从文本到实效：走向政府权责清单制度的更有效执行

2022-03-24王杰张宇

党政研究 2022年2期

王杰张宇

〔摘要〕政府权责清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要素，它通过调节行政履职过程来优化政府元治理角色，以此增强治理的有效性。实现清单落地，将制度文本转化为现实的治理效能，是权责清单制度价值变现的关键一环。政府权责清单制度蕴含着促进政府职责体系优化、加快合法性资源转化、倒逼公共服务质量强化及推动社会再组织化的功能指向，其有效执行离不开内容规范、定位精准、机构协同和机制奏效等条件的支撑。培育法治理念、加强标准化建设、构建主体间合作网络并升级执行机制，能够有效提升政府权责清单制度执行的动力、效力、合力和变现力，实现清单文本向治理效能的转化。

〔关键词〕政府权责清单;制度执行;制度变现;治理效能

〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2022）02-0118-11

一、问题的提出

党的十九届六中全会指出，坚持自我革命是我们党历经百年沧桑但活力倍增且长期执政的基本经验。〔1〕作为加强自我革命的制度性安排，政府权责清单制度自其诞生之日起，就被赋予了深化改革、完善法治和推动善治的重要价值，是新时代优化政府职责体系，提升国家治理效能的有力抓手。当前，我国已总体建成较为完备的从中央到地方的政府权责清单体系，为规范行政履职、增强治理能力发挥着基础性、全局性和撬动性的作用。政府权责清单制度是通过对各部门职能内容的梳理，以清单形式将部门权责事项进行列示，不仅让政府自身更让全社会都能了解行政权责的“底数”及其行为边界，从而提升施政的合法性和规范性。权责清单制度的有效执行，有助于打破权力神秘色彩，优化办事流程，为监督政府提供依据，同时还能深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，营造优良营商环境，实现“以人民为中心”的高质量治理。可见，权责清单制度契合了构建法治政府、责任政府和服务型政府的现实需要，但如何实现清单落地，将制度文本转化为现实的治理效能，是权责清单制度价值变现的关键一环。与此同时，作为一种行政自制规则，外部压力固然有助于加快制度实施进程，但制度功能的释放更多是需要在行政部门的主动清权、减权、限权等过程中实现，因而实践中不可避免地会面临来自主客观层面的双重执行困境。本文从政府权责清单制度的文本内涵出发，探讨制度执行中存在的条件不足及动力优化问题，以回答如何真正实现权责清单制度从文本到实效的转化。

二、政府权责清单制度的文本要义

党的十八届三中全会将政府权责清单制度作为推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措，凸显了权责清单制度在国家治理领域的显著优势。深刻理解政府权责清单制度文本所蕴含的理论与实践内涵，把握制度设计的初衷及其功能要义，是各级政府推行权责清单制度的首要议题。

（一）价值特征：治理理念的系统性重塑

党的十八大以来，我国在顶层设计层面逐步推进和完善政府权责清单制度，将行政履职的原则和标准有效嵌入政府施政全过程。从制度运行实际看，权责清单制度至少涵盖三方面的治理价值：一是控权价值，主要借助权责清单制度对行政职权的公开、对行政程序的限制和对行政自由裁量权的压缩等作用加以实现，进而防止权力任性，避免职权腐败和乱作为;二是服务价值，主要通过对行政责任的细化、对政务服务承诺的强化和对民众办事规程的具体化加以实现，避免为官不为和相互扯皮;三是合作价值，指通过划定政府活动边界，确定政府在市场和社会领域的行为限度，在“法无授权不可为”的治理前提下强化“法无禁止即可为”的权利范围，进而发掘政府与市场及政府与社会之间的合作空间。党的十九大提出以人民为中心的发展思想，提出要把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，这为我国地方政府开展治理活动提供了原则、方向和标准。政府权责清单制度的深入推进和有效执行，必将加速包括政府监管、公共服务、行政审批、社会治理、营商环境等在内的各领域改革，使“以民众为中心”的工作思路真正体现于公共治理全过程，进而重塑政府治理理念。

