美国、日本体育健康政策比较及对中国的启示

谢尚森，张婧茹

（阜阳师范大学 a.体育学院；b.信息工程学院，安徽 阜阳 236037）

2020年国家体育总局办公厅印发《2020年全国体育政策法规规划工作要点》，该文件要求加强体育法治建设，加快推进《体育法》的修订，加强体育法规、规章和规范性文件的立改废释工作，对不符合党的十八大以来有关精神和要求、不符合现行法律法规、不符合当前社会发展和体育事业改革发展需要的，及时进行清理。2016年党中央、国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》，提出了健康中国建设的目标和任务，实施健康中国行动，提高全民健康水平[1]。2019年国务院在相关报告中指出，到2020年，健康促进政策体系基本建立，重大慢性病发病率上升趋势得到遏制，重点传染病、严重精神障碍得到有效防控，重点人群健康状况显著改善，到2030年全民健康素养水平大幅度提升，健康生活方式基本普及，居民主要健康指标水平进入高收入国家行列，健康公民基本实现[2]。

健康问题受到各国政府的持续关注，图1显示了我国2010—2019年婴儿死亡率及5岁以下儿童死亡率呈逐年下降趋势。随着国民生活水平的提高，健康问题对政府来说仍是一项巨大的挑战。现阶段运动促进健康得到国内外学者们的广泛认同，很多发达国家已经制定了相关体育健康政策法规以提高本国人民的健康水平，并且取得了显著的效果。一些发达国家从20世纪中期就已经认识到了体育政策与国民体质的紧密联系，陆续出台了多个体育相关的政策法规。因此体育相关政策法规越来越受到国内外学者们的广泛关注，国内外关于体育健康政策分析的研究多集中在历史起源、内容、发展特点的宏观纵向研究，总结世界各国在体育健康政策方面的优秀经验，这种研究方式、方法较单一。通过查阅资料研究、分析，对同一时期多个国家政策的横向比较与纵向梳理相结合研究基本没有，基于此，本研究从众多体育健康政策法律法规制定、执行效果较好的发达国家中选取了亚洲代表日本、北美洲代表美国的体育政策文本为研究对象，对两个国家的体育健康政策进程和特点进行纵向和横向结合分析比较，探讨两个国家关于体育健康政策的共性和差异性特征，探寻发达国家体育健康政策的优秀经验，为我国实现“健康中国2030规划”提供理论依据，为实现全民健身和全民健康的深度融合提供决策支持。

图1 我国2010—2019年婴儿死亡率及5岁以下儿童死亡率

一、日本体育健康政策发展进程

日本是较早实施体育运动健康政策的国家之一，在运动健康政策的实施与执行中有着丰富的经验。2008年北京奥运会，日本代表团的奥运金牌有9块，而中国有51块金牌，这引起了日本政府的高度重视，同时受日本国内体育企业撤离、学校运动部发展受阻影响，加之2000年《体育振兴计划》在实施过程中存在的问题，迫使自民党政府在2010年出台了新的决策《体育立国战略》，该《战略》的基本举措有成立体育立国宣言、设置体育省（厅）保证组织基础、制定新体育法等，同时该《战略》还制定了五大重点实施战略，紧密围绕体育环境的改善、体育人才的培养、国际体育界的合作为出发点，增进国民健康，促进国民体育的发展[3]。到2010年体育相关政策的实施取得了较好的效果，竞技体育和群众体育运动能力下滑的趋势得到了遏制，在此背景下，2011年政府颁布了新的体育政策《体育基本法》，该法案确立了“体育运动是法律赋予每一个公民最基本权利”的核心理念，同时指出了体育运动的主要社会功能，强调了体育权利和义务，提高了体育的地位和作用。2012年文部省颁布了《体育基本计划》，该计划部署了日本未来体育事业发展方向，是日本的一项重要十年体育政策规划，该计划指出了日本未来十年需要重点解决的7个重点课题，并且设定了相应的实现目标[4]。为了更好地延续《体育基本法》和《体育基本计划》的实施，厚生省在总结了第一期《健康日本21》经验和效果，并结合日本当前社会出现的一系列问题，出台了《健康日本21（第二期）》，该法主要是针对日本当前社会出现的例如少子老龄化和民众生活习惯病而出台的政策，该政策提出了新时期国民健康增进对策实施的5个基本方向。2013年为了《健康日本21（第二期）》更好地实施，日本政府出台了配套措施《为了增进健康的运动指南》，来延续“科学的进行体育健身锻炼”理念[5]。

