建设工程中工伤认定的举证责任与管辖

■文／向春华

基本案情

吕某以山东恒兴公司（注册地山东省济宁市）的名义与江苏东成公司（注册地、经营地为江苏省连云港市赣榆区）签订加工安装合同（双方加盖公章，无签名、无落款时间）。2016 年8月28日10 时，吕某招用的工人吴某在东成公司厂房工地进行作业时，从9 米高的棚顶坠落地面死亡。经公安机关鉴定，吕某提供的恒兴公司授权委托书加盖的公章、加工安装合同所加盖的合同专用章与恒兴公司备案章不一致。

2016 年11月1日，吴某的父亲吴某某向赣榆区人社局申请工伤认定，赣榆人社局受理后向恒兴公司邮寄送达工伤认定申请举证通知书。恒兴公司向赣榆人社局提交了“工伤认定异议申请书”，其中上海帝星人才公司济宁分公司（以下简称帝星济宁公司）制作的劳务派遣工伤保险缴费申报表载明，其为恒兴公司包括吴某在内的7名员工缴纳了2016 年8 月的社保费。恒兴公司提交了帝星济宁公司出具的证明，该证明载明“帝星济宁公司与恒兴公司为代理关系而非派遣关系；2016 年8月，帝星济宁公司代理投保，其中去连云港的8 人中有吴某”。赣榆区人社局至济宁市社保局查询吴某的职工社会保险信息，该局出具的证明显示“经系统查询，在济宁市未查到吴某职工社会保险信息”。2017 年4 月,赣榆人社局认定吴某为因工死亡。恒兴公司不服，向连云港市连云区人民法院提起行政诉讼。恒兴公司认为，第一，赣榆区人社局不具有认定本案工伤的地域管辖权限。帝星济宁公司已经为吴某在济宁市购买了工伤保险，本案工伤认定应由济宁市人社局处理。第二，吴某系吕某雇佣，应由吕某承担责任。第三，帝星济宁公司与吴某存在劳动关系，应由其承担工伤责任。第四，赣榆区人社局没有查询在济宁市辖区内按照工程项目参保的人员是否包括吴某。

审判

一审法院查明，帝星济宁公司（甲方）与恒兴公司（乙方）签订社会保险代理协议书，约定：乙方的社会保险事务由甲方代理，并以甲方的名义为乙方员工代理缴纳社会保险中的工伤险种，合同有效期自2015年8月29日至2016年8 月28 日。

一审法院认为，赣榆区人社局作为县级地方人民政府的社会保险行政部门，负有工伤认定的法定职责。不能排除恒兴公司有未备案的公章，故不能确认加工安装合同中的恒兴公司公章为伪造。恒兴公司仅提交帝星济宁公司制作的劳务派遣工伤保险缴费申报表，证据不足，且与社会保险代理协议书相悖。恒兴公司无证据证实帝星济宁公司为吴某缴纳了工伤保险费。赣榆区人社局基于吕某借用恒兴公司资质承建工程，其招用的工人吴某系在该工程工地施工发生事故死亡的事实，确认吕某与恒兴公司系挂靠关系，由被挂靠单位恒兴公司承担工伤保险责任，符合法律规定。判决驳回恒兴公司的诉讼请求。

恒兴公司不服，提起上诉。

二审法院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。第十七条第二款规定，用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地社会保险行政部门提出工伤认定申请。

人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第七条第三款规定，职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。本案中，案涉工程项目即生产经营地和事故发生地位于连云港市，恒兴公司的注册地为济宁市。人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会《关于进一步做好建筑业工伤保险工作意见》明确“建设工程开工前，由施工总承包单位将工伤保险费一次性代缴到工程项目所在地的工伤保险经办机构”，结合赣榆区人社局实地调查结果，赣榆区人社局作为案涉工程项目所在地社会保险行政部门，依法行使涉案工伤行政认定职权并无不当。判决驳回上诉，维持原判。[（2017）苏0703 行初153 号，（2018）苏07 行终110 号]