一个建构良好的权责清单既是对政府权责内容的系统梳理，也是公众了解政府特别是了解政务服务流程的权威指南。政府作为公共服务的提供者和社会秩序的维护者，只有切实反映基层呼声，有效解决民众最关心最直接的利益问题，才能得到广大民众的信任和拥护。权责清单制度着眼于社会生产生活需要，其内容设计和机制安排无不彰显“以民众为中心”的治理思想，并集中体现在两个方面。一方面，从市场主体角度看，权责清单制度通过精简审批事项、完善服务流程，能够进一步深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，优化区域营商环境。而以清单形式将市场监管部门的职责权限予以公开和固定，又能增强市场执法过程的确定性和透明化，提升市场主体政策预期，激发市场创新活力。另一方面，从社会公众角度看，广大群众借助权责清单能够快速锁定社保、医疗、养老、住房等民生事项，明确办事预期，掌握办事主动权。通过具象化政府职权运作流程，明确事项办理的条件和要求，权责清单制度为居民办事提供可靠操作指南，增强政务服务的精细化水平。同时，对于权力行使责任及其监督方式的明确规定，还能增强社会制约政府之能力，倒逼政府主动提升公共服务效能。

（二）行动本质：多元主体的合作性博弈

从构成上看，我国国家治理体系呈现出一种以党政体制为主导，市场、社会、个人等多主体共同参与的“中心-边缘”治理特征〔2〕，国家治理现代化要求不同主体良性互动并协同合作。行政权力源于全社会的共同让渡，最终也应服务于最广大的基层群众。在国家治理现代化与城乡融合发展的大背景下，无论是县域治理还是市域治理，都被赋予了多重治理角色与期待，然而政府治理在从传统的“计划、政治、全能”向现代的“市场、法治、效能”等治理价值转型过程中，依然面临与现实治理需求之间的巨大矛盾和张力。从政治学视角看，政府治理尤其是基层政府治理的实质在于如何充分動员辖区已有资源以实现公共价值的持续生产，这其中必然蕴含着一个多元行动者网络共同推动的过程，各行动主体通过网络内的互动、合作和博弈，不断化解社会治理的矛盾和张力，实现“以民众为中心”的治理需求。党的十九届四中全会将权责清单制度上升到治国理政的战略维度，以此推动构建职责明确、依法行政的政府治理体系。〔3〕然而，权责清单制度的有效运行并非各级政府的内部事项，治理场域中的权力机关、司法机关、公民、社会组织、市场主体等其他主体间的博弈与合作也是实现权责清单制度有效实施的不可或缺力量。

首先，政府间关系的核心是利益关系，这种利益关系的冲突性博弈在实践中是难免的。有效的政府治理要求各部门在各司其职的基础上做到协同合作，这需要各部门正确处理与其他部门间的交叉职责关系，合理划清权责边界，实现有所为与有所不为。其次，权责清单作为控制行政权力的制度性安排，从梳理到制定、从审核到发布、从执行到调整，其均应在同级人大的主导和监督之下进行，离开人大的统筹和参与，制度实施将难保其公允性。再次，从司法裁决角度而言，将权责清单纳入行政案件处理的基本依据，不仅是彰显权责清单的适用性和权威性的需要，更能在很大程度上反映权责清单制度的生命力和存在的价值。最后，虽然改革开放以来各级政府出于政绩压力而采取的短视行为在今天已有很大改观，但始终未能摆脱“塔西佗陷阱”的笼罩，民众对政府的不信任在很大程度上降低了公共政策的社会遵从。但从制度建设初衷看，权责清单制度契合了民众对监督政府行为、放松社会管制和清晰化办事流程的期待，形成了制度高认同和广适用的合作治理面向。可见，政府权责清单制度的实施过程内嵌着一个多元行动者网络，各主体在各司其职与互动博弈中共同推动制度效能的生成与转化。

（三）运行逻辑：效能机制的有效协同

权责清单制度作为政府治理体系的重要成员，其有效运行离不开与其他治理要素的有序衔接与互动，这些要素是提升权责清单制度社会认同并使其快速发挥治理成效的“催化剂”和实现机制。这些机制性安排蕴含着动态性、开源性、警示性和赋能性等特征，是权责清单制度作用发挥的根源与实现逻辑，能够有效消解制度运行阻力，增强其束权性、服务性与合法性。

