高校教师绩效薪酬制度改革的困境与出路

任沫霖

(南京铁道职业技术学院 人事处,南京 210031)

近五年来,我国密集出台了相关政策推进高校工资制度改革。2017年,教育部等五部门出台的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》允许并提倡高校根据自身情况进行收入分配制度改革,对高校绩效工资的核算方式从传统的“按人头核定”转向了“按绩效核定”。2018年,中共中央国务院颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中也提出,要建立起事权人权财权相统一的教师管理体制与薪酬提升保障机制。经过多年的运行,我国高校绩效薪酬制度是否真的达到了政策预期?特别是绩效薪酬作为“变量性”薪酬在高校教师收入中的占比越来越大的情况下,是否真的对教师的教学效果、科研产出等起到了积极作用? 在运行过程中,绩效薪酬制度存在什么困难与不足?对这些问题的探讨,有利于政策的优化,进而更充分地发挥绩效薪酬制度的应有价值。

一、我国高校教师薪酬制度改革的历史脉络

绩效薪酬制度是随着我国社会主义市场经济体制的建立和成熟而逐步摸索出来的,也是经济要素对高等教育影响的结果。中华人民共和国成立以来,高校教师工资制度与国家工资制度进行了四次较大的同步改革,并形成了四个各具鲜明特点的历史发展阶段。

一是教师工资制度的初步建立。1952年,我国出台了首个教师工资标准,将全国各类教师分为35 个级别,再按照地区物价差换算成货币工资。1954年,高等教育部针对高校教职员工出台了“货币工资标准表”,将高校教职员工工资分为33个级别,这种方式称为“工资分配制度”。1955年国家同时实行“工资制”,并出台了新的工资标准。1956年,我国正式实行了机关事业单位工资制度,高校按照教学、行政与教辅三类岗位实行不同的工资标准,其中教学人员分为13个级别。

二是职务工资制度改革。1985 年高校随机关事业单位进行了工资制度改革,统一实行“职务工资制度”。其中,针对教学岗位人员有专门的工资标准,其工资主要由基础工资、职务工资和工龄工资构成,职务工资成为教师工资的主体;高校行政人员工资标准参照国家机关行政人员实行。“职务工资制度”缺少制度化的动态调整机制,提升专业技术职务成为工资晋级的主要途径。

三是专业技术职务等级工资制度改革。1993年我国开始尝试对事业单位进行分类管理,并将事业单位专业技术人员的工资制度分为五个大类,其中高校教师采用“专业技术职务等级工资制度”,教师工资是由“专业技术职务工资”和“津贴”两大块构成,前者体现的是教师的专业水平、专业能力与岗位贡献,后者体现的是教师的工作数量和工作质量。这种工资制度基本体现了高校教师的工作特性,成为后来事业单位工资改革的方向。最突出的是,1993年的工资制度改革建立了考核结果与工资晋级的联动机制以及工资标准的动态调整机制。

四是以岗位绩效为中心的薪酬制度改革。2006年,人事部、财政部出台了《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》,主要针对机关事业单位实施“岗位绩效工资制度”,该方案要求高校建立符合自身特点、体现岗位绩效和分级分类管理的薪酬分配制度。至此,我国高校教师绩效薪酬制度从“理念构想”阶段走向了“实践操作”阶段。

经过多年的探索和完善,绝大多数高校根据自身特点建立了教师绩效薪酬制度,笔者根据制度变革程度将形式多样的教师绩效薪酬制度大致分为保守型、稳健型、积极型和激进型四类。保守型制度通常按照上级要求与绩效薪酬比例,根据教师的数量、职称、工作量等因素核算出每月固定的绩效薪酬;稳健型制度将绩效薪酬分为“基础性绩效”与“奖励性绩效”两部分,并固定两者的比例,“基础性绩效薪酬”的占比是稳定不变的,而“奖励性绩效薪酬”占比小且会根据教师的贡献大小进行上下浮动;积极型制度与稳健型制度相反,它减少了“基础性绩效薪酬”比例,加大“奖励性绩效薪酬”的比例以提升教师的工作贡献;激进型制度将上级核定的绩效薪酬按照相应岗位级别全部发放给教师,另外将学校社会服务与成果转化获得创收资金用来额外奖励教师。

