政务新媒体政策的文本分析

李沣芮　赵迎红

【摘    要】政务新媒体是移动互联网时代党和政府联系群众、服务群众、凝聚群众的重要渠道。本文运用Nvivo 12 plus质性分析软件和政策文本分析法，以2017-2021年间中央公开颁发的政务新媒体政策为研究对象，通过词语云和三级编码对所选取的24份政策样本进行量化分析，得出功能建设、体制机制、内容生产、要素资源和传播体系建设五个根节点，最后提出政务新媒体政策的制定与应用还需加大要素资源投入、坚持内容创新驱动、注重公民使用管理、建立效果评估机制。

【关键词】Nvivo;政务新媒体;政策研究;政策发展

【基金项目】数字化背景下顾客定制与服务价值共创的理论方法及制度研究 国家自然科学基金（科学部编号：7217041005）项目批准号：72174161。

引言

政务新媒体是指各级行政机关、承担行政职能的事业单位及其内设机构在微博、微信等第三方平台上开设的政务账号或应用程序，以及自行开发创建的移动客户端等。政务新媒体是“互联网+”时代下党和政府密切联系群众、团结群众的重要纽带，是加快转变政府职能、创建服务型政府的重要方式，是加强正面宣传、唱响网上主旋律的重要阵地。近年来，政务新媒体成长十分迅速，在国家社会治理特别是基层社会治理中发挥着越来越重要的桥梁作用。据《第47次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年12月31日，我国共有政府门户网站和部门网站14444个;通过新浪平台认证的政务机构微博为140837个;各级政府共开设政务头条号82958个和政务抖音号26098个。另据人民网舆情数据中心公布的《2020年度政务微博影响力报告》，截至2020年底，通过微博平台认证的政务微博为177437个，其中除政务机构的官博外，还有公务人员微博36600个。由此可见，政务新媒体在今日已然成为一个数量巨大且相对独立的媒介生态种群。

一、政务新媒体政策研究综述

政务新媒体政策是指各国政府机构为有效治理和规范自身及其下属机构的政务新媒体使用与运营行为等，以正式文本方式颁布的系列性法律、法令、条例、办法、通知、规定、制度、意见、方案等的总称。[1]在政务新媒体政策研究方面，国外研究主要包括：Hrdinová[2]通过对美国等国家的公开政务新媒体文件进行文本分析提出政务新媒体政策的“八要素论”;Mergel等人[3]形成的“莫格尔”流派在政务新媒体政策的内容层面产生深远影响;M.Klang & I.Nolin[4]发现瑞典政府的政务新媒体政策制定者更多注重控制层面，而相对忽视公众参与层面。国内研究主要包括：李佩菊和司马双龙[5]针对政务微博的管理制度提出一系列建设性议题;王昉荔[6]指出在政务微信政策方面制度化管理应该注意的事项;高晨翔和黄新荣[7]对我国社交媒体文件归档政策的核心要素展开讨论。

国内大部分学者集中于政务新媒体方面的研究，主要是针对含义、效果和功能进行探讨，以分析政务新媒体的现状为起点，发现其运营困境，从而提出相关改进策略和发展路径。然而，很少有学者对于政务新媒体政策的制定本身进行相关分析研究。在研究方法层面，大多使用定性研究方法或结合某地区的典型示范进行分析，以成功案例探寻突破现实困境的方法，但缺乏对政务新媒体政策本身的量化研究。在研究内容层面，主要集中于功能作用、发展现状和未来路径选择上，忽视了顶层设计方面的政策研究对于政务新媒体发展所起到的指导实践作用。因而，有必要对我国近期的政务新媒体政策文本进行内容分析，剖析我国在政务新媒体政策制定上的倾向问题，从而进一步推进政务新媒体的健康有序发展，充分发挥其对于社会治理的效能，成为守正出新、利企惠民、人民称心的“指尖上的网上政府”。

