论我国“三权分置”下的农村土地流转

2022-03-19姜梦露

中国市场 2022年3期

摘要：我国新一轮的农村土地制度改革以“三權分置”为核心，关键在于放活经营权，促进土地流转和实现规模化经营。随着各地多年土地流转的实践，我国农地流转呈现区域性差异明显、流转形式灵活多样和流转主体多元等特征，但在流转过程中出现不少值得引起重视的问题，如违约现象严重、土地流转价格失真、融资不畅和合同期限过短等，严重制约了土地有序流转和农业规模化经营。政策引导，实践先行的背景下，法律的滞后和机制的不完善是主要原因。应完善相关法律法规，弥补立法缺失，加强土地流转的监管，建立规范有序的农地流转市场，同时加强对农民的社会保障，解除其流转土地的后顾之忧。

关键词：土地流转;三权分置;规模化经营

中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）03-0024-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.024

1 引言

我国是一个农业大国，土地制度进行了多次变革，从封建半封建的土地所有制向农民土地所有制转变，到社员共同经营的人民公社，再到以家庭为生产单位的家庭联产承包责任制，无不显示出土地制度变革在稳固国家政权和推动经济社会发展中无可替代的作用，中国的农地产权经历了所有权与使用权统一向所有权与承包经营权分离的重大变革。伴随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，土地集体所有和家庭承包经营“两权分离”的弊端逐步显露。一是随着改革开放，中国城镇化进程快速推进，大量农村青壮年劳动力外出务工，留守村庄的多是老幼妇孺，此时的农田产出仅能保证家庭正常生计，劳动力大量缺失，部分农田闲置，造成了土地资源的极大浪费;二是家庭经营模式不利于农业大规模机械化发展。以家庭为基本生产单位，受耕作能力和耕种技术的限制，每个家庭能承包的农地面积较小，而且地块不集中，以江汉平原地区为例，每块耕地面积基本在一亩上下，这种碎片化的种植非常不利于现代化农业技术的运用和规模化种植的需求，也就无法适应农业现代化的发展要求。为打破农业发展桎梏、破解农业发展难题、激活农业经济，2014年的中央一号文件提出了土地承包权和经营权再分离。

在“三权分置”的农地权利体系下，我国的土地所有制保持不变，形成所有权为基础、经营权为核心、承包权为保障的协调融合发展机制。[1]农民可以在承包权不变的前提下，通过流转土地获得收益，土地资源也得到了集中利用，有利于实现规模化种植。从一些地区的前期改革试验结果来看，土地流转有利于促进农民增收、保障国家粮食安全，是农业现代化发展的必由之路。

2 我国农村土地流转的现状

“从本质上看，土地流转就是承包权和经营权的分离，就是承包人把属于自己的经营权以有偿的方式让渡给他人的过程。”[2]重点在于放活经营权，放活经营权的关键在于土地流转。为满足农业适度规模经营和现代化农业发展所需，调整农村产业结构，各地纷纷响应政策，采用不同的方案推动农地的流转。

2.1 土地流转区域性差异明显

由于受各省级行政区域地理位置、经济发展状况、农民土地流转意向以及政府政策不同等因素的影响，全国农地流转分布极不均匀。以2013年公布的各省耕地流转面积占土地总承包面积的比重在前十位的省市来看，比重最高的是上海市，达到60%，紧随其后的是北京、江苏、浙江和重庆，耕地流转面积占土地总承包面积的比重均超过40%，黑龙江省的比重数值居于这十个省市的中间，达到32%，最后四位依次是广东、湖南、河南和福建，耕地流转面积占土地总承包面积的比重均超过了20%。[3]

