“局部空转”的表征及病灶

张紧跟

【摘要】从“局部空转”的表征来看，象征性治理使基层治理陷入踢皮球式的空转怪圈；选择性治理则对那些“于己不利”的制度表现出明显的弱治理能力；规避性治理常见策略主要有忙而不动、隐瞒信息、模糊因果关系、转移视线；“变通性”治理往往遵从并衔接原有制度原则，通过正式程序中的非正式程序搞“变通”执行。

【关键词】“局部空转” 基层治理 治理效能 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

近年来，基层治理出现一种“局部空转”的怪现象，所谓“局部空转”，就是使虚劲、做虚功，表面热闹、实则无效。其共同特点就是以制度落实为幌子，有制度之名而无制度之实，把各种不正当的考虑隐藏在制度执行之中，“替换性”执行、“选择性”执行、“附加性”执行、“欺骗性”执行……如此这般，基层治理势必陷入“局部空转”。

“局部空转”的表征：象征性治理、选择性治理、规避性治理、“变通性”治理

象征性治理。所谓象征性治理，主要是指在基层治理过程之中，个别基层政府采取做表面文章、走过场、制作文本材料等“仪式化”策略，只搞政策宣传而不务实际，不采取可操作性强的制度执行措施，而是“以文件落实文件，以会议落实会议”，各种“推手式”“摆拍式”“二传手”等手段轮番上演，使基层治理陷入踢皮球式的“空转”怪圈。于是，为了满足“合法性”功能或满足“做局”的需要，基层治理实践中诞生了大量作为“象征性符号”而被生产的“制度执行”，而实际的基层治理仅仅是“口头响应”、走了形式。

选择性治理。所谓选择性治理，即个别基层政府以自身利益最大化为出发点，受制度认知、自身利益或价值观等诸方面因素影响，对那些于己有利的制度就认真执行，对那些于己不利、“吃力不讨好”的制度就尽量少执行甚至不执行。如在基层治理实践中，一些基层政府热衷于招商引资、大上项目等，在经济发展方面不仅投入大量人力物力财力，而且表现出引人注目的治理意愿和强治理能力；而对于环境保护、教育发展、社会公益等社会治理选项，或自叹“治理能力不够”，或表示“意愿不足”，表现出明显的弱治理能力。

规避性治理。所谓规避性治理是对基层治理中制度落实偏差、走样变形及背离制度目标行为的理论概括。一方面，部分基层政府在限定自由裁量权空间内象征性地遵从上级安排，以期满足上级要求的最低标准。另一方面，一些基层干部力图巧妙地避免直接与上级形成公开对抗，在表达懈怠意愿时规避了正面冲突带来的不利影响。相较于经济绩效导向的积极进取，一些基层政府更倾向于采取审慎的中立态度，以风险最小化的规避行为来应对日益严格的制度规范。基层政府的规避性治理策略主要有忙而不动、纳入常规、隐瞒信息、模糊因果关系、转移视线、找“替罪羊”等。

“变通性”治理。所谓变通性治理，是指基层政府对制度内容和制度约束作出调整后实施的一种应对行为。应当承认，有些变通策略确有必要性，能使政策更好落地；而有些则是明显不合理的，是为了使政策最大限度地满足地方、集团、家族或个人利益。不合理的变通性治理，有研究者将其归纳为“求神似，去形似”“不求神似，只求形似”“既不求神似，也不求形似”等几种形式。“变通性”治理往往会遵从并衔接原有制度原则、细化和具体化原有粗线条的制度安排、通过正式程序中的非正式程序获得变通合法性。比如，一些干部往往会利用制度执行中特定的身份、空间以及互动关系，通过对制度执行规则、场景以及呈现结果的生产再造，以变通性策略实现其目标。