二、研究设计

（一）研究方法和研究思路

1.研究方法

政策文件是政府政策行为的反映，可以真实地反映执政者的意图和目的。在政府颁布的公开政策文件中，政务新媒体的相关政策反映了政府对于政务新媒体的认知情况和治理行为。本文使用的Nvivo 12 plus软件，是一种以扎根理论为基础的质性分析软件，可以有效分析文字、图片、视频等多种不同类型数据。本文所运用的“词语云”和“三级编码”功能，可以为政务新媒体政策文本分析提供清晰且系统的结果。

2.研究思路

本文以文本分析法为主，选取2017-2021年国务院办公厅所公开颁布的政务新媒体政策文件为研究样本，通过Nvivo 12 plus质性分析软件的词频分析功能得出政策关注的重点内容。以词语云分析出的词频结果对所有政策样本包含的内容文本进行三级编码，汇总出基于根节点的总参考点数和二级节点的参考点数分布结果。据此分析政务新媒体政策所关注的重点，并针对政务新媒体政策制定上的不足和缺失提出相应解决对策和建议。

（二）政策样本来源

本文所选取的政务新媒体政策文本均来源于公开的数据资料，主要以“政务新媒体”、“互联网”、“政务服务”等为关键词，通过中国政府网、北大法宝法律数据库、中华人民共和国国务院新闻办公室等来源进行检索，主要收集国务院办公厅所颁布的政策文件，剔除部门规章以及非正式决策文件，最终整理出2017-2021年政策文件24份纳入研究样本，其中“政务新媒体”关键词出现频次较高的主要政务新媒体政策文件有5份（见表1）。

三、研究结果与分析

（一）基于词语云的词频分析

在24份样本中去除与政务新媒体不相关的部分，形成筛选后的政策文本。通过Nvivo 12 plus导入筛选后的文本，使用“词频查询”功能，设置“文本内容语言为中文”、“同义词”和“具有最小长度为2”的运行查询条件，将无效关键词添加至“停用词列表”，最终生成政务新媒体政策词语云（见图1）。图中词语字体越大，表示其在政策文件中出现的频率越高，政府注重程度越高，反之则越低。从词语云生成的结果可以得出，政务新媒体政策统筹规划的涵盖面较广，其中“政务、“服务”、“移动”、“管理”等关键词出现频率较高。基于词语云的词频分析结果，初步反映出政务新媒体政策制定的关注重点主要集中于功能、內容、管理、平台、安全等方面。

（二） 基于三级编码的文本分析

词频分析只能初步统计出政务新媒体政策制定的倾向，因此需要基于扎根理论进一步对文本进行三级编码，从而分析出政务新媒体政策的目标方向和缺失不足。首先，根据政策内容提取出重要信息，对其进行逐句编码，形成初级节点;再将初级节点进行归类，形成二级节点，在此步骤已初步显现出政策文本的基本关注部分;最后在政策词频分析结果之上，将二级节点进行概念化总结，从而产生“要素资源”、“体制机制”、“内容生产”、“功能建设”和“传播体系建设”五个根节点（编码结果如表2），得到政府决策者对于政务新媒体政策制定的倾向和重点。参考点数可以代表所编码项目在政策文本中的重要性程度，节点的参考点数越高意味着其在政策文本中出现的频度越高、重要性程度越高，反之则越低。

由表2可得，在政务新媒体的政策制定上，“功能建设”节点占比最高，政策更加关注于其“提供政务服务”、“发布政务信息”和“加强政民互动”的功能建设，而较少注重“坚持舆论引导”功能。其次，“体制机制”节点占比接近100，尤其是针对“管理机制”和“政策文件”层面上的参考点数较多。再者，“内容生产”层面占比居于第三，其“内容建设”和“强化宣传”部分的参考点数多于“内容保护”。最后，“要素资源”和“传播体系建设”总参考点数分布相同，“要素资源”根节点下“人力资源”占比较多，而在“资金支持”方面占比相对较少。“传播体系建设”根节点下“平台建设”所占参考点较多，“公民使用”所占参考点较少。