为顺利举办2020年东京奥运会，法律先行作

为日本的传统，日本政府在2015年颁布了《特别措施法》和《体育厅设置法》，其中《特别措施法》内容包括：设置内阁奥运推进本部、奥运担当大臣等一系列任命，以及为了顺利举办奥运会，期间可以无偿使用国有资产，向组委会派遣官员等重要举措。同年1月，政府通过了《体育厅设置法》，10月份文部科学省的体育厅正式成立，下设健康体育科、体育国际科、竞技体育科、政策科等多个部门，通过该法案，中央体育行政厅的职权范围扩大，打破了体育行政多头管理的壁垒，通过中央体育行政厅的政策协同推动体育事业联动发展[6]。2015年4月在文部科学省发布了《东京奥运遗产计划》，并设置了专门工作组，日本政府希望团结一切可以团结的力量、资源为奥运创造有价值的遗产，通过奥运会向世界展示日本的综合实力、科技实力，为后代能够传承遗产确立目标。2016年1月，政府通过了《体育彩票修订法》，以确保奥运期间体育设施建设资金，该法的核心条款规定，在2016～2023年间将体育彩票的总收益由5%调整到10%，用于工资性支出；将总收益的1/3调整到1/4缴纳国库，并且地方政府承担不超过1/3体育设施建设经费。该法案的实施，为奥运会的顺利举办提供了有力的资金保证[7]。为了保证东京奥运会金牌数量，同时构建可持续发展的竞技体育支援体系，2016年10月，体育厅长官发布了《铃木计划》，该计划提出了构建长期竞技体育战略实效化支援体系，加强奥运选手的选拨工作，加强奥运人才的培养工作。2017年3月文部科学省发布了第二期《体育基本计划》，旨在发展国民体育事业，同时也是致力于更好地实现《体育立国战略》，该计划提出了通过体育改变人生、改变世界、改变社会、创造未来的基本方针，同时从体育参与人数、外部环境、国际竞争力、清洁体育等方面进行战略调整。第二期《体育基本计划》提出了成年人体育参与率目标。为了更好地提高国民体育参与率，2018年9月发布了《提高体育参与率行动计划》，该计划针对日本国内体育参与率较低的商业人士、女性、老年人、残疾人制定了相应的措施[8]。

二、美国体育健康政策发展进程

美国从1980年到2021年共发布了5次健康公民计划，对美国国民的身体健康、疾病预防，幸福生活起到了非常重要的作用。据美国1979年联邦政府发布的《健康报告》显示，美国的死亡率虽然由17‰降至9‰，但是政府的医疗开支超过600%，说明疾病预防没有得到政府的足够重视，这份报告的出现，让美国政府迅速转变了思维方式，在应对疾病方面转变了观念，“以预防取代治疗”，这就为美国卫生与公共服务部第一次发布健康公民计划拉开了序幕[9]。1980年美国卫生与公共服务部第一次发布了《健康公民1990》，在健康促进和疾病预防方面，确立了15个优先发展领域，其中体育运动与健康排列第14位，并且在该计划中明确提出了体育运动是健康促进的重要手段。1990年美国卫生与公共服务部发布了第2个十年计划《健康公民2000》，此次健康公民计划弥补了上次健康公民计划的缺陷，重新增加了7个优先发展领域，共计22个优先发展领域，其中将体育运动与健康由上周期的14位调整到第1位，此次健康公民计划的总体目标是以降低冠心病、肥胖率，延长健康寿命，提高生活质量为总目标，并且提出了13个具体的健康目标。经过实践证明，通过此次健康公民计划的实施，美国国民在体质健康方面确实得到了很大的改善，有效地遏制了疾病的发生，同时也刺激了国民积极地投入到身体锻炼当中[10]。

