浅谈PPP模式下产业新城项目的风险管理—以鹤山珠西物流产业新城PPP项目为例

文/秦伟（中铁南方投资集团有限公司）

一、引言

产业新城开发投资是一项系统工程，与单个工程项目的投资相比较，产业新城项目的合作内容、交易结构以及运营要求都要更为复杂，不确定性更高，管理界面也更多。这就要求投资企业真正站在系统工程的视角，全面理解产业新城项目的运行特征，正确识别项目存在的风险点和诱因，有针对性地建立相对全面的管控手段，从项目投资上升到城市综合运营层面来理解产业新城项目的风险管理。

二、产业新城开发项目的主要风险特征解析

产业新城作为近年在城镇化建设中兴起的综合开发项目，通常包含土地整理、基础设施、公共服务设施、产业项目等多种类型的子项工作，要建立针对性的风险管理措施，需要对项目的风险特征进行深度解析。

以鹤山珠西物流产业新城PPP项目（以下简称“珠西新城项目”）为例，该项目在投资建设和运营模式上采取了典型的PPP模式，政府授权实施机构公开招标确定社会投资人，与政府出资代表共同组建项目公司，由项目公司为项目提供规划、咨询、设计、投融资、建设、招商、运营等一体化服务。该项目交易结构如图1所示。

图1 典型的产业新城项目交易结构图—以珠西新城项目为例

（一）项目合作周期长，涵盖城市发展的全过程

以珠西新城项目为例，合作周期为30年，合作范围涵盖土地整理、工程建设以及设施运营的全过程。企业需要重点关注两方面的风险：

一是项目所在地区的总体发展风险。尽管产业新城项目的投资对象是一个较大空间范围的城市功能单元，具备相对独立的配套发展能力，但仍然植根在区域整体发展状况之下。因此，企业除了关注项目本身，也要重视项目所在区域的整体经济发展水平，这决定了政府的支付能力。

二是合作过程中的规划、政策变动风险。在较长的合作周期之下，区域规划以及项目所依赖的上位政策发生调整是常见的现象，经常会影响到项目的投入产出平衡，因此企业也需要关注环境变化风险。

上述情况在本项目的前期工作中，均有不同程度的体现，比如在项目的前期准备过程中，经历了地方政府换届和PPP政策的变化，导致项目的方案设计和决策出现反复，推进的程序较预期有所延长等，在后续更长周期的实施过程中，类似的因素再次发生是可以预期的。

（二）项目合作范围广泛，合作边界复杂

相较于单体工程的投资项目而言，产业新城项目中，项目公司与政府方之间合作边界的划分与管理具有更强的联动关系和互相影响。以珠西新城项目为例，企业方需要承担的工作事项包括编制区域规划和产业策划、咨询服务、工程设计、投融资、建设、招商及运营等。政府方需要承担的工作事项包括区域规划、项目立项及实施方案的审查及批复、项目用地供应、开工前期手续办理，以及配合招商和产业项目运营许可审批等。

以珠西新城项目为例，项目公司投资范围内的土地供应需要政府方面提供所需的建设用地指标，而政府方的土地指标经常会处于紧张状态，不仅需要供给本项目，也需要供给周边区域其他类型甚至同类型的项目，是否能够统筹安排充分供给，决定了项目公司是否能够顺利地按计划完成建设。

通过实例可以看出，政企双方在分工或者流程上需要互相配合的事项很多，同时由于收益来源的多元性，政企合作界面的交叉性很强，因此项目的推进是否能够按照计划完成，需要双方密切顺畅的配合。

（三）项目收益来源复杂，包含财政支付和市场化运营收入

产业新城项目投资内容多样，因此项目回报机制也相对复杂，既有政府付费，也有市场化运作实现的收益。

以珠西新城项目为例，其回报机制为可行性缺口补助。其中，政府付费内容主要包括可用性服务费、运维绩效服务费、前期规划咨询费、产业导入及发展服务费等。市场化收益主要包括商铺办公物业、仓储物流物业、社区服务物业、广告等使用者付费收入。需关注的收益来源风险包括两部分：