首先，权责清单制度的动态调整机制是确保制度生命力的必要前提。政府权责清单要根据法律法规的立改废释纂与部门“三定”调整予以及时更新，主动取消、下放或“挂起”〔4〕与经济社会发展不相适应的行政权力，从而增强制度效力，更好应对公共事务的庞杂性与不确定性。其次，权责清单制度的“开源”机制是实现高质量政务服务的创新举措。它鼓励清单栏目根据公众办事需求进行调整和完善，在原有“事项名称”“行使主体”“权责依据”“运行流程”“监督方式”等核心模块之外新增更多便民信息。如河南在全省县级政府权责清单中设置了“办事地点”“跑动次数”与“办理结果样本”等群众亟需了解的办事信息，而湖北省更是新增了“地图坐标”与“交通线路”等更为周到的服务指引。最后，权责清单制度的警示机制是营造风清气正政治生态的重要安排。它要求权责清单在建设和调整过程中，要根据当地权力腐败大数据分析对各部门权责事项设置相应廉政风险等级，将清单适用与腐败防治相结合，降低各级干部的廉政风险。最后，权责清单制度的赋能机制是确保法定权责落地见效的兜底保障。从实际情况看，省市高层级政府行政资源相对丰富，履职目标相对于基层政府易于达成，而县乡基层政府因在人员编制、财政资金、执法能力等方面的匮乏，其在承接上级政府下放的新职权时，难免会陷入“接不住、用不好”的窘境。赋能机制针对这一改革难点，对地方政府特别是县乡政府部门在编制、财政等方面予以适度倾斜，增强基层政府部门的权责承接与履行能力。

三、政府权责清单制度的行动向度

党的十八大以来，权责清单制度从地方经验上升至顶层设计，其从元治理层面对公权力行为的规约，是国家治理现代化的核心要义。实践中，权责清单制度发挥着调节政府履职，优化政府与市场及社会之间关系的重要价值，对于增强政府治理能力，优化营商环境，提升群众获得感并推动公共事务的合作共治，也具有重要的推动作用。

（一）促进政府职责体系的优化

党的十九届四中全会将“实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系”作为优化政府职责体系的重要举措。优化政府职责体系是加快全面深化改革，实现“以人民为中心”的高质量发展的必然要求。经过本世纪初以来的多轮行政审批制度改革和职能部门调整，政府职责体系不断健全和与时俱进，有力释放了市场主体活力，增强了群众的获得感与幸福感。当前，随着风险社会的持续演进，政府治理的难度与复杂度日益攀升，传统治理方式和职责结构已难以应对这种复杂动态治理情境的演变，亟待通过权责内容调整以确保公共治理的有效性。

权责清单制度的实施能进一步推动各部门职责体系的优化配置，为经济社会高质量发展提供制度支撑。第一，构建权责清晰的“条块”关系。权责清单能够有效厘清各部门责任归属和行为边界，这为“块块”间分工合作提供了必要前提，而权责清单制定中涉及的权力取消、下放、承接等职权重构过程，还能促使纵向权力配置更为合理，推动“条条”之间良性互动。第二，厘清政府与市场主体以及与社会组织之间的关系，激发全社会发展活力。各部门在依法梳理自身权责过程中，对于“法无规定不可为”理念的遵从，能够清理大批不该管也管不好的社会事项，并做到应放尽放，为社会自治腾出空间。同时，制度建设过程不仅能广泛废除妨碍统一市场和公平竞争秩序建设的行政性规定，为市场松绑，还能推动负面清单建设和完善，实现市场主体“法无禁止即自由”，为营造良好营商环境提供制度保障。第三，重塑政府元治理角色，增强公共服务和宏观政策的有效性。厘清公权力行为边界能有效减少政府对微观事务的过多介入，使政府从“全面干预”的控制逻辑转向区域“元治理”角色。这一角色转变为各级政府加强事中事后监管并主动强化公共服务腾出了精力，也为政府着力思考并制定更优质的宏观经济政策和社会发展战略提供了可能，使“全能政府”逐步转变为“有效政府”。

（二）加快合法性资源的转化

合法性是合乎法律性和普遍認同性的结合，意在为某种社会秩序提供合理辩护。哈贝马斯从康德的强制法律和自由法律观点中推演出法律的事实性和有效性特征，两者构成了法律的内在张力。其中，事实性是指法律应当得到遵守和执行，有效性是指法律应当得到尊重与认同，既包括行为的合法性，也包括制度的合法性。〔5〕政府权责清单制度作为法律法规的操作化呈现，承袭了法的控权属性，其蕴含的制度与行为的合法性，能够引导社会公众增强对权责清单制度的自觉认同与遵从，为政府治理注入持续不断的合法性资源。