2.2 土地流转形式灵活多样

为满足农村发展适度规模经营的现实需求，我国各地纷纷开展了土地流转的实践，农业逐渐走向规模化经营的道路。安徽小岗村作为家庭联产承包责任制的先行者，推行的“反包倒租”也是我国农村土地流转的发端。所谓“反包倒租”，就是通过组织的协调，将分田到户的农民承包地，重新集中到部分种田大户和种田能手手中，适度集中发展规模经营。在浙江温州，主要是采取转包的土地流转模式，即在不改变原有的土地承包关系的前提下，由土地承包户将自己的土地承包经营权转包给本集体经济组织内部种粮大户或由村集体收取一定费用进行代耕代种的方式，以实现适度规模经营。在广东南海，根据不同的土地功能，将集体经济组织的土地划分为基本农田、商住区域和经济发展区域，然后出租，集体经济组织内部成员可以用自己的土地承包经营权出资入股并参与非农产业盈利分红。在上海奉贤，农户自愿实行农业产业化合作，将土地经营权折价入股，组成股份有限公司或农业生产合作社。上述四种土地流转模式中，以广东南海和上海奉贤为代表的土地入股模式将土地作为稀缺资源，以市场为导向进行土地流转，此两种模式要求当地农村土地经济价值较高，农民有非常稳定的非农收入来源和较强的市场意识，因此一般在经济比较发达的农村区域推行，现正成为当前土地流转的重要方式。[4]

2.3 农地流转主体多元化

农地流转主体最初是农民的自发流转，自由进行土地流转，是承包经营户与其他农户之间的私下交流，主要形式为转让、转包和出租，后来逐渐加入集体组织统一流转，随着规模化经营的推进，村集体、农民合作经济组织以及一些企业也逐渐成为农地流转的主体。在很多地方，一些有经济实力和种植技术的种田能手通过土地流转，成为当地的种植大户，其土地经营规模不断扩大，经济效益成效显著，亦逐渐成为适度规模经营的主体。

3 我国农村土地流转面临的问题及成因

3.1 农村土地流转的困境

在新一轮农村土地制度改革的背景下，我国的农村土地流转实践取得了一定的成效，但是，在“三权分置”体系下的改革还处于试验和完善阶段，相关的制度设计不甚成熟，政策目标和实际操作之间存在一些偏离。

3.1.1 违约现象严重

土地流转协议条款不完善，转出和转入双方的权利义务不明，当出现履约不规范或违约行为时，合同缺乏有效的约束力，守约方无法依据合同获得及时救济。目前我国的土地流转市场存在很多不规范的地方，有些流转协议甚至仅仅是口头协议，加之缺乏契约精神，当市场行情比较好时，一些农户往往借机抬高流转价格;市场行情不好时，一些种植大户或投资企业资金链断裂，选择违约跑路的情况也比较多见，虽然2002年《土地承包法》规定发生土地流转纠纷时，可以请求村委会、乡镇人民政府或农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或诉诸法院，但是具体到各地实践中，规定过于笼统，程序缺乏操作性，加上政府管理职责不明，纠纷很难获得解决。[5]

3.1.2 土地流转价格扭曲

从理论上来说，不同地理位置和土质状况的土地流转价格是不同的，土地流转价格应该由市场来决定。但是在我国，一方面，农户法律意识不强，对政策知之甚少，其土地流转行为容易出现盲目跟从，一旦发现其他农户流转价格更高，极易发生毁约或单方面抬高土地流转价格，不利于农户间小规模的土地流转;另一方面，自“三权分置”改革意见出台，农地流转成为政府部门绩效考核的指标，为追求政绩，政府部门工作的重点放在如何扩大土地流转规模、增加土地流转数量及提高土地流转速度上，为了实现上述目标，基层政府多采用统一流转，且多地出现强迫农户进行土地流转的现象，政府的强势干预造成土地流转价格被抬高，土地流转价格失真，不利于发挥市场机制对土地流转价格的决定作用，导致无法形成健康的土地流转市场，阻碍了农地流转的正常发展。

3.1.3 规模化经营融资不畅

目前我国金融机构为农户的传统农业生产设置了小额农业贷款，但其限额仅有五万元，[6]只适合以家庭为单位的小型种植户。随着国家发展适度规模经营政策的出台，农村土地流转市场迅猛发展，对种植大户和工商企业来说，几万元的贷款根本无法满足规模化经营所需的农业设备、技术及人力物力的投入需求，规模化经营融资往往处于被金融机构忽略的尴尬境地。与工商业相比，农业生产受自然条件影响大，生产周期长，资金回笼慢，加上农产品价格不稳，金融机构发放贷款所承担的信贷风险比较高，即使统一发放贷款，也多以一年期的短期贷款为主，所以要想获得长期和资金量比较大的贷款十分不易，融资渠道的短板，限制了长远投资需求。[7]