二、高校绩效薪酬制度的运行困境

(一)制度设计出现价值导向的歧途,滋生“谋生学术”的思想行为

制度建构的背后都有人性假设作为依据,每个人都是具有有限理性的“经济人”,教师也不例外。但是,大学教师又担当着知识保存、传播与创新的职责,所以,“我国大学教师在某种程度上既具有‘经济人’或利益人的特性,又具有知识分子的角色意识”[1]。“经济人”身份决定了教师职业对外的物质需求,而“学术人”身份决定了教师对传道求真、自律求善的内在精神追求。因此,高校的绩效薪酬制度设计不仅要从“学术职业”的角度去架构,还要从教师“学术志业”的内在需求去诠释,达到对教师“外部激励”和“内生动力”的双重驱动。然而,薪酬与科研业绩挂钩是当前我国高校教师绩效薪酬制度设计的主要方式,这种以纯粹的物化方式来激发教师积极性与创造性的做法可能会导致教师“心为形役”,在教学科研行为中放弃“学术志业”的理想追求,滋生“学术资本主义”思想,导致“谋生学术”现象在高校越来越盛行。调查发现,我国高校有81.7%的教师将“论文发表”作为完成绩效考核的主要方式[2]。在绩效薪酬制度的规训下,学术工作异化为“谋生生计”,学术成果成为薪酬刺激下的产物。这不但消解了大学教师科研活动的公共价值与社会贡献,还因为薪酬制度对科研成果的考核有周期性要求而导致大学教师的科研活动缺乏创新,甚至还容易诱发学术不端行为的出现。另外,部分高校制订超高薪酬标准以明码标价的形式“挖人”,导致高校教师出于利益动机而无序流动,经济待遇成为高校人才流动的最直接原因[3]。可见,现有的薪酬制度设计过分强调经济刺激,强化了教师追求绩效的外生性动力,而弱化了内生性动力,出现了内外动力的失衡与学术浮华现象,“导致学术上的短视行为,甚至可能会更加刺激高校教师为了业绩而丢弃学术的价值底线,最终损害学术本身”[4]。因此,这种“以人员为导向的评估体系有着同样的弱点(主观性),即它们的信度和效度都很低,对于改进绩效水平的作用也都令人怀疑”[5]。

(二)制度设计出现薪酬结构失衡,违背绩效薪酬改革目标

“绩效薪酬制度”属于结构性工资制度,其中不同部分具有自身独特的功能,薪酬结构的合理程度与薪酬制度功能的达成度之间存在正相关性。当前,我国事业单位的薪酬结构是参照公务员系统的工资结构设立的,高校教师的“岗位工资+薪级工资”(基本工资)与“绩效工资”分别等同于公务员的“职务工资+级别工资”(基本工资)与“规范津补贴”,大多数高校将公务员工资结构中的“年终目标考核奖”并入“绩效工资”中,这就导致绩效工资在整个薪酬结构中的比重过大,甚至超过了“基本工资”。“从其他国家的公务员薪酬制度实践来看,基本工资占总收入的60～80%是比较正常的,低于60%就不太正常了,如果低于50%就很不正常了。”[6]可是,据统计2018年我国事业单位人员薪酬结构中的基本工资占比仅为33.9%[7]。高校教师薪酬结构中绩效工资占比过高与高校教师的工作性质相悖。大学教师从事的是以输出精神产品为主的学术职业,精神产品不可能像物质产品一样在市场交换过程中获得直接的经济回报。但是,精神产品具有独创性、持久性、非计量性和社会效益性,因此不能完全用金钱去衡量。教书育人是一种见效慢、隐性投入(情感、态度与责任心等)较大的职业,如果不具备职业稳定性和安全感,教师很难进行隐性投入。薪酬制度中计量化绩效工资比例过高难以体现高校教师的工作特性,同时违背了国家提倡的建立以增加知识价值为导向的收入分配原则,实质上并不利于高校的知识创新与知识生产。此外,要达成绩效薪酬制度改革目标,还需要用人制度与之形成合力,如果不能完善教师聘用制度与职务升迁制度,仅靠当前的薪酬制度的改变实际上只能对教师产生短期激励,不能形成长期动力。