当代政治哲学家们普遍认同程序正义之于结果正义的先决性。哈贝马斯就曾试图借助民主理论解读程序正义，由此建构他的合法性概念。在他看来，程序正义即公共领域中的各项决策、审议活动都应有公众的参与，这一实质在于通过各种制度性安排和无主体的交往活动，将国家权力与公民意志联系起来，以增强公共行动的合法性。政府权责清单制度实施过程中对公民参与和行政程序的重视，无不体现了对民主权利的尊重，是地方治理合法性资源的有益增量。首先，权责清单制度在建设过程中对社会公众、专家学者的积极吸纳，不仅能增强制度建设的科学性，更体现了民主决策的独特价值，契合了程序合法性对公民参与的本质规定〔6〕。其次，党的十九大提出的“以人民为中心”的新理念和新思路，旨在倡导公共事务在开放合作的情景中达成共治与共享，增强民众对政府治理的认同。权责清单将监督和反馈机制嵌入制度设计，能够引导社会公众积极参与对政府履职和公共服务过程的监督，进而拓宽民意表达的空间，提升社会公众的获得感和幸福感。最后，权责清单制度对各部门履职范围的框定和行权过程的锁定，将政府各部门置于一个编织严密的制度笼子，促使其主动规范裁量权使用，强化执法正义，增强政府治理的公信力和满意度。

（三）倒逼公共服务质量的强化

服务性是治国理政的基本理念，是政府改革的重要追求。新中国成立伊始，我国就将“为人民服务”写入党和政府的基本行为规范之中，旨在时刻警醒公权力机关牢记人民至上的理念，将有限的权力始终用来为人民谋利益。党的十九届四中全会将建设人民满意的服务型政府作为坚持和完善中国特色社会主义行政体制的重要内容，凸显了“以人民为中心”的政府治理理念和向社会提供高质量公共服务的改革诉求。〔7〕经过持续不断的体制改革和职能调整，我国各级政府治理理念不断更新，职能结构逐步优化，基本实现了从管制向服务的角色转型。从职能内容上看，各级政府部门虽然摒弃了大量的管制性事项，且不断增加民众亟需的公共服务内容，但在具体履职方式上依然存在管制、命令、独断的影子，不利于民众获得感与满意度的提升。

权责清单制度通过对权力运行和责任履行的清单化部署，使政府清楚自身履职范围及其方式，减少社会管理中的强硬执法和“门难进、脸难看、话难听、事难办”的官僚主义作风，推动地方政府履职的服务性转向。首先，各部门在清单制定过程中，依法清理了大批失效且不符合经济社会发展需要的行政职权，加快政府职能转变，为强化政府的公共服务职责提供了制度依据。同时，权责的梳理还能逐步划清部门行动边界，厘清不同部门在“一件事”上的职责分工，减少推诿扯皮或“几十顶大盖帽管着一顶破草帽”的现象，提升政府管理效率。其次，政府权责内容及其运行流程的清单式公开，将增强市场对政府行为的预期，进而降低交易成本，使权责清单成为优化营商环境和推动地方发展的“服务清单”，且公开带来的监督压力，还能倒逼各部门主动恪守信赖保护原则，增强服务观念，提升服务水准。此外，政府权责内容和边界的确定性，还能为民众和市场主体办事提供准确指南和依据，使服务理念贯穿市场监管和社会管理全过程，推动管制逻辑向服务逻辑转变，逐步增强民众幸福感和获得感。

（四）推动社会的再组织化

以组织化引领现代化，是现代中国建构与社会转型的基本逻辑和基本经验。新中国成立后，我国通过自上而下的动员、任务和命令等政治化方式将行政机制渗入基层，以实现对社会的组织和吸纳。在全球化、后工业化进程中，社会异质性和阶层流动不断加快，个体化趨势逐步增强，传统社会的“总体性”特征不断被“个体化社会”所突破〔8〕，社会“去组织化”潮流难以阻挡。如何在实现“去组织化”的同时实现社会的“再组织化”，成为国家治理体系与治理能力现代化进程中的重大考验。

随着现代化进程的加快，传统政治化行政机制越来越表现出对经济社会发展的不适性，进而转向对法治化行政机制的国家建构过程。〔9〕从党的十五大首提依法治国战略到十八届四中全会确立全面依法治国总目标，法治成为我国改革发展事业的根本保障，以期通过国家和社会领域的制度化和法治化实现对社会的“再组织化”。然而，由于法律大多属于一种宏观性概括性的规定，操作性不够强，不仅使社会管理难以实现精准化和精细化，同时，面对数不清的法律条文，普通公民在接受政务服务或处理其与政府间关系时，也很难对政府施以有针对性的监督。对此，政府权责清单制度以一种“亲民”的方式将权责内容用民众看得懂的清单形式公之于众，打破权力的神秘色彩，使民众逐步懂得如何监督政府、如何在其合法权益受到侵害时寻求法律或制度的救济。在此意义上，权责清单制度能够为构建国家与社会间良性互动关系提供有效工具，使无序化的个体实现彼此联结，激发公民理性，构建“新市民社会”〔10〕，以此实现对社会的“再组织化”。与此同时，随着社会自主性和利益多元化的增长，权责清单制度对政府、社会、市场及公民个人等地方治理主体的联结，恰好契合了社会发展提出的从国家行政建构的外生型组织向个体需求催生的内生型组织转型的新要求，使个体在满足多样化需求的过程中找到其主体性地位〔11〕，通过公共性建设推动分散化社会的再组织，以此推动良性政民关系建构，实现公共事务的合作治理。