随着美国国内经济的迅速发展，《健康公民2000》在健康领域、健康目标方面的缺陷也逐渐暴露出来，因此通过在国内长达5年的全国调研，美国卫生与公共服务部发布了《健康公民2010》，以消除国内不同人群健康差异，延长健康寿命，提高生活质量为总目标。该计划确立了28个健康领域和467项健康目标，并且提出了15个具体健康目标[11]。通过此次健康公民计划，国内儿童、青少年身体健康得到了有效的改善，成人身体健康活动增加，有效地提高了国民身体健康[12]。进入21世纪，美国国内的生活水平得到了大幅度提高，同时肥胖、各种疾病也随之而来，并且美国国内的环境问题也日渐暴露出来。为了解决这些问题，2010年美国卫生与公共服务部发布了《健康公民2020》，此次计划是以预防、降低死亡率，改善不同人群健康行为，建设健康的环境为总目标，共制定了42个健康领域和近600项健康目标，并且提出了15个具体健康目标。在吸取了过去40年经验的基础上，美国卫生与公共服务部在2020年8月发布《健康公民2030》这是美国健康公民系列的第5版[13]。虽然此次健康公民计划在内容上进行了极大的丰富和发展，但是美国在身体健康方面的很多指标仍然落后于部分发达国家，并且在婴儿死亡率、肥胖症等方面仍然达不到政府预期的效果。虽然美国政府在身体健康方面设置了很多健康指标，但是在实际过程中却出现了操作困难等相关问题，因此如何最大限度发挥美国国民的身体健康潜能，提高美国国民关于身体健康方面至全球第一的整体水平，是美国政府所面临的挑战。此次计划的总目标是以促进国民幸福与健康，营造健康环境，缩小健康差距，增加健康知识与活动为总体目标[14]。该计划总共确立489项具体目标，其中核心目标355个，发展目标114个，研究目标40个，其中有34个主要健康指标，并提出了56个主题目标。为了攻克操作难的问题，体育健康目标删减到27个，将从人口健康、身体健康、环境健康、健康行为4个方面具体展开工作，其中数据来源主要从全国5个数据中心获得。

三、美、日体育健康政策比较

通过美、日两个国家体育健康政策进程可以看出，两国都是通过各部门、机构协同、合作发展为手段，建设国内良好的身体健康环境为重要内容，以促进国民身体健康为目标，这是美、日两国在身体健康政策方面的共性。两个国家在身体健康政策颁布机构、基本原则、资金分配、政策效果评估等方面存在较大差异，这是美、日两国在体育健康政策方面存在的差异[15]。

（一）共性特征分析

1.政策健康目标方面

两个发达国家的政策健康目标高度一致，都是以发展本国国民身体健康为目标，提高国民身体活动的参与度，构建积极、健康、开放、幸福的社会环境，这种目标与国际健康发展理念保持一致。

早在1980年《健康公民1990》中就指出，身体活动不足是引发身体疾病的主要原因，因此该计划提出，身体活动是促进健康的重要手段。调查显示，20世纪90年代到21世纪初，全球范围内的非传染性疾病是导致国民死亡的主要原因，其中包括肿瘤、呼吸系统疾病、心血管疾病、糖尿病等，导致这些疾病的主要原因就是身体活动不足和饮食习惯的问题。为了解决长期以来出现的健康问题，美、日两个国家做出了重要努力，也颁布了相关政策、法规，但是调查显示，仍有部分国民参与度不高情况出现。据美国运动医学会统计发现，2012-2020年符合政府规定身体活动目标人群比例呈逐年递增，2020年达到政府规定的身体活动目标人群不到一半（49.1%）（图2）。据日本国家健康和营养协会调查显示，日本每周运动30min的20岁以上男性和女性占比仅为36%和28%。在此背景下，提高身体活动参与率是政府面临的主要问题。

图2 美国运动医学会统计调查（2020）——符合政府规定身体活动目标人群比例

健康问题人群不仅仅指某些阶层、人口、种族，应该包括“全人口”，同时，人类的健康不仅仅指身体健康，还包括心理、道德等多方面的健康。美、日两个国家的身体健康政策内容中都体现了让每一个国民都能够享受到同等的身体活动机会（见表1，表2），具体体现在针对不同人群，增加国民身体活动参与机会（美国）；将特殊人群（例如妇女、儿童、残疾人、老年人等）纳入重点关注对象（日本）。通过比较分析，美、日两个国家在身体健康政策发展目标方面出现了高度的一致。

