陕西省高校“双一流”建设政策执行研究

摘 要：文章针对陕西省“双一流”建设战略和对策，对陕西省高校“双一流”建设政策执行现状进行分析，以陕西省高校为主要研究对象，采用调查问卷、访谈等方法，对陕西省高校“双一流”建设的政策执行现状进行实地调查。基于史密斯政策执行过程模型，以政策本身因素、政策执行环境因素、政策涉及的执行主体因素以及目标群体因素四个不同维度，分析和总结陕西省高校“双一流”建设政策执行存在的问题，并给出对策建议。

关键词：陕西省高校;“双一流”建设;政策执行;史密斯模型

中图分类号：F272     文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）01-0097-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.01.097

1 引言

“双一流”建设，是国家做出的重大战略决策，是高等教育发展的最新政策形态，是涉及全体公民利益的一项公共政策。[1]高等教育和科技创新都是国家的核心战略，世界一流大学在一定程度上已经成为一种公共的产品。因此，“双一流”建设也成了一项重要的公共政策。

本研究基于政策的引领，运用史密斯政策执行过程模型，在政策执行的视角下，结合当前实际，通过对国家及各省市政府“双一流”建设政策文件或与之相关的高等教育政策文件的分析，梳理目前“双一流”建设现状。再以陕西省高校为主要研究对象，采用文献计量法、访谈、调查问卷等方法，分析陕西省高校“双一流”建设政策执行实施情况和存在问题及原因，提出相应对策建议。

2 陕西省高校“双一流”建设政策执行现状

2.1 陕西省“双一流”建设相关政策概况

为了贯彻国家“双一流”建设总体方案和实施办法，结合陕西省高等教育实际，2015年陕西省发布了《陕西高等学校学科建设发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）。《规划》提出，计划用5年时间，建成一批具有一流创新条件、培养一流创新人才的高校。2016年陕西省出台了《关于建设“四个一流”的实施意见》，说明一流建设总目标及思路。2017年5月出台了《关于建设“四个一流”的实施方案》，明确了建设目标、实施范围、保障措施等。2017年6月，陕西省政府办公厅又发布了《关于支持部属高校一流大学和一流学科建设的意见》，其中指出，要加大财政支持力度、统筹推进部属高校人才发展体制机制改革工作、加大对拔尖创新人才的培养、支持提升科学研究水平、统筹推动开展全方位交流与合作等。[2]

2.2 陕西省“双一流”建设高校概况

国家在2017年公布的“一流大学、一流学科”名单中，陕西省8所高校入选。“双一流”建设是以高校一定综合实力为基础的，经过持续不断的建设和发展，在人才培养、学科建设和科学研究等方面都达到了一定的高度，具备了实现世界一流大学和一流学科建设的条件。但是这些高校的“双一流”身份并非一劳永逸，能够实现“双一流”建设目标，扎实稳步地推进建设和发展才是重点。[3]

为落实国家“双一流”建设相关政策的精神，从陕西省“双一流”建设高校的政策文本分析的角度看，各高校制定“双一流”建设的依据基本相同。陕西省高校坚持顶层谋划、系统设计，保障重点、突出优势，深层改革、激发活力。通过对8所院校政策文件的关键词进行统计发现，学科的建设、人才的培养、师资队伍的建设等关键词出现的频次较高。虽然陕西省入选的8所高校在办学定位、目标等方面各有特点，其“双一流”建设的目标也有不同，但是作为高校，其在人才培养、学科建设、师资队伍、科学研究等方面遵循着共同的规律。另外，根据各高校自身的定位和实际情况，也有一定的差异。

3 基于史密斯模型的政策执行效果分析

为了全面合理地在陕西省“双一流”建设高校进行调查研究，笔者在目标群体和相关的执行主体的问卷调查和访谈中，运用史密斯政策执行模型对政策本身、目标群体、执行主体和政策环境四大因素细化分解，形成多个调查指标，每项调查指标都是从四大因素相互关系的角度设计出来的，再通过实证调查分析，最终获得影响“双一流”建设政策执行的关键因素。

（1）调查问卷内容。笔者通过大量阅读文献，对政策执行视角下的政策体系进行了全面的探究，熟悉“双一流”建设政策，从政策主题的维度将政策文本具体内容分为七类：拔尖创新人才培养、师资队伍的建设、学科建设、科学的研究、社会服务、文化传承创新、国际交流与合作。

（2）调查方式。本次調查采用匿名的问卷调查方式，共计发放调查问卷650份，回收问卷613份，回收率为94.30%，其中有效问卷601份。本次问卷主要借助了SPSS统计分析软件进行数据的录入和处理。