(三)缺少增量绩效工资的保障机制,造成高校“内卷竞争”的恶化

我国高校的绩效薪酬制度缺少科学的总额核定机制,从而导致绩效薪酬制度在运行中出现两个方面的突出问题。一方面是高校绩效工资总额的核定方式与机制不够科学。各地高校的绩效工资总数一般是按照当地公务员“人均规范津补贴”与“高校在编人数”的乘积为基数,然后再按照高校的具体情况来确定系数,由于高校是“公益二类事业单位”,因此,这个系数往往小于1,即人均绩效薪酬会低于当地公务员的“规范津补贴”。高校的薪酬结构看起来是参照了公务员的工资体系,但系数的大小又在很大程度上取决于高校和政府之间的“谈判能力”与“公关水平”。另外,我国高校的绩效薪酬总数的核定未能构建起总量动态调整机制,一定程度上影响了绩效薪酬制度的效果。另一方面,缺少长远的绩效薪酬增量保障机制。从社会主义分配公平的角度来看,高校的绩效薪酬总额应该根据贡献度实行“增量保障”,通过前瞻性的制度保障高校绩效薪酬总数实现增长,并且要精准落实资金来源。可惜的是,随着高等教育管理体制的改革,国家财政根据地区与专业区分采用差异化的“生均拨款”方式对高校进行支持,“生均拨款”“学生学费”“项目经费”与学校创收(培训、三产、捐赠等)构成高校的总收入,这也是包括教师绩效薪酬在内的高校所有开支来源。学校在完成其他经费支出后,一旦出现绩效薪酬总数不足的情况,教师的绩效要么被“稀释”,要么被“落空”。在高校绩效薪酬总额不足的情况下,高校往往成为“科研锦标赛”的竞技场,教师围绕着有限的“蛋糕”进行争夺,不但会出现严重的“内卷化”倾向,也会出现职业倦怠与职业松懈。当教师发现自己无论如何努力都不能得到绩效的提升,并且还要在这个过程中承担资源投入风险,就会放弃职业努力,最终造成高校人才培养与科研职能的弱化。

三、我国高校教师绩效薪酬制度改革的思路

(一)强化制度顶层设计的合规律性与合价值性

所谓的合规律性主要体现在薪酬制度要尊重高校教师学术职业特点与高等教育发展的内在逻辑。高校教师绩效薪酬制度改革既要凸显教师的自我价值,又要符合高等教育特性,因此要构建与高校教学科研规律和教师职业特点相符合的绩效评价体系,尊重高校专业建设规律与学科特点,将能体现教师工作特点的要素(如师德、知识、能力与业绩等)纳入教师绩效评价体系。可以借鉴美国部分高校的“同行评议方法”来消除我国“人情社会”的负面作用以及因缺乏评价标准而导致的客观性不足的问题;还要充分考虑教育效果的滞后性与科研成果的周期性特征,延长绩效薪酬的考核周期;增加教师绩效中社会评价与模糊评价的比重。同时,大学教师绩效薪酬制度改革具有鲜明的价值向度,在新时代,它聚焦内部分配公平和完善高校治理。高校绩效薪酬制度要起到吸引、激励或“感召”教师的作用,2006年开始实施高校绩效薪酬制度改革的时候就提出要结合津补贴的清理工作来激励教师和规范分配秩序。长期以来,由于津补贴制度不透明和标准过于弹性,造成我国高校内部薪酬存在公平性不足,如行政人员与教师的收入不平衡,一线教师收入过低等。因此,高校绩效薪酬制度应具有规范和平衡高校内部薪酬的功能,既要对高绩效教师给予特殊奖励,又要综合考虑社会和内部员工的薪酬水平;要明确学校或院系对教师的绩效期待、二级学院的发展愿景,构建具有二级单位特色的绩效薪酬分配制度;要正确区分一线教师、教辅人员、行政人员或工勤人员的工作性质,构建符合岗位特点的薪酬分配制度,使教学科研一线教师和有突出贡献的人员得到合理的经济利益补偿,推行“奖勤罚懒、优绩优酬”的考核制度,实现对绩效薪酬制度公平性的伦理追求。