四、政府权责清单制度的执行条件

当前，公共政策执行是一个包含场域约束下的政府能动、措施驱动的执行过程、权变复合的执行网络和实用优先的执行机制等要素整合互动的过程，要素构型形塑政策效果。〔12〕同样地，政府权责清单制度实效也是多条件共同作用的结果，而任一条件的缺失都将直接制约制度的有效执行。

（一）功能定位的精准聚焦

客观的制度认知是使制度得到全面完整落实的基本前提，但由于对制度定位存在认知误区，一些地方对权责清单制度价值和功能尚未达成共识，造成制度执行上的消极和被动情绪，限制了制度效能的发挥。一方面，制度属性上的认识分歧造成了制度执行的整体支持度不够。当前，学界对权责清单制度属性存在三种不同看法：一是“法律规范说”，即权责清单是法律的翻版，其控权效力等同于法律，甚至能在一定程度上“替代”法律，实现“行政权力进清单，清单之外无权力”;二是“政府信息说”，即权责清单实质上是各级政府及其工作部门权力与职责的列表，不能代替法律，更不能凌驾于法律之上，其在实践中起到的权力监督作用不应被盲目放大，应将其定位为政府信息公开的主要内容之一;三是“自制规则说”，即权责清单制度既不能超越法律法规，也不应被简单视为一种政府信息，而应将之作为政府内部的一种自制规则，促使各部门主动加强自我约束并不断增强服务质量。对权责清单制度属性的不同看法反映了人们在制度功能上的认知差异，这将使全社会产生对权责清单制度实施的不同期待与支持度，并进而左右着制度实施的进程。

另一方面，传统政府中心主义思想给权责清单制度推行造成较大阻力。我国历经两千多年的封建社会传统，历史的惯性使地方治理与改革活动依然保持政府本位的运作逻辑，落后的用权意识与执法习惯变革缓慢。一是传统官僚主义衍生出的“官本位”“权力至上”等落后行政思想，使一些执法活动脱离群众利益需求，转向满足部门利益甚至是某些个人私利。在落后行政文化侵染下的权力逻辑就在于最大可能地获取利益，最小可能地承担责任。〔13〕权责清单制度对权力寻租设租空间的破除必将受到既得利益者的反对，产生较大的制度实施阻力。二是我国地方政府长期存在全面干预和有效治理之间的巨大张力，但在新经济格局尚未构建且社会自主性仍然不高的前提下，管制主义在当前社会治理领域依然具有较强生命力，社会秩序的维护、公共产品的供给在很大程度上依然离不开行政的干预。这一治理悖论为“全能政府”提供了庇护，为制度性腐败埋下了注脚。〔14〕

（二）文本内容的规范拓展

政府权责清单制度立足权责清单“如何制定”及“怎样适用”等基本命题，对制度建设和运行规则作出规定，主要包括制度的规范化、民主化和法治化建设。现实中，权责清单建设标准化的缺失，损害了制度的统一性和权威性，致使制度实施效力明显不足。

其一，不规范的内容设计使制度文本缺乏实用性。实地调查发现，有的地方尽管对各部门权责事项进行了梳理，但并未出台与之配套的流程图，政府权力运行依然处于“黑箱”之中;有的地方虽然列出了职权运行流程图，但不够具体，信息不对称依旧存在，徒增群众办事成本。此外，语言不规范、适用对象不明、责任后果不清等问题也一定程度上影响公众的办事体验和清单本身的实用价值。其二，不充分的过程民主使制度推行难获广泛认同。历史经验表明，制度供给过程能否得到广大民众的支持，直接关乎施政成败。调研发现，一些地方在对各部门上报职权进行合法性和必要性审查时，相关专家多从本地公权力系统内部抽调，或聘用退休干部，鲜有将理论界专家学者或社会公众也纳入其中。行政机关参与清单审核有其实践上的必要性，但缺少理论界学者和普通公众的参与，不仅可能有损制度建设的科学性，还会使制度的公正性遭到质疑，即便所公布的权责清单于法有据，也难获社会认同和普遍遵从。其三，偏低的法治化水平使制度实施缺乏约束刚性。现实中，一些地方在完成清单建设后几乎都以“通知”形式发布，缺乏立法程序或以规范性法律文件的“加持”，制度约束力难免不足。在内容安排上，权责依据除“法律”“法规”“规章”等法律性文件外，还包括非法律性的“政府公文”“红头文件”等，且不论行政发文的法律效力，这种“既当运动员，又当裁判员”的施政理念不仅不利于赢得社会认同，还会进一步拉低权责清单的权威性。