（3）调查对象。在进行调查过程中，主要以陕西省高校教师作为研究对象。对调查数据进行整理后，在有效的样本中，男教师占比较女教师居多，601份有效问卷中，男教师357人，占比59.4%，女教师244人，占比40.6%。年龄在35岁左右的有205人，占34.0%;年龄在36～45岁的有298人，占49.8%;年龄在46岁左右的有98人，占16.2%，保证了调查问卷发放的普遍性和代表性。

（4）访谈对象。陕西省高校“双一流”建设政策在执行过程中涉及了多个主体和部门，因此，笔者在选取有代表性的对象时并没有采取随机抽样的手段，而是有针对性地选择了一些对于“双一流”建设政策十分熟悉并且能够反映出问题的相关行政部门及学院负责人作为访谈对象，访谈人数共计25人，每次访谈时间控制在30分钟左右。访谈后资料整理，并尊重被访谈者的隐私，隐匿访谈者的姓名。

3.1 政策本身问卷调查分析

此次问卷调查的主要目的是了解所调查对象对于陕西省高校“双一流”建设各项相关政策的了解程度、关注度、政策执行情况以及总体评价等。结合本研究，在史密斯政策执行模型视角下所表现出来的结果分析如下：

（1）政策知晓情况分析。调查对象对各项政策的知晓度情况不同，有41.4%、39.1%和36.9%的人分别表示对社会服务、文化传承、国际交流合作等政策不了解。由此可见，政策执行中的政策宣传工作不太理想，政策宣传中存在一些问题需要处理，说明对此项政策的宣传力度还有待提高。对政策进行有效宣传，让政策对象知晓是政策执行的前提条件。对于各项政策的知晓度是衡量政策执行要考虑的重要因素。

（2）政策的满意度情况分析。对于一项执行中的政策，其内容是否可以被认同，很大程度上影响了政策的执行预期效果。拔尖创新人才培养、师资队伍建设、学科建设等政策满意度相对较高。对于科学研究、社会服务、文化传承、国际交流合作等政策还有10.0%、8.5%、8.9%和10.3%的调查对象表示不太合理，说明政策需要完善改进。政策内容是否合理，是否满足需求，是影响满意度和对政策接纳程度的重要因素，从目前的调查结果来看，对于相关政策内容的满意度比较高，认为政策的执行完全足够。

（3）对政策总体评价分析。调查对象对政策总体的实施效果持好的态度，其中认为作用非常大占比22.5%，作用比较大占比49.9%，表明相关政策的总体评价较高，在政策的执行效率和工作力度上比较满意。但是，仍然有持一般态度的占比15.6%，应该在相关政策的执行上加强力度，确保政策的实施达到预期的效果。

3.2 目标群体问卷调查分析

作为目标群体，如果说政策的设计并没有充分地考虑到目标群体的需求，目标群体就会缺乏对政策的满意度和认同感，达到政策的目标也就很难，最后会导致政策执行的失败。结合本研究，在史密斯政策执行模型视角下所表现出来的结果分析如下：从目标群体层面，现阶段以调查问卷来看，政策执行主体与目标群体之间的关系可以得到有效的互动，目标群体的关注度、支持度也比较高。但是仍然有表示对各项政策不关注和无所谓的被调查对象，表明目标群体的参与度并不是很高。笔者认为要开展“双一流”建设，必须发挥两个积极性，干部的积极性和教师的积极性一个都不能少。

（1）调查对象的基本特征。首先对样本个人的背景资料和主体的调查部分进行了描述性的统计分析，整体展现出样本的统计基本特征。通过对样本的调查结果进行分析，结果显示：男性357人，所占比例为59.4%;女性244人，所占比例为40.6%;男女性别比为1∶0.7，这说明本研究中男女比例在合理的范围内，趋向一致。从年龄的分布上看，调查对象主要集中在36～45周岁，占比达49.8%;35岁左右，占比达34.0%;46岁左右，占比达16.2%，三个群体样本数量及频数出现率说明问卷的分布比率也比较合理。入职时间满5年以上的居多，占总比例58.6%，这说明调查对象的构成比具有一定的代表性和说服力。被调查对象中，按照学科背景划分，理工管理类占比56.9%，人文社会科学类占比43.1%，这一数据说明调查的覆盖面是比较均衡的。

（2）政策关注度情况分析。调查对象对各项政策的关注度不同，尤其是对拔尖创新人才培养、学科建设的关注度均较高，分别占比达91.0%和91.7%，其中仍然有30.8%和26.3%的人表示不关注其他政策。可见，任何一项新的政策实施，都可能带来一些影响力，需要一个不断适应完善的过程。因此，对政策的宣传和普及工作还需要全面，提高调查对象对政策的关注程度。