针对政策文本的编码结果进行探析发现，第一，明确功能定位是政务新媒体发挥效能的重要前提。政务新媒体需要充分发挥 “两微一端”平台优势，实时公布，精准投送，深化解读，确保群众看得到、看得懂。例如，国家卫健委“健康中国”以图片、短视频、H5等多重形式为用户每日推送疫情新增数据，科普通俗易懂的健康知识。除此之外，要畅通政务新媒体互动渠道，坚持提升问答效率和互动质量，听民声、聚民意、解民忧、凝民心，走好网上群众路线。第二，健全体制机制是政务新媒体有序发展的基本保障。政策文本指明，全国政务新媒体工作的主管单位为国务院办公厅，各地区政务新媒体的主管单位为各级地方人民政府办公厅（室），各级政务新媒体以主管主办和属地管理的原则，接受宣传、网信部門的相关统筹领导和宏观管理。通过完善体制机制，规范运维管理，在进一步夯实一体化管理基础的同时，探寻公众积极参与的政务服务新模式。第三，生产优质内容是政务新媒体持续创新的根本动力。创新内容建设，需坚持以正面宣传为主，讲好中国故事，传递中国精神。在内容为王的时代，政务新媒体需不断创新内容，提升采编数量质量，以完善相应机制鼓励投入更多原创作品。例如，“四川观察”抖音号凭借高用户互动率、高更新频度、高热点关注度得到了4760万粉丝的喜爱。其中，视频“武警援助灾区、群众自发送粮”以其生动感人的场景引发网友共情。第四，供给要素资源是政务新媒体推动建设的关键力量。打造一支立场坚定、具备较强专业素养的全媒体人才队伍，选择政务新媒体发展好的地方和部门，积极尝试开展试点示范，探寻具有可推广性的发展路径。并且充分利用大数据、人工智能、5G、区块链等技术，配套数据挖掘、智能学习，推进数据集约共享，提升工作协调效率。重成绩导向，以评促建、以评促管，如安徽省出台发布的《政务新媒体影响力评价 微信》成为全国首个政务新媒体影响力评估的地方性标准。第五，完善传播体系建设是政务新媒体形成矩阵体系的有力依托。为推进整体协同、响应迅速的政务新媒体矩阵体系建设，按照前端多样、后端联通的要求，实现同源数据、同根服务，便于人民群众使用。

四、总结建议

从编码结果可以清晰直观地看出政务新媒体政策制定上的倾向问题，一是政策分布不均，“功能建设”、“体制机制”分布明显高于“内容建设”、“要素资源”以及“传播体系建设”，这在一定程度上会导致政务新媒体矩阵体系构建的失衡。二是各根节点内部出现偏倚，“功能建设”、“体制机制”、“内容建设”、“要素资源”以及“传播体系建设”五个根节点内部二级节点所占最高和最低节点参考点数差额分别为40、42、28、8、11。以下，对政务新媒体政策的制定和应用提出建议：

（一）加大要素资源投入

在政策制定上应更加注重要素资源部分，以充分供给资金完善平台优化建设，利用大数据、云计算、区块链等新技术新应用，推进信息融合和数据融合，提升政务服务的智能水平，打造一支业务强、能力精、素质高的全媒体复合型人才队伍。一是增加资金支持力度，为政务新媒体在平台、渠道、内容和管理上提供有力保障;二是加大技术支撑，通过点对点的共享方式，以媒体发达地区带动滞后地区，实现媒体技术的跨地区联动;三是加快信息融合效率，整合统一的资源数据库，以形成“24小时在线政府”的数据支撑;四是持续输送人才活力，为政务新媒体队伍广纳贤才，也可以与深耕自媒体新媒体的意见领袖通力合作，探寻人才构成新模式。

