缓、应付上级、注重形式等各种表现，只有树立以人民为中心的价值观念，才能正确引导立法与实践。

（二）制度建构上促进相关法律协同

从我国的应急管理法律制度发展历程看，2003年SARS疫情后，我国针对应急管理领域的法律制度进行了补充或修订，基本形成了“一案三制”的应急管理体系，即预案、体制、机制、法制，其中的法制就是指向整体意义的应急管理法律制度[3]。2007年《突发事件应对法》出台后可以视其为应急状态基本法。《突发事件应对法》对突发事件做了四种基本分类，这四类事件本应都以其作为基本法律支撑——除非事件级别属于其第69条规定的“特别重大突发事件”，需要进入紧急状态，从而需要适用戒严等紧急状态下相关法律措施。但是从此次疫情防控来看，隔离、封闭涉疫地点、停工停课等各类防控措施更多的只能依据《传染病防治法》实施，《突发事件应对法》没有发挥好应有的作用。

促进相关法律协同需要考虑多个方面。其一，需要进一步明确该领域的基本法。《突发事件应对法》本身有能力作为应急管理的基本法，但是需要进一步完善修改，作为其他应急管理法律的基本依据。当然，也有学者建议《突发事件应对法》改名为《应急管理法》更加恰当[4]，但无论如何命名，一部完善的应急领域基本法是很需要的。其二，理顺应急管理基本法与单行法的关系。目前的《突发事件应对法》与《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的体系融贯性还不够，上下之间缺乏合理的对接耦合。需要在《突发事件应对法》修订中明确法律冲突的基本规则，其它法律法规与《突发事件应对法》不一致的地方应当以《突发事件应对法》规定为准。同时，需要考虑在适当时候制定《紧急状态法》作为应对紧急状态的基本法律。其三，保障应急管理法律规定详略得当。应急状态本就是区别于平时状态的特殊状态，在这种特殊状态下，需要授予政府以特别的权力和程序来实施超常规措施，所以往往在相关制度中，对于相应授权条款规定得比较粗略。但是粗略与详细是对立统一的矛盾体，过于粗略的规定往往会让实践操作失去规范。其四，保障应急管理法律规定稳定性与灵活性统一。无论我国还是世界范围内，出现重大突发事件后修订法律制度是普遍现象。由全国人大及其常委会制定的法律，具有对其他法规规章的指导性，需要保持稳定性。而对于低位阶的法规规章，要在处置突发事件的经验积累上及时修订，将实践中发现的有效做法及时纳入相应规范。

（三）机制设计上强化综合管控

在应急状态下处置突发事件需要在法律层面进行合理的机制设计，以保证处置工作能够高效运作。突发事件的类型不同，需要处理的工作也不同，而且往往纷繁复杂。比如疫情防控，涉及到了疫情监控、医疗保障、物资调配、信息发布管理、社会秩序维护、综合调度等方方面面。而与这些具体工作对应的政府内部需要面向多重关系，上下级关系、央地关系、部门关系等等。具体工作的要求与所面临的的各项问题，都需要一个科学合理的运行机制。

首先需要统一的指挥机制。统一的指挥机制能够高效的综合各方面信息，统一协调、调配各方面工作，是有效应对突发事件的机制。但是需要注意的是指挥机制的有效性。这次疫情应对初期，将公共卫生事件作为卫生领域的事项，以卫生部门为主指挥，导致了权限受到制约，协调难度大，运行效率不够高。后期以党政主要领导直接总体指挥，各部门配合运行，才大大提升指挥效率。这表明，指挥机制的设立，需要根据事态的级别，处理好权限分配、党政配合，充分发挥好我们党委统一集中领导的优势，保障统一指挥，令出一门。其次需要分工负责的责任分担机制。突发事件不同严重程度往往涉及到不同的层级和地域，重大事件可能需要中央介入，普通突发事件也许基层政府足以应对。在责任分工上，需要考虑两个方面，一是层级机制，二是地域机制。层级机制上需要对不同层级的政府所承担的责任合理划分，高层级政府以指挥协调为主，低层级政府以具体实施为主。地域机制上，规范其他地区与突发事件发生地区的协助配合关系。此次新冠疫情处置，我们采用其他地区配合支援疫区的措施就取得了明显的效果。再次需要专业性与综合性结合的协调机制。突发事件往往是某种特别的类型，在事件处置中需要发挥好卫生部门的专业作用，无论疫情监测预警、医疗救助还是大规模的核酸检测，这样的专业工作很难被其他部门替代。但是专业性也有其局限，因为处置工作往往是综合性的。在疫情应对中，公安部门、信息技术部门、基层党政部门等都承担了大量的工作任务，使社会秩序维护、信息发布管理、舆情监控、人员管控等工作与卫生工作结合，将专业性与综合性相结合的协调机制显得非常必要。

（四）应对措施上注重权利保障

古语有云“事缓从恒，事急从权”，西谚亦有“紧急状态无法律”的说法，应急状态有其特殊性，公民权利在应急状态下的克减似乎是不可避免的情况。这种矛盾可以视为个人权利与公共利益的伦理冲突。[5]但是对公民权利的克减应当有度，而不可完全从权力视角出发随意实施处置措施，无视公民正当权利的存在，否则既违背了法治的要求，又背离了处置突发事件的初衷。

在应急状态下保障公民合法权利，一方面需要在立法上明确。我国应急状态的相关法律赋予了行政机关大量的权力可以实施相应的防控措施，但是对于公民权利保护的相关规定却比较少，“总计70条的《突发事件应对法》，只有4条涉及到了公民和社会组织的权利；总计80条的《传染病防治法》，也只有4条涉及到了公民和社会组织的权利”[6]。我们需要在立法上对应急行政权力的权限范围和程序予以规范，加强对公民私权的保障与救济的规定。另一方面也需要各级党政部门树立权利保障的理念。在公法领域一贯有将比例原则视为帝王条款的说法，意即在任何行使公权力的场合都必须注重比例原则，实施公权行为时必须恰当、有度，不可为了达到行政目的而不择手段。事实上我国《突发事件应对法》第11条中“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”的规定正是比例原则的体现。这次疫情防控中出现了一些侵害公民正当权利的现象，这提醒我们需要在相关法律中增加公民权利保障的规定，真正做到依法防疫、依法应急。

结语

习近平总书记强调：“各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。”[7]如果认可当前所处的后现代社会是一个风险社会，那么风险爆发的不确定性是永远存在的，我们所能做的往往只能是从现实问题出发，不断总结经验，改进制度设计，在不确定性中增加确定性。具体到应急管理法律制度，我们需要从价值取向、制度建构、机制设计、权利保障等多个维度进一步完善相关法律制度，构建一个更加科学合理的应急法律体系。