(二)坚持高校自主与政府调控相结合,优化高校绩效薪酬制度内容

《高等教育法》赋予了高校自主分配的权力,政府转变了传统直接框定高校薪酬制度的工作方式,转向对高校绩效薪酬制度进行指导与调控。具体来说,高校向主管部门备案学校年度教师薪酬状况,如按要求高校将教职员工的薪酬收入水平、个人薪酬差距、薪酬结构等真实数据准确及时申报,政府则可以根据机关事业单位的整体薪酬水平对高校的绩效薪酬制度提出一定的要求,并加以适当的政策引导和指导性调整;对高校的支出结构提出硬性的要求,如以省为界划定高校绩效薪酬指导线,确定高校发展经费与薪酬分配的大致比例;对高校内部薪酬制度的形成过程进行要求,制度的出台要充分尊重教职员工的意见,确保大多数员工的利益得到保护和提升;对高校领导人的绩效分配“划红线”,“降低行政领导的‘职位补贴’与‘职位绩效’的总量”[8],防止领导班子在绩效薪酬领域出现“制度性腐败”。针对绩效薪酬水平过高或者过低的高校,可以借助一定的行政力量或经济手段进行调控,如约谈式的行政指导、专项经济补助等手段。政府要充分重视高校人才培养对经济社会的促动作用,建立完善的财政拨款定期增长机制,确保高校教师绩效薪酬具有增量性保障,让高校教师群体优先享受国家经济增长的红利。同时,要让有突出贡献的教师群体获得及时、合理的回报,目前最突出的是要按照相关要求,将高校科研人员依法取得的科技成果转化奖励从高校绩效工资“总盘子”中核减,以专项资金方式拨付给高校和个人。

(三)衔接绩效薪酬制度改革与人事制度改革,构建科学的评价机制

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要“改进人才评价及选用制度……建立以岗位职责为基础,以品德、能力和业绩为导向的科学化、社会化人才评价发现机制”,高校人事制度改革的前提是建立公正性、科学性、真实性的绩效评价机制。我国事业单位的人事聘用制度设计的初衷是要将原来的“干部身份制”向真正的“用人制度”转变,由于历史与现实的原因,这种转变演变成一种过渡性制度——“岗位任期制度”,导致制度效用大打折扣。人们寄希望于通过绩效薪酬制度改革来促进人事聘用制度的彻底转型。绩效薪酬制度改革与人事聘用制度改革相辅相成,绩效薪酬制度的单向改革很难真正推进人事聘用制度的落地。当前,高校人事聘用制度改革的重点在两个方面:一是要将人事聘用合同的内容落到实处。教师学术水平应成为决定其是否被聘用的核心条件,而这种学术水平是被聘者在受聘前的工作业绩,聘用制度真正需要考核的是受聘后的责任与业绩。因此,聘用制度改革要复原聘用合同的契约本质,体现双方的权利与义务,其中最核心的就是教学工作量、科研成果标准、社会服务等要求,这样就使教师的绩效考核和绩效薪酬有了依据。二是要制订科学严格的考核机制,真正落实绩效考核。学校与教师签订的聘用合同一定要通过严格的检查落实才可能使合同起到约束的作用,为此,学校人事组织部门要建立聘用合同履行情况考核机制,既要有年度考核、半聘用周期考核和全聘用周期考核,这是教师绩效薪酬的重要依据,当然,绩效考核还要有科学的范畴与指标,主要是核查合同规定内的任务完成情况,并以此作为教师绩效薪酬分配与奖励的依据。做好了聘用合同履行情况考核,就会很好地化解绩效薪酬制度改革中的问题。