表1 日本体育运动健康政策与意义

表1 日本体育运动健康政策与意义（续）

表2 美国体育运动健康政策与具体内容

2.政策实施手段方面

多领域、多部门协同合作是美、日政府体育健康政策实施的主要手段。随着健康观念的发展，个体健康应该从预防、治疗、康复等方面着手，因此健康服务观念应运而生，健康服务包括人力、物力、财政、资源、科研、监管等多方面协同干预、服务，进而提高国民健康水平[16]。身体活动是个人身体健康的重要手段，在健康服务体系中起到重要作用，健康服务体系的运转需要多部门、多领域协同合作发展，包括卫生部门、教育部门、健康部门、医疗部门等。美、日两个国家在部门协同合作方面本质上并没有任何区别，美国在部门协作方面有卫生和公共服务部、国家健康促进和疾病预防目标咨询委员会、疾病预防和健康促进办公室、美国国家卫生统计中心、联邦跨部门工作组联合组成（图3）。日本体育治理体系主要有官府体育机构（如文部科学省下属体育厅）、独立行政法人机构（如体育振兴中心）和民间体育运动组织（如奥委会、体育协会）共同管理，建立中央到地区分级管理机制和各个政府部门间的合作、协同机制（图4）。

图3 美国体育治理体系图

图4 日本体育治理体系图

3.身体活动外部环境方面

身体活动受空间、场地设施、绿化环境、城市规划等多因素影响。研究发现距离运动场地设施近的人群运动能力较高；绿化环境覆盖率高的地区人群，身体活动水平较高。因此，以创设有利的身体活动外部环境为手段致力于提高本国国民身体健康，是美、日两个国家政策实施的重要手段。通过对美、日两个国家的政策进程分析可以发现他们的共同特征：（1）维护、完善现有的运动场地设施，有目标地增加新的身体活动设施；（2）建设适合不同人群使用的体育活动场地设施；（3）安全性、合理性是政府部门关于身体活动外部环境方面考虑的主要内容；（4）开发户外运动，增设骑行活动场所，建设无障碍运动设施等场所。通过丰富、建设外部身体活动环境，促进国民身体健康发展。

（二）差异性特征分析

1.政策颁布机构和指导原则不同

美、日两个国家身体健康政策颁布机构不同，从是否是政府部门角度出发，日本身体健康政策由政府部门颁布，而美国身体健康政策是由美国国家级组织、合作伙伴、公共卫生领域专家组成的身体健康联盟制定。从职权角度出发，日本身体健康政策由负责日本教育、文化、体育事业的文部科学省制定、颁布。受地方政治、体制的影响，日本地方政府在遵循国家身体健康政策的基础上，根据地方特点具有一定的“自主权”。

美、日两个国家身体健康指导原则不同，主要体现在理论依据和政策举措依据两个方面。日本的身体健康政策指导原则是从解决问题本质出发，注重体育所呈现的实际意义。随着个体心理学的发展，美国政府部门开始利用心理行为相关理论来解决社会问题。美国的身体健康政策是以社会生态学模型为基础，构建各阶层具体政策，促进国民身体健康全方位发展。为了指导行为干预，该模型将环境、个体、社会等因素进行全面分析评估，受到美国政府的高度重视[17]。

关于政策举措依据方面，美国侧重于基于证据的政策制定与执行，学术上又称为循证决策。该决策最初来源于医学领域，慢慢发展到其它相关领域。政府部门的决策受到诸多方面的影响，比如价值观、传统习惯、经验等复杂因素影响，为了提高决策质量，实现社会价值，循证决策逐渐应用到政府各领域政策实施过程中。在体育健康政策领域，随着各个国家体育健康政策指标等大数据的建立，体育健康理念的提出，国民的身体活动日益高涨，给国家数据部门提供了大量的数据基础，因此基于循证的体育健康政策理论研究受到学者们的重视。通过循证研究，不仅能实现科研成果的转化，还能提高政策实施效果，实现一举多得的效果。