（三）执行机构的协同并进

相机执行是当前地方政府政策执行的显著特征。〔15〕在权责清单制度实施中，各部门出于利益契合情况或执行压力考量，会做出不同执行策略选择，在制度执行中出现消极应对或各自为政等现象，造成府际协同羸弱，制度实施合力减小，进而使制度效能难以持久释放。〔16〕一方面，横向协同乏力，对制度束权效力形成了一定程度的消解。厘清部门职责边界、处理好部门间职责交叉问题是权责清单制度实施的目标之一，但由于部门间横向沟通不够，致使出台的权责清单制度依然未能有效厘清部门间的行动边界。根据笔者在湖北保康等县的实地调查，政府权责清单在编制过程中，各职能部门与清单编制领导小组之间通过“报审—修订—再报审—再修订”的工作机制，使二者保持了经常性的联系，并最终促成权责清单的出台。而部门之间却呈单兵作战态势，很少就相近职能的交叉权责问题进行沟通。对于应由多个部门联合行使的行政职权，有的部门出于自身利益考量，避重就轻，将权大责轻或有利可图的权力事项予以保留，而将权小责重或无利可图的权力事项清理出去，从而不仅使得多头执法得不到有效遏制，还容易造成难以管理的事务相互推诿和无人问津的现象。

另一方面，纵向协同不足，徒添职权下放不足与承接乏力的双重矛盾。由于缺乏制度化的国家与社会间的关系机制，政府与市场、政府与社会间的行为边界还未充分厘清，行政机关依然将大部分社会管理权限把持在自己手中。特别是经济领域的管理权限，由于存在一定的寻租空间，相关部门往往不愿下放，或是放一半留一半，拉长了审批链，使群众办事更不方便。又或抓大放小，明收暗放，利用新的“红顶中介”，继续蚕食改革红利。与此同时，一些地方还将权责清单实施工作当成一种自我闭环的内部事务，纵向体制压力使下级部门在短时间内完成权责清单的制定与出台工作，但很少主动与其上下级进行沟通。在此背景下，下级部门有时会因为不熟悉新的管理领域，或因编制、经费或执法设备的不足，使下放的职权不能得到及时有效的行使，出现“接不住也管不好”的局面，造成权力被搁置甚至损害相对人的合法权益。

（四）配套机制的效用转化

配套机制蕴含着一种制度变现的能力，其效用转化过程意在使制度落地见效并令其价值得到充分释放。权责清单制度的有效运行及其功能的发挥离不开配套实施机制作保障。缺乏完善的配套机制，权责清单制度效能将难以變现。从实际情况看，行政部门的注意力机制、问责机制和救济机制是确保权责清单制度顺利实施的必要条件，很大程度上决定着制度变现的效果。

首先，注意力机制的不完善令制度实施缺乏有效引领和协调。权责清单制度意在让政府主动自我设限、自我监督，必定会带来制度推行中的重重阻力，这在现实上呼唤一个强大制度推动力量的产生。如今，政府门户网站是权责清单发布的主要平台，但从实际情况看，一些地方在其门户网站公布了权责清单后，权责清单专栏就在短时间内被迁移出网站首页，而将网页醒目位置重新让位于项目进展、投融资等“显绩”内容。不难看出，权责清单制度改革动力在一些地方正逐步退减，凸显了制度执行中注意力机制的异变，使权责清单沦为一种“运动式”“风暴式”的政绩行动，可持续性不强。其次，问责机制嵌入不足降低了制度的威慑力。由于权责清单制度在实施中至今未能将问责机制有效嵌入，加之问责机制本身的不健全，致使制度实施缺乏足够威慑力和强制执行力。在问责制视域下，一些地方将问责事项仅限于“显性”的职权滥用或违法腐败等过错行为，而对那些庸政懒政的“隐性”过错行为则重视不够。加之同体问责过度、异体问责不足，以及选择性问责等问题，使行政问责的公信力不免受到社会质疑。问责机制的不完善，使其难以同权责清单制度有效衔接，进而易使后者失去约束力和执行力，难保清单规定令行禁止。最后，救济机制公允度不够使制度过程缺乏充足公信力。权责清单对政府部门职责的明确规定，为公众监督和救济提供了新渠道。权责清单是政府的一种自我规制，难免带有妥协性和不彻底性。当公民因权益受损向有关部门提出复议申请时，政府就集结了立法、执法、司法三类权力于一身，此时依据政府自己出台的权责清单做出复议决定，其结果的公正性不免令人怀疑。近年来，司法体制改革深入推进，但司法机关在人事、财政等领域或多或少仍受同级党政机关影响，不利于公正裁判的做出。救济机制公允性不足使公民在面对权利受损时难以获得公正对待，这恰恰给权力的不作为和乱作为留下可趁之机，降低了“依清单行政”的制度公信力。