（二）坚持内容创新驱动

政务新媒体的关键作用之一就在于拉近政府和人民群众之间的距离，因此应增加内容层面的政策制定，持续深化内容供给侧结构性改革，积极转变话语模式，坚持以人民为中心的创作导向，提高亲和力和感染力。首先，注意力经济时代要求政务新媒体也必须借热点出圈，紧贴人民生活，不断加强与人民群众的纽带联系。其次，以短视频、微直播、随手拍等大众喜闻乐见的形式创新内容建设，同时增加互动特性，鼓励人民群众积极参与到内容生产中来。此外，地方政务新媒体可以同中央媒体展开合作，以中央所具有的技术优势助力地方特色内容产出。最后，在政策上必须注重内容保护，出台相应规章制度切实保障国家机密不外泄、公民隐私不外露。

（三）注重公民使用管理

政务新媒体政策的关注点更多停留在媒体产品的接入层面，而较少注重公民使用层面，这也正是部分政务新媒体出现“僵尸号”、“睡眠号”等问题的原因。因此，政策制定的关注点应从接入层面逐步向公民使用层面发生位移，一是专门跟进用户对于政务新媒体的使用意向，运用大数据和算法跟踪受众使用习惯，建立用户使用画像，为其推送个性化定制内容，从而增强用户对于政务新媒体产品的使用黏性。二是通过制定相关规范、优化页面设置等方式，鼓励公民使用政务新媒体产品，提升用户媒介素养，如在首页投放产品使用说明视频、引入有效评论互动渠道、开设民众自主创作频道等方式，给予用户便捷性、简约性和互动性的使用体验。三是加大对于老年人的数字包容力度，除了在设备层面关注产品的适老化改造，还应出台老年人使用新产品的相关培训机制。

（四）建立效果评估模式

已有的政务新媒体政策更多侧重于各地区、各部门工作的评估机制，将政务移动应用的平台建设、运维管理、安全监管等纳入评价范围，并没有对其传播者、传播渠道、传播内容、功能发挥、服务成效等进行效果评估。因此一方面应建立相应的效果评估模式，运用算法对其内容、服务、渠道的传播效果进行量化分析，反馈其传播效果，从而将评估结果运用到未来的政务新媒体建设上，提高其传播力、引导力、影响力和公信力。另一方面也可以通过建立试点探寻影响政务新媒体传播效果的因素，树立典型模式并推广至全国，结合各地区不同特色进行本土化改造，不断创新特色化内容与服务，最终形成移动政务平台百花齐放的局面。

注释：

[1]Chen Q，Xu X，Cao B，et al.Social media policies as responses for social media affordances：The case of China[J].Government Information Quarterly，2016（2）：313-324.

[2]Bennett L V，Manoharan A P.The use of social media policies by us Municipalities[J].International Journal of Public Administration，2017（4）：317 -328.

[3]Mergel I.Social media in the public sector：A guide to participation，collaboration and transparency in the networked world [M].John Wiley & Sons，2012：114.

[4]Klang M，Nolin J.Disciplining social media：An analysis of social media policies in 26 Swedish municipalities[J/OL].First Monday，2011（8），http：//firstmonday. org/ojs/index. php/ fm/article/view/3490/3027 .

[5]李佩菊，司馬双龙.政治学视角下构建政务微博回应机制的探讨——基于常州政务微博的个案分析[J].常州大学学报（社会科学版），2014（04）：32-36.

[6]王昉荔.政务微博与政务微信应用比较及发展策略[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2014（06）：49-54.

[7]高晨翔，黄新荣.我国社交媒体文件的归档政策研究[J].图书馆学研究，2017（07）：47-55.

（作者：李沣芮，武汉理工大学法学与人文社会学院新闻与传播专业研究生;赵迎红，武汉理工大学教授）

责编：周蕾

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