2.资金分配方式和政策效果评估不同

从美、日两个国家的体育健康政策进程比较分析可以看出，美、日两个国家均强调体育健康政策资金募集渠道要注重多样化，即资金来源的可持续性，减少政府对专项和公共资金的依赖，建立多样化的融资渠道，实现资金的可持续性。在资金分配方式方面，加强社会弱势群体、不同人种和民族的均衡分配问题，这是美国国家部门首先要考虑的问题，也是有效缓和不同人种、不同群体矛盾的有效手段，而日本国家在资金分配方式方面，地方政府根据自身特殊情况具有一定的自主选择权，较人性化。同时加强资金投入力度，确保体育健康政策的实施，实现国民身体健康水平的提高。据2020年报告，2020年美国境内体育资金总投入超过85亿美元，其中近2亿美元被分配到特殊人群体育服务组织。

美、日两个国家均采用了不同的政策评估和监测体系。在美国方面，国家和地方卫生科技人员必须大力支持体育健康政策监测系统的开发、部署，同时，作为美国国民，有权利和义务配合体育健康监测部门完成监测工作。美国监测系统包括：不同种族、性别、职业的个体身体活动水平；身体活动外部环境、场馆建设和使用评估；各类企业部门身体活动实施情况评估；州和国家身体活动开展评估；身体健康政策方面评估等。日本政府采取的是绩效指标对比，找出不足和出现的问题，通过评估，检验，将结果反映在下一期计划中。

四、对“健康中国”战略的启示

我国不同时期，身体活动出现了不同的特点，19世纪60年代，我国国民身体素质较差，提出了“发展体育运动，增强人民体质”的口号，同时国家也出台了一系列的意见和政策指导国民进行体育活动，在政策的推动下，我国的国民身体素质有了较大改善。到了20世纪90年代我国的身体健康政策以及身体活动意识有了新的变化，随着国民运动热情的高涨，国家出台了《全民健身计划纲要》，指导国民进行身体活动锻炼，该条例的颁布，使国民的身体活动有了法律的保障。随着人们生活水平的提高，国民的身体素质有了明显提高，到1995年，我国国民平均寿命也进一步延长至77岁。但是青少年身体健康问题却逐渐显露出来，并受到了国家的高度重视，1985年，由国家牵头，对全国青少年进行体质健康调研，结果显示，我国青少年的速度、耐力、爆发力、柔韧等素质有明显的下降趋势。为了提高我国青少年身体健康状况，国家出台了一些列政策文件，同时提出了“健康第一”“达标争优、强健体魄”“阳光体育运动”等各项促进身体锻炼口号，通过国家和国民的共同努力，国民身体健康尤其是青少年身体健康状况有了明显提高。但是，随着时代的发展、科技的进步，电子产品的普及，新的健康问题也慢慢呈现出来。为预防更多的健康问题出现，2016年我国颁布了“健康中国2030规划纲要”，将国民健康问题提高到国家发展战略层面，进一步指导国民科学运动、健康生活。

随着国家身体健康政策的推动，国民的身体健康状况有了较大程度的提高，但是，也存在着一些问题和不足：第一，“体育”在国家GDP中占比不高，地位较低；第二，体育相关部门发展目标单一，同时与国家其他健康领域部门的沟通协作不充分；第三，缺乏有针对性的国民身体活动指导。因此，基于美、日两个国家体育健康政策对比结果和我国体育健康政策的实际情况，未来我国应该从以下几个方面来进行体育健康政策发展。

（一）把“全健康”理念融入到身体活动和体育健康政策

随着时代的高速发展，人们的生活水平和生活方式有了新的变化，健康的身体不仅需要适当的身体活动，更需要健康的生活方式和身心健康教育。但是，在青少年的教育和培养过程中，身心健康的教育往往比较容易忽视，原因如下：第一，教育等相关部门对心理健康的理解和重视程度不够；第二，心理健康评价指标体系不够完善，不能对国民形成很好的指导。基于此，我国政府和相关部门应当推动和促进“全健康”发展理念，同时，提高各部门的体育健康政策认知，完善心理健康评价体系，促进国民身体健康。

（二）基于多元治理下的各领域协作发展是实现政策有效实施的重要手段

因疾病问题导致身体健康出现状况是国民面临的主要挑战，美、日两国针对国内出现的健康问题，颁布了一系列健康政策，例如日本的《提高体育参与率行动计划》和美国的健康公民计划等等对国民生活方式的改变起到了积极的促进作用。进入21世纪，随着我国健康观念的普及，疾病预防引起了人们的高度重视，同时从国家层面已经由竞技体育转变为群众体育，并且倡导多元治理下的各领域协作发展，即由现有的政府主导治理模式转变为教育、医疗、社会等各领域共同协作的治理模式，针对我国体育健康治理方式的发展趋势和政策发展特点，体育健康政策需要社会各领域的积极配合与协作，同时明确分工和责任，以实现政策的有效实施。