五、政府权责清单制度有效执行的动力保障

尽管优良的制度架构是推动权责清单制度落地的最基本前提，但制度意图却不会因其文本的完善而自动达成。各级政府部门需要在把握制度执行现状及其条件的基础上，增强制度执行动力，推动权责清单制度优势向治理效能高效转化，使之更好适应我国法律法规的立改废释纂，更能契合党和国家机构改革新动向，更快回应人民群众对美好生活的向往。〔17〕

（一）增強内驱力：培育法治理念

思想是行动的先导。培育行政部门及其公务员的法治信仰，有助于扫除权责清单制度实施中的观念障碍，提升制度认同与执行遵从，为权责清单制度的有效执行提供内在驱动力。一方面，权责清单能在很大程度上降低全社会交易成本，为建构私权与公权之间的良性互动关系提供有效途径;另一方面，权责清单制度又以一种操作化和流程化了的法律实施细则，将“如何依法行政”融入政府治理的各项决策与行动之中，使“依单履职”内化为各级政府的行政理念和执法方式，推动构建系统完备、规范高效的执法制约监督体系〔18〕。第一，要大力培育公务员法治精神，增强制度认同。法学家伯尔曼有句名言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”〔19〕。增强公务员的法治信仰和法治精神，要通过强化公务员法律知识的学习，增强学法用法和依法行政的本领;通过法律道德和法律精神的熏陶，唤醒公务员对法治的敬仰，增强主动依单行政的内在驱力。第二，要构筑现代行政文化环境，破除制度实施阻力。应继续加大对“四风”及腐败问题的整饬力度，努力构建风清气正的政治生态;通过排除“暗门”、堵住“偏门”、取缔“后门”、关闭“旋转门”、剔除“玻璃门”，管好政府“有形之手”，增强权力运行的规范性与有效性，消除权力腐败的制度土壤〔20〕;推进公民教育，以公民意识和权利意识的强化倒逼政府主动规范履职，不断提升服务质量。

（二）提升效力：推进标准化建设

标准化是为使制度实现最佳治理成效，达成既定治理目标，而对制度文本及其建设流程做出规范，使之在正式出台后能够得到广泛遵从和反复适用。权责清单制度内容的标准化建设需要通过清单文本的规范化、法治化和民主化建设来实现。首先，在规范化建设上，一是要依法完善包括权责事项、法律依据、行使主体、运行流程、监督方式等项目在内的清单内容，确保社会公众看得明白、用得方便;二是借助大数据和云计算等技术加强各部门执法特征和政务服务流程的即时分析，推动权责数据库的动态管理和实时更新，实现权责清单对公共事务的相机响应和敏捷治理〔21〕;三要建立行政权力线上运行与监督平台，推动行政权力运行实时可视、全程留痕，接受全社会的监督。其次，在法治化建设上，一是要尽快出台全国统一的政府权责清单制度实施规范，对制度的效力、适用、调整、监督保障等问题进行统一规定并上升至立法，实现清单制度的法治化运作;二是对于存在争议的政府规章能否作为权责依据的问题，本文赞同学界所提如下观点，即对于授益性的行政职权可以规章为依据，而对于损益性的行政职权应以上位的法律或条例为准，但在行政规章与上位法不冲突的情况下可以以规章为依据〔22〕。再次，在民主化建设上，韦德曾说，“程序不是次要的事，随着政府权力持续不断的急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍”〔23〕。对此，各级政府应建立健全社会参与机制，主动吸纳专家学者和普通公众参与制度建设，充分保障公民知情权和参与权。同时，权力事项的动态调整应以社会发展需要和公民诉求为依据，推动政府过程合法性资源的再生产，增强权责清单制度的社会认同与普遍遵行。