“局部空转”的病灶：制度设计与制度执行的视角

制度设计存在缺陷。部分基层政府制度设计本身的缺陷是造成“局部空转”的重要原因。一方面，部分基层政府的制度设计缺乏相应的实施机制。新制度经济学理论认为，制度的构成包括制度规则（社会认可的非正式约束和国家规定的正式约束）与实施机制，离开了实施机制的任何制度都将形同虚设。如有些制度设计只有宏观框架和原则性要求，缺乏配套的操作性措施，从而使一些制度从产生之初就成为“空中楼阁”。另一方面，部分基层政府制度设计的科学化和民主化水平较低。20世纪80年代以来，推进制度设计的科学化与民主化日益成为党和国家一以贯之的追求，强调要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。但个别基层制度设计者仍习惯于“关门设计”和“拍脑袋”决策，既未经充分调研与科学论证，又缺乏利益相关者的参与和协商，设计的制度或“隔靴搔痒”，无法精准对应需求，或“驴唇不对马嘴”脱离运作实际。如有些地方政府以保护环境为由而禁养家禽家畜、或以“村容整洁”和“美丽乡村建设”为名逼农民“上楼”，完全脱离了农村和农民的生产生活实际。

缺乏制度执行力。一方面，基层政府日益面临着“事下沉而权上收”的现实窘境，具体表现在：一是财政自主性弱化，基层政府越来越依赖于上级财政拨款和“争资跑项”，财政匮乏和债务累积在一些地方同时发生。二是执法权与执法任务的冲突。基层政府在现行法律框架下不具有行政执法主体资格，但有时却被以委托行政执法形式或综合行政执法的基层创新模式赋予执法任务。三是自由裁量权受限。基层政府所具有的自由裁量权是可以跨越时空而存在的，但是基于法治政府建设的目标，为了减少裁量权被滥用机率，提高法律权威和政府公信力，必须限制基层政府的自由裁量权。而过度压缩基层政府行政裁量权则会导致行政过程无弹性空间，基层政府无法灵活有效地完成制度执行。四是调控权有限。近年来，条块分割以及垂直管理加剧了基层治理碎片化，一些基层政府难以有效协调任务、资源和利益配置。

另一方面，基层政府的问责压力越来越大。“上面千条线，下面一根针”，基层政府治理的主旋律就是完成各项“中心任务”，从基层党建、综治维稳、农田水利建设、财税入库、招商引资到义务教育、新型农村合作医疗、美丽乡村建设、公共卫生安全等，党、政、社工作无所不包。基层政府每年要签各种责任状，而且许多工作都被冠以有任务有指标的“中心工作”，各种考核、奖惩甚至是“一票否决”越来越多。于是，基层政府日益面临着权小、责大、能弱的结构性困境，部分基层政府便在有限的、既定结构空间内发挥其能动性，通过减少任务量、整合拓展资源等多種组织策略去相机应对制度执行任务。

部分基层干部缺乏担当精神。首先，一些基层干部由于思想上态度消极、安于现状、不思进取而不愿担当。部分基层干部抱着“当一天和尚撞一天钟”的态度“混日子”，不愿在基层治理和群众问题上耗费太多精力，甚至幻想“一张报纸，一杯茶，轻轻松松过一天”的工作节奏。还有少数基层干部官本位思想严重，对于为人民服务、直接与群众打交道的工作无所用心，对食民之利、攫权取益手段则无所不用其极。其次，部分基层干部由于眼界、能力欠缺而不能担当。如在精准扶贫实践中，少数基层干部不能将顶层设计与乡村振兴战略有效衔接，仅局限于完成当前考核范围内的工作，对于能够争取更多上级扶贫资金、见效快的项目趋之若鹜，仅仅满足于贫困群众出列，不能有效提高贫困户的自我发展能力，导致扶贫成效大打折扣、困难群众容易再次返贫。还有一些基层干部沉湎于“老好人”形象，缺乏独当一面的能力与魄力，在面对巨大挑战、突发事件、重大问题时往往手足无措，要么一推了之而将问题和矛盾层层转嫁，要么回避掩盖而使矛盾隐患恶性循环。最后，部分基层干部由于思想包袱较重而不敢担当作为。有些基层干部瞻前顾后、患得患失，遇到问题时不愿决策、不敢拍板、不能创新，生怕惹麻烦、踩红线，在上级意图、民众期望与自身利益重重关系间纠结不清、裹足不前。

治理“局部空转”要提升制度执行力：前提、关键、保障、基础

诚如习近平总书记所言：“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件……在贯彻落实上，要防止徒陈空文、等待观望、急功近利，必须有时不我待的紧迫意识和夙夜在公的责任意识抓实、再抓实。”要使制度优势更好转化为治理效能，必须整治基层“局部空转”现象。