（三）整合相关资源，提高资金利用率

关于资金和资源利用方面，美、日两国表现出以下特点：首先，在资金分配方面，美国和日本注重资金的有效分配，即将资金分配到最需要的地方，把握资金使用的目标性和方向性。其次，在体育场地建设方面，既要满足大部分人的健身需求，也要考虑到特殊人群的健身需求，同时丰富健身内容，提高运动场地的利用率。考虑到我国人口较多，很多运动场地不能满足日益增长的国民健身需求，因此，运动场地等基础设施建设非常重要，如何提高其建设效率，提高资金利用率是关键环节，通过资金的高效利用，能够有效地杜绝资源和资金的浪费。在资金的分配方面，要将资金重点投入到重点发展领域，并且注重资金的投入效率，在资金的募集方面，鼓励社会、企业等各方面的投资，实现资源和资金的可持续发展。

（四）注重科学调查，引入循证科学方法

循证科学方法注重证据的质量，以同行专家相关研究的大量数据为证据，为循证的研究提供保障。通过研究发现，美国和日本注重从实践中获得理论和研究成果的相关证据，而我国在政策制定和决策中缺少循证证据这方面的内容，其原因可能如下：第一，中西方文化不同，导致在管理和治理方面出现不同；第二，我国国民的身体活动方式、政策运行方式和西方国家不同。基于以上原因，我国在体育健康政策制定过程中要引入循证科学方法，具体方法要根据中国国情和国民的实际情况，如何科学引入，需要学者们进一步研究；同时，加大科研的投入力度，促进科研的成果转化，构建符合我国国情的循证科学体系。

（五）加强政策绩效管理，构建科学政策评估体系

美国在制定政策过程中会明确注明政策目标，以及和政策相关的详细指标，这样既能保证政策的实施效果，又能收集到体育健康相关数据，为政策的监测评估提供数据支持；通过政策评估体系发现问题和不足，为后续政策的制定和实施提供参考。因此，可以看到美国拥有强大的政策绩效管理和政策评估体系。我国在健康政策制定和实施过程中缺少这方面的管理和评估体系，更缺少对健康影响因素的统筹分析，以形成人类生命周期到个人生命周期健康维护机制。因此，我国在体育健康政策制定过程中，要注重政策绩效管理和政策评估体系的构建，为国民身体健康的管理和评估作科学指导。

另外，在具体的政策执行过程中，要注重沿海和内陆国民体质的区域差异性特征，提高体育健康政策的契合度和覆盖面。开放高校体育场馆、体育俱乐部等公共体育场所，实现我国国民体育的有效参与，保证我国“健康中国2030”战略顺利完成。要进行广泛调研，吸取经验教训，注重体育健康事业的可持续发展。在构建和谐社会的宏观背景下，要在体育健康政策制定与执行中注重和解决运动公平问题，把全民健身与全民健康的深度融合作为工作的重点所在。

结语

身体活动在国民健康中的重要地位已经被很多发达国家广泛认同，并且出台了一系列法律法规改善国民生活方式，促进国民身体健康。创新性、连续性、系统性、科学性是目前国际社会体育健康政策发展的特点，也是未来我国在体育健康政策发展方面的目标。文章通过比较美国和日本体育健康政策进程，寻找美国和日本两个国家在体育健康政策方面的共性和差异，探寻适合我国体育健康政策发展的正确道路。目前中国在体育健康政策方面尚处在发展阶段，政策制定、政策实施、政策评估等各方面还不够成熟，尤其在政策的绩效管理和政策评估体系方面，存在薄弱环节，如何科学化、规范化、制度化发展中国特色的体育健康政策是目前政府部门存在的挑战。借鉴美、日等发达国家在体育健康政策方面的经验和教训，对我国体育健康政策决策具有重要作用，同时，对我国赋予体育健康政策法律化具有重要实践指导意义。