一是政府付费风险。主要是基于政府方原因，导致其未能按照合同约定向社会资本方支付相应的费用。表现为政府方财政收入减少或支出增加，难以负担相应的支付责任。

二是市场化收益的实现风险。在珠西新城项目中，将市场化经营收益作为竞价指标，由社会资本主要承担，同时市场化经营还面临周边以及更大区域范围内同类项目的市场竞争，对本项目的租金定价、出租率造成挤压，使未来市场化收益必然面临波动风险，影响项目整体的收益水平。

（四）考核要求较为立体，涵盖多种类别指标

产业新城PPP项目采用的是以绩效考核为基础的付费机制，按照最终绩效考核结果支付费用。

以珠西新城项目为例，绩效考核分为两类，分别为园区综合开发总体考核和按项目性质分类的子项目绩效考核，其中园区综合开发总体考核指标包括产业导入目标、产值目标、就业目标等。上述各项指标的实现，受区域发展状况以及相关政策的影响较大，可控性较弱。

子项目绩效考核主要包括建设质量、设施的完好率以及运营管理水平等指标，该类指标对于社会资本的施工能力与运营能力有着较高的要求，可控性较强。

本项目中，园区综合开发总体考核得分与付费挂钩，当园区开发综合绩效达不到既定标准时，从各子项目年运营补贴金额中做一定比重的扣罚，这对项目公司的产业导入和招商工作提出了较高的要求，而产业招商在各地方的实践中，均是一项具有较大不确定性的工作。

由此可见，产业新城PPP项目相较于传统的PPP项目，考核类型更多样，需要投资企业在项目管理上提高专业化能力和扩大管控范畴。

（五）风险特征总结：产业新城项目的风险识别通常包含外部风险与内部风险

由于前述项目特征的原因，产业新城项目的风险管理基于系统化的运作架构分解，可以把项目风险分解成两个圈层：外部风险和内部风险。外部风险主要包括发展环境风险、合作衔接风险以及市场风险等。其中，发展环境风险主要包括区域的经济发展状况、财政收支情况、房地产市场、上位规划等方面。合作衔接风险主要包括土地的供应、项目审批衔接和总体计划的实现。市场风险主要包括招商引资、土地出让、产业项目运营等。内部风险为子项目内部管理风险，主要包括工程质量管理和建设运营成本控制等。具体如图2所示。

图2 产业新城PPP项目风险示意图

以珠西新城项目为例，发展环境风险对于项目整体的实施推进影响较大，可能面临项目实施方案与实施进度的重大调整；合作衔接风险对于子项目的进度有着较大的影响；市场风险对于经营性收益的实现有着较大的影响。子项目内部管理风险相对可控，但部分工作仍需政府方的配合方可顺利完成。

三、产业新城开发项目的全过程风险控制手段

从上述产业新城PPP项目的投资特性可以看出，此类项目需要在常规受控事项的管理之外，更加注重发展环境风险、合作衔接风险以及市场风险的管理。

（一）系统监测和应对区域发展风险

应对区域发展风险，需要针对项目所在区域发展总体情况进行监控，监控范围包括：

一是所在区、市两级的财政状况，包括政府负债情况、重大项目投资情况、财政收支情况等。据此建立对政府支付能力的研究，针对可能出现的政府付费风险采取措施。

二是所在区域的房地产市场，包括居住用地出让情况、房价情况、房地产去化率等。据此掌握所在区域的土地和房产情况，降低市场变动对于项目整体收益的影响。

三是所在区域的产业综合配套环境，包括相关产业的发展现状和对项目发展有辐射影响的重大项目建设进度等。据此判断区域内未来产业发展的情况，降低和规避由于产业环境变动而引起的产业发展受阻的风险。