强化制度意识是前提。内化于心、外化于行的制度意识是制度有效执行的重要前提。既往历史与实践一再表明：缺乏制度意识，乃至漠视制度规则往往会使一些人无所顾忌、为所欲为，非但可能会滑向违法乱纪的深渊，更会给国家和民众带来难以估量的损失。因此，强化制度意识是保障制度有效执行的前提。一方面，需要通过广泛深入的宣传教育，使广大基层干部真正学懂弄通制度精神、熟知制度内容，提升基层干部的制度意识，把对制度的敬畏转化为行为准则和自觉行动，自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。另一方面，要加强对制度执行的监督，让铁规发力、让禁令生威，将“橡皮图章”式制度改造为硬约束，彻底打消一些基层干部的侥幸心理和观望态度，营造人人遵守制度、人人敬畏制度的良好习惯和社会氛围。

优化制度设计是关键。一是要设计科学而适用的制度。制度设计需要遵循科学适用的原则，精准定位问题关键，把握制度运行边界及环境要素，做到不越界、不跨界。二是要设计有针对性和可操作性的制度，避免制度设计成为空中楼阁、不具有现实可操作性。这要求在相关制度设计过程中多向基层一线工作者征求意见，畅通制度设计中的上下沟通渠道。三是注重不断完善与更新制度。制度设计具有时效性，随着社会环境发展的变化，要根据新形势、新任务不断对既有制度进行完善，将不合时宜的制度予以废止，并根据新形势制定新政策，注重各项制度之间的统筹协调，发挥制度整体功能的最大效应。四是制度设计要突出约束力和“刚性”。在对制度设计进行完善与更新的基础上，针对制度执行力问题导致的“局部空转”，要建立以制度激励约束、以制度管人管事、以制度执行落实、以制度检验成效的良性机制，强化制度的刚性约束作用，严厉打击有令不行、有禁不止的行为。五是制度设计要接地气。制度设计者要建立横向、纵向多个层次、多个领域的相关联系点和调研点，多深入实际、深入基层、深入群众，多倾听群众意见。制度设计要充分吸纳利益相关者的参与和协商意见，才能找出解决问题的新视角、新思路和新对策，使制度设计更加科学和接地气。

推进基层治理体系现代化是保障。一是着力构建上下联动、左右贯通的党的基层组织体系。为此，要在纵向上完善三级联动党组织体系的同时，在横向上通过“区域化党建”协调机制有效破除体制、隶属、级别束缚，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化，建立健全党在基层的组织网络，发挥统筹全局、协调各方的功能。二是优化基层政府治理体系。一方面，要理顺各级政府纵向权责关系，以财权与事权匹配、权力与责任匹配为原则优化基层政府权责配置；另一方面，要理顺政府、社会和市场的关系，激发市场和社会的活力，打造多元主体的协同治理框架。三是提高基层政府治理能力，增强基层政府价值引领能力，提升基层政府与多元主体合作共治的沟通协调能力，提高治理法治化、民主化水平。

增强基层干部担当意识是基础。一是完善干部教育培训体系，营造基层干部敢担当的思想环境。以习近平新时代中国特色社会主义思想武装干部头脑，提高基层干部思想认识水平。二是优化基层干部管理机制，健全容错纠错机制，為敢于担当的基层干部保驾护航。塑造愿担当能担当的制度环境，将能够担当、敢于担当的优秀基层干部选拔到重要岗位。三是加强配套制度建设，完善基层干部管理的各项配套制度，建构基层干部能担当的政治生态，让基层治理的岗位成为有奔头的岗位，让基层治理成为有吸引力的场域。

（作者为中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授）

【参考文献】

①倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》，2018年第5期。

②李迎生、李泉然、袁小平：《福利治理、政策执行与社会政策目标定位——基于N村低保的考察》，《社会学研究》，2017年第6期。

③林雪霏：《双重“委托—代理”逻辑下基层政府的结构困境与能动性应对——兼论基层政府应然规范的转变》，《马克思主义与现实》，2017年第2期。

责编/赵橙涔 美编/李祥峰