（3）政策支持情况分析。调查对象对各项政策的支持度都比较高，还有10.0%和9.8%数据显示无所谓，目标群体对各政策的参与度不高。目标群体对政策的支持度对政策在执行过程中的执行力也是有一定影响的，同时也影响了政策执行的效果。两者之间的互动，目标群体是政策执行的直接对象，要提高政策执行目标群体对政策的支持度。

3.3 政策执行主体访谈调查分析

从政策执行主体层面来看，政策在执行的过程中是由相关行政部门及相关学院实现的。部分高校“双一流”专项实行项目管理，按照拔尖创新人才培养、师资队伍建设、提升自主创新和社会服务能力、文化传承创新、国际交流合作等五大类设置项目。“双一流”专项的分配、使用和管理遵循以下原则：

（1）统筹规划，归口管理。各归口部门及学院明确管理责任，完善管理机制，提高管理的科学化、规范化水平。

（2）目标导向，突出学科。重点考虑学校办学质量和学科水平，突出学科的基础地位，提高办学质量和创新能力。

（3）专款专用，注重绩效。“双一流”专项应严格遵守国家及学校的有关规定，加强绩效管理，动态调整支持力度，强化激励约束。笔者访谈了解到西北农林科技大学“双一流”专项实行学科群建设的专项管理，通过重点建设5个一流学科群统筹推进一流大学建设。西北大学“双一流”专项准备打造学科建设“特区”，发挥优势资源聚集效应，探索实施超常规“特区”政策，全力支持地质学一流学科建设和考古学一流学科培养建设。[4]

3.4 政策执行环境访谈调查分析

从政策执行环境层面来看，陕西省高校在“双一流”建设的背景下，人才培养的环境、师资队伍建设的环境、学科建设的环境等都存在着不足之处，史密斯认为：政策执行环境的影响因素是一个通路，有限制作用，因此政策执行的活动行为要经过这个通路时就会出现约束和制约。该通路由政治、经济、文化等要素构成，不一样的要素组合对政策的影响作用也不一样。模型所说的环境要素是宏观层面，而文章侧重于微观层面，具体围绕人才培养、师资队伍建设、学科建設等发展环境考虑问题。通过访谈了解到西安交通大学制定了2015—2019年学科建设规划，确定了5年学科资金的需求，结合学科水平、学科性质、建设成效和年度绩效评价，并且持续推进人才培养模式与体制机制的改革，采取多项具体举措保证人才培养质量。西北工业大学以“3+2”学科（群）为重点，以新兴（交叉）学科建设为突破点，致力打造“优势工科、扎实理科、特色文科”，促进学科交叉，推进医工结合。

高校在以后的政策环境建设中，要不断地优化人才的政策及生活环境、师资队伍的政策环境、学科建设的政策环境等，通过不断提高执行主体机构的工作效率和开拓创新氛围，建立科学的考核体制等措施，形成可以充分发挥人才作用的环境，保证政策执行环境的稳定，最终不仅可以满足人才的各项需求，也可以使人才对所处环境有强烈的归属感，在该环境中快乐的工作及生活。

4 陕西省高校“双一流”建设政策执行现存问题

文章中的陕西省高校“双一流”建设相关政策也是在我国“双一流”建设政策的基础上制定的，然而在政策内容和政策执行中难免会出现疏漏。以下运用史密斯政策执行过程模型理论分别从政策本身、政策执行主体、目标群体及政策执行环境四个层面来分析陕西省高校“双一流”建设相关政策在执行过程中存在的问题及原因。

（1）政策本身存在的问题。“双一流”建设政策作为一项公共政策，也是高等教育发展的最新政策形态，其根本的核心概念尚未得到统一的界定，并不明晰。政策核心概念的不清晰界定会导致政策解读的乱象。政策目标设定具有数字化倾向、计划性太强。

（2）政策执行主体存在的问题。陕西省高校“双一流”建设政策所触及的执行主体机构较多，所以在政策执行过程中不可避免地会出现权责不清的情况。除此之外，由于政策执行主体间缺乏协调能力、职能和权责之间的不明确，存在相互推诿的现象，导致多重领导身份出现，而当一项政策由很多个执行主体执行时，会对同级与下级执行主体之间产生不好的影响，导致下级执行主体产生混乱。

（3）政策目标群体存在的问题。通过对执行主体机构的实地访谈，笔者发现接受访谈的执行主体认为在政策执行目标群体中存在不重视陕西省高校“双一流”建设相关政策的情况，并且在前文的问卷调查中显示，其中仍然有30.8%和26.3%的人表示不关注其他政策，有41.4%、39.1%和36.9%的人分别表示其他政策不了解，另外有10.0%和9.8%的调查对象表示对该政策无所谓，这也说明了部分目标群体对各项政策不够重视，参与度较低。