（三）形成合力：构建主体间网络

协同治理强调治理结构与集体行动的有序性和有效性，以实现单一个体无法实现的功能。〔24〕政府权责清单制度作为深化简政放权改革、加强法治政府建设的重要举措，其功能的有效发挥离不开各治理主体的协同与合作。在横向协同方面，一是各级政府应主动加强权力运行监督，破除依附于权力之上的利益关系，不因部门利益交叠而徒添合作壁垒;二是积极开展职能相近部门权责清单的重审互审工作，进一步增强各部门的职能认知度及其边界清晰度，为部门间横向合作奠定必要基础;三是对于多部门共同承担的职责事项，应坚持有统有分、有主有次，出台具体权责划分标准，将部门间的职能交叉关系转化为一种合作互补关系，为部门合作创造更多机会。大国治理的实现需要中央与地方、高层与基层的协同努力，尤其地方基层的执行落实关乎国家整体意识的实现与否〔25〕。因而在纵向协同方面，一是县乡等基层政府在承接省市等上级部门下放职权时，应主动加强与有关部门的沟通联络，掌握相关履职条件及方法，确保权力接得住、用得好;二是上级部门向下级部门放权或收权时，应以法律为依据，以职能履行为中心，加强上下级之间的沟通协调，并做好相关配套机制建设工作。此外，在还权市场和社会过程中，既要考虑经济社会发展实际，注重简政放权实效，又要考虑放权的规范性与整体性，避免“放责不放权”，从而在推动构建良性互动的政市政社关系的同时，使政府职能更为精简、治理成效更为显著。

（四）强化变现力：升级完善配套机制

完善的实施机制是发挥权责清单制度优势，使制度效能得到充分变现的根本保障。各级政府部门在执行权责清单制度过程中，应考虑从以下几方面入手，推动执行机制的升级完善，发挥其对制度变现的支撑作用。第一，健全行政问责机制。行政问责制是建设责任政府和法治政府的重要保证，是推动权力监督和制约，建设廉洁高效政府的制度保障。〔26〕首先，国家层面应加快行政问责立法进程，提升问责权威性;其次，完善问责程序，强化人大、纪检监察、公众、媒体等异体问责的作用，并将庸政懒政等显性腐败纳入问责范围，构建高效立体的行政问责制〔27〕;最后，要加快实现问责机制与权责清单制度的有效衔接，增强制度实施刚性。第二，强化公民权利救济机制。法谚有云，“无救济则无权利”。对此，一方面要推动行政复议制度的公平公正，可以将权责清单的最终通过权和发布权交给人大，并在具体行政行为审查中积极引入司法力量，避免行政机关“一言堂”;另一方面要强化司法机关对政府权责清单的合法性审查，将信赖保护原则遵循情况纳入其中，避免对公民合法权益的不当忽略。第三，健全制度实施的长效驱动机制。对于权责清单制度实施中遇到的阻力，一方面要通过宣传教育手段，明确各部门推行权责清单制度的现实定位和长远意义，避免沦为短期的“运动式”治理，增强制度实施的持久性;另一方面要借助纵向体制压力作用，通过目标责任制和项目考核等方式，加强自上而下的体制推力，增强制度实施的效率和强制性。

六、结语

政府权责清单制度是一种融合了自我规制与外部监督两种控权路径的制度设计，意在通过行政行为的操作化流程化解构，使政府正确把握行权边界和用权之责，实现国家与社会、权力与权利间的有序互动，不断提升政府治理效能。党的十八大以来，我国高度重视政府权责清单制度在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，其在国家治理中的角色定位正伴隨实践的深入而得到廓清和拓展。权责清单制度作为一项改革的顶层设计，其在嵌入政府治理过程并重塑政府元治理角色的同时，也发挥着对经济社会各领域改革的撬动作用。当前，能否为社会提供精准、高质量的公共服务正成为衡量政府治理水平的重要标准，政府权责清单制度突破了以往体制机制的单向度变革窠臼，而转向一种基于“以民众为中心”治理理念的行政行为及其过程的整体革新，为增强政府治理能力和水平夯实了制度基础。对各级政府而言，如何合理划清部门权责边界，减少职能交叉和推诿扯皮，从而做到法无授权不可为、法定职责必须为？如何深化简政放权，减少行政干预，从而释放社会自治活力，构建共建共治共享的社会治理格局？如何加快职能转变，增强服务理念，从而将履职重心转移到提供优质公共服务和加强事中事后监管上来？这些问题既考验着各级政府的治理能力，也对未来进一步加强政府权责清单制度执行提出了更高要求。而在这一过程中，不仅需要因地制宜地优化清单文本并采用适宜的政策工具，还需要在实践中处理好政府治理场域下各变量间的互动关系。

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