评析

本案涉及多重法律事实的证明以及工伤认定的管辖问题。

一、工亡人员参保的证明

是否参加工伤保险对确认工伤认定的管辖地具有密切关系，因此本案首先需要证明吴某是否参加了工伤保险。在本案中，恒兴公司和帝星济宁公司均未充分证明吴某已经参加了工伤保险。要证明这一事实，恒兴公司或者帝星济宁公司应当提交吴某作为恒兴公司职工在工伤发生时参加工伤保险的证据（例如为吴某缴纳了工伤保险费）。恒兴公司和帝星济宁公司未能证明此点，其主张应由济宁市行政部门对吴某项目参保情况进行调查，缺乏依据。在不能证明吴某已经参保的情形下，应当按照未参保处置，由经营地社会保险行政部门，即赣榆区人社局进行工伤认定具有合法性与合理性。

二、恒兴公司或者帝星济宁公司法律关系的证明

本案中，恒兴公司主张与帝星济宁公司存在劳务派遣关系，但未提供劳务派遣协议并证明帝星济宁公司具有劳务派遣资格，反之，恒兴公司提供的相关协议表明双方存在“社会保险代理”关系，因此法院认定双方不存在劳务派遣关系。劳务派遣关系不成立，即不能由帝星济宁公司承担吴某的用人单位责任，其不对吴某的工伤承担法律责任，而应由恒兴公司承担。

法院未对恒兴公司与帝星济宁公司之间是否存在“社会保险代理”关系进行阐述。由于该类“社会保险代理”系将恒兴公司职工虚假陈述为帝星济宁公司的职工，从而由帝星济宁公司为该职工缴纳社保费，不仅恒兴公司逃避为职工缴纳社保费的强制性法律义务，而且帝星济宁公司存在虚假陈述缴费，该“社会保险代理”将因违反强制性法律义务而归于无效。因此不管恒兴公司与帝星济宁公司之间是否存在“社会保险代理”关系均不影响恒兴公司对吴某承担法律责任，法院无须对该关系的性质进行界定。

三、恒兴公司与吕某之间是否存在挂靠关系

该事实决定了恒兴公司是否需要对吴某的死亡承担工伤保险责任。由于恒兴公司未直接招用吴某，亦未对吴某进行管理，因此恒兴公司与吴某不存在劳动关系，不能据此让其对吴某的死亡承担工伤保险责任。但根据最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（五）项“个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位”的规定，如果恒兴公司与吕某之间存在挂靠关系，则恒兴公司应当对吴某的死亡承担工伤保险责任。

本案中，恒兴公司与吕某之间虽然没有签订书面的挂靠协议，亦没有关于挂靠的口头表示，但经公安机关调查确认恒兴公司法定代表人杨某于2016 年7 月28 日到过东成公司所在地赣榆区。恒兴公司与帝星济宁公司存在关于“派遣”吴某至案涉工程工作或“代理”吴某社保关系的证据，恒兴公司对吴某的存在以及在案涉工程工作的事实是明知和认可的，则恒兴公司与吕某之间的挂靠事实无疑义，否则既然其与吕某和吴某没有直接法律关系，又何须为吕某招用的吴某“操碎了心”呢？恒兴公司与吕某之间存在挂靠关系，则恒兴公司应当对吴某的死亡承担工伤保险责任。

四、未参保人员工伤由生产经营地管辖的合理性

一般而言，劳动者在用人单位的生产经营地工作和生活，由生产经营地社会保险行政部门进行工伤认定管辖，便于劳动者在该地寻求法律救济，减少劳动者的维权成本。而对于已参保人员，由于绝大多数不会发生争议，故在一般情形下由参保地行政部门管辖不会损害工伤人员的权益；即使发生争议，由于需要考虑参保地社保机构的法律适用依据，权衡之下，由参保地行政部门管辖工伤认定可能更为恰当。

需要注意的是，由生产经营地行政部门进行工伤认定管辖，并不一定有利于工伤人员，因此在特定案件中需要进一步斟酌考量。