四是所在省、市、区相关政策变动情况，包括重大战略调整、区域空间规划调整、投资项目政策调整、产业支持政策调整等。据此识别这些调整对项目的影响程度。

这些因素对政企双方都具有一定的不可控性，但对项目成败又有着不可忽视的影响，是项目能够决策和推进的前提条件。因此政企双方应当对此类因素做出识别，并将其作为合作正常推进的前置条件加以关注，当上述因素发生不可逆的重大变化，导致产业新城的开发不可持续时，双方应就项目的建设定位、开发进度和收益模式的调整进行洽商，做出必要的调整。

（二）通过流程、计划和统筹机制控制合作管理中的风险

在PPP模式下，政府方和社会资本方之间的合作推进流程，一定程度上打破了政府主导模式下，各项工作流程均以政府方为主体展开的传统建设管理规制，并且各类衔接事项之间存在交叉制约关系，因此双方对衔接事项的清晰认识，以及对推进计划达成共识是至关重要的。

要保障合作管理的顺畅，需要建立两个层面的管理机制：

一是将合同中双方的权责分工，进一步以工作流程的形式固化下来，形成共同的工作程序指导。

二是双方均应建立具有统筹能力的专班，协调分发各项工作计划和流程给专项工作的负责部门，特别是政府方各职能部门，还兼有PPP项目以外大量的常规政府建设管理工作的职能，因此，负责统筹工作的专班，其重要职责就是让产业新城PPP项目中各个子项目的执行程序能够与政府常规管理职责相衔接。

（三）通过提高专业化运营水平应对和分担市场经营风险

产业新城项目包含多种类别的市场化经营项目，这些项目植根于产业新城功能单元的总体发展，又有各自相对独立的运营模式和管理要求，应对市场化风险的核心手段就是提高专业化运营的水平。产业新城项目公司通常情况下是一个相对配置精简化的统筹型投资主体，不太可能为所有自主运营的子项目配备完整的专业团队。因此，需要通过整合外部资源来解决专业化运营问题。

外部资源整合具有两个方面的核心措施，一是要在预算管理上为各类专业服务主体的参与创造条件，丰富城市综合运营和子项目运营层面的预算种类；二是厘清各类专业化子项目的合作边界，对潜在的合作伙伴建立标准要求，将政府方对项目公司的考核要求加以分解，针对各类子项目运营成本控制和收益实现水平，建立考核标准与明确考核要求，一定程度上分担项目公司的总体风险与管理压力。

（四）控制建设运营内部管理风险

对于由项目公司自主建设和运营的子项目，除了采取相对成熟的建设管理体系外，还应针对产业新城的建设特征，强化从规划到建管的一体化控制机制，建立大建管职能体系。

将开发报批报建、设计管理、工程管理纳入大建管职能体系，提高综合管理效率。针对工作流程链条进行专业分工的优化组合，将业主视角的建设管理职能和工程总包部门的建设管理职能分离，划清角色边界。将投融资职能从传统的财务职能中分离出来，主动进行资金融通。建立立体的建设管理和运营体系，横向上加强部门与部门之间的协同；纵向上贯通投资——建设体系，实现公司经营目标，强化管理职能统筹和各项业务标准化管理体系，保证建设质量，控制成本管理风险。

四、结论

本文以鹤山珠西物流产业新城PPP项目为例，研究了PPP模式下产业新城项目面临的主要风险以及相应的风险管理措施。不同于传统PPP项目，产业新城PPP项目从项目类型、参与主体、实施流程、运作模式以及回报机制上都要更加多元。因此面对的风险也相对更复杂，尤其是发展环境的变动、市场的波动、双方合作的不确定性以及政策调整等都会对项目实施造成较大影响。

上述风险很难单纯通过内部风险控制来降低或避免，企业应尽可能地提前识别出项目可能存在的风险。具体措施包括：随时监控区域的经济、产业、政策等环境的变化，建立政企双方顺畅的沟通合作机制，在合同中针对相关风险提前做出约定，控制投资的节奏，选择更为专业的外部团队等，以系统性地实现风险控制。因此，产业新城项目的风险管理应着重加强外部风险管理，弥补以往传统单体工程项目风险管理中存在的不足。