（4）政策执行环境存在的问题。陕西省各高校现行政策监督机构在整个政策的执行监督系统里有很多的依赖性，很难发挥监督机构的作用。同时，在国家给高校财政拨款经费这唯一渠道的情况下，高校的经费十分的有限，肯定会导致政策在执行中的滞后，缺少了经费，就约束了政策执行主体机构的行为，也间接地影响到政策最后的执行效果。

5 陕西省高校“双一流”建设政策有效执行的对策建议

（1）完善政策内容和政策核心概念的清晰度。史密斯政策執行理论模型强调，理想化的政策应该是个合理的执行方案。针对陕西省高校“双一流”建设政策存在的问题，结合史密斯的观点，高校“双一流”建设相关政策应该有明确的政策核心概念和完整的政策内容、合理的设计、符合实际的清晰政策目标。从政策本身来看，高校“双一流”建设相关政策内容的具体细则不是很清晰，没有具体地体现出量化的执行标准，在部分执行细则上没有发挥决定性的作用。建议在不违背基本政策的前提下，完善政策设计上的合理性以及明确政策内容的清晰度，对一些在实践中很难实现的政策内容进行相应的删减，完善政策内容缺失的部分。

（2）提高政策执行主体的执行能力。各执行主体应该根据自身的有限资源发挥各自的优势，相互间协同合作，各尽其责，发挥最大的作用。一是加强政策执行机构间的沟通。各归口部门及学院明确管理责任，完善管理机制，建立协作的沟通机制，各自承担管理工作，制定具体实施细则。只有机构之间沟通顺畅，协同合作，才能发挥政策执行能力的作用。二是提升执行人员的综合素质。政策执行人员对待政策的态度、自身的综合素质和业务能力都会影响政策的执行。

（3）增强目标群体的政策认同感，提高参与度。目标群体作为政策的实施对象，应该培养其主动了解政策的自觉性，建立主人翁意识，并且主动参与其中表达自己的意见。目标群体参与政策的执行方式和途径并不是单一的，可以通过新媒体、网络、期刊等获取政策信息，这样目标群体可以在政策的认知和理解上减少偏差。“双一流”建设是全校的事情，是每一个学科和专业的事情，也是每一位教职工的事情。大家都有责任参与到“双一流”建设中去，只有全面的参与，“双一流”建设才能得到很好的执行，“双一流”建设的目标也才能实现。

（4）建立健全资金投入和使用。可以积极改革创新，通过扩大教育服务、科研经费、科研成果转化等收入，增强资产经营收益能力，科学统筹各渠道经费，多元化地筹措经费。还可以采取社会企业赞助、校友赞助等多方联动的方式，解决经费不足的问题。“双一流”建设大力实行动态的管理模式，也要让各个高校自己统筹规划资源的使用和减少浪费情况。根据政策执行的实际情况，建立清晰的滚动预算体系。提高资金的使用效率，确保资金高效运行，完善经费使用的监管体系。

（5）科学的考核及监督评价机制。按照高校“双一流”建设的具体目标，逐步建立健全科学的考核及监督评价机制。高校的内部监督可以先由专门的部门进行，采取可行的措施从制度上确保内部专门部门的监督地位，保证对政策执行活动监督的权威性、有效性。进一步增强政策执行的透明度，通过监督减少权力滥用和经费乱用等问题。

同时，设立全面综合的考核指标体现，重要的指标设计包含人才培养、学科建设、科学研究、社会服务、文化传承和国际合作交流等方面。

参考文献：

[1]张伟，张茂聪.我国“双一流”建设的省际政策比较：基于26省“双一流”实施意见的文本分析[J].高等教育管理，2018（7）：4-12.

[2]陕西省人民政府.陕西省人民政府关于印发《支持部属高校一流大学和一流学科建设的意见》[EB/OL].（2017-8-18）[2017-7-10].http：//www.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/zfgb/2017_3991/d15q_4006/201708/t20170818_1638731.html.

[3]刘丽丽，李春林.中国“双一流”政策文本量化分析[J].黑龙江高教研究，2019，37（2）： 1-6.

[4]西北大学.西北大学一流学科建设高校建设方案[EB/OL].（2017-12-28）.http：//www.nwu.edu.cn/home/index/searcharticle/id/186208.html.

[基金项目]2021年度西北工业大学高等教育研究基金（国际化人才培养专项）项目“一流大学建设国际化人才培养驱动学校战略发展研究”（项目编号：GJGZM202109）;2021年度西北工业大学高等教育研究基金“大学内部治理效果评价与提升策略研究”（项目编号：GJJJM202105）;西北工业大学博士论文创新基金项目“新时代高校意识形态安全建设研究”（项目编号：CX2021104）。

[作者简介]刘阳（1985—），女，科员，硕士，研究方向：公共管理、高等教育。

1390501186367