3.1.4 土地流转合同期限较短

基于自身的利益考量，转出农户担心签订土地流转长期协议后，有朝一日若非农收入不保，土地经营权短期内无法回转，家庭生计无法得到基本保障，对另外一方的转入方来说，农户的任性违约，激烈的市场竞争，使得土地经营权的流转是否能带来预期的收益无法得到保证，这种心理矛盾使得转入方不敢在农地上大量投入，以防未知的各种变故。目前的土地流转期限大多数在5年以下，以江西省为例，国家统计局江西调查总队经过调查分析，结果显示省内种粮大户承租耕地的期限普遍为1～3年的短期[8]。这种短期投资不利于转入方在土地上进行长期的大规模的投资，农业生产设备和技术得不到改善，生产效率无法提高，则政府所倡导的农业规模化经营很难有大的进展。

3.2 土地流转困境产生的原因

土地流转所面临的问题是多方面的，其原因是深层次的。

3.2.1 政府和农民之间的地位不对等，信息不对称

农民的弱势，不仅体现在力量上，也体现在对信息的掌握上。农民在土地流转过程中缺乏话语权，知情权和参与权屡屡被侵犯，许多地方村委会或地方政府偏离政策，想方设法拒绝农户获取土地流转方面的信息，屏蔽信息，擅自为农民做主，与规模化流转户私下交易，交易信息不予公布，操纵土地流转价格，整个土地流转过程缺乏透明度，大部分农户都对土地流转相关信息一知半解。在这样的信息不对称下，一些村干部和地方政府干部极易产生权力寻租[9]，农户进行土地流转的意愿不真实，土地流转价格缺乏市场导向，土地流转后的用途无法预先明确知晓，损害了广大农户的利益，也不利于土地流转市场的长期健康发展。

3.2.2 缺乏有效的土地流转监管机制

虽然土地流转基于双方意愿，以签订合同的形式流转，但由于土地经营权的放活关系到农民生活保障、社会长期稳定以及国家粮食安全，因此土地经营权的流转不同于普通商品的流转，其必须受到政府职能部门的监管和法律、政策的限制。然而一些企业投资土地流转的动机不是为了投资农业生产经营，而是为了套取国家政策补贴、大肆圈地进行地产开发，或者为了建设生态观光园、度假村和高尔夫球场等非农产业牟利。在 “三权分置”的政策指引下，各地政府片面追求政绩，只是把土地流转规模和速度作為工作的重心，急功近利，忽视了流转过程中的监管。土地流转监管机制的缺位、相关部门职责不明、土地流转过程中的非法利益关系及政府部门权利寻租，造成土地流转秩序混乱，耕地保护的红线屡被突破，危害国家土地安全。[10]

4 完善农村土地流转的建议

新一轮农地制度改革面临的困境，需要制定相应的对策予以化解。实现三权分置改革的核心意义，通过农地产权的进一步细分和重新配置，促进承包地向规模经营主体的流转，从而实现农业适度规模经营。[11]

4.1 完善法律法规，弥补立法缺失

《民法典》没有明确规定经营权的性质，可以将土地经营权界定为物权，赋予土地经营权相关的法律地位。对适度规模的土地经营者来说，土地经营权的法律效力越强，期限越长，越利于确保适度规模经营产生更大效益。[12]如果将土地经营权界定为债权，土地经营权的流转会受到债权的相对性带来的束缚，不利于稳定投资预期，从而不利于促进土地流转。而将土地经营权性质界定为物权可以很好地避免上述不利影响，解决债权性权利权能不足的问题，权利性质明晰以后，有助于厘清各方的权利义务，有效促进转让、抵押、入股等形式的土地流转。同时，土地经营权界定为物权后，土地经营权具备了可融资属性，[13]规模化经营主体可以用土地经营权做抵押向金融机构贷款，解决长远投资的融资需求。同时，应在法律上制定合理的土地流转规则，明确各方权利义务，规范土地流转行为，促进土地规模化经营的发展。

4.2 建立规范有序的农地流转市场

建立配套的农地流转服务体系，明确政府职责，减少政府直接干预定价，由各地建立土地流转服务部门统一收集整理当地农户土地流转的相关信息，并向公众如实公布其权属、主体及设立信息，在转出农户和转入农户或组织之间建立起一座沟通联系的桥梁，协调农地转出和转入之间的供需关系。同时，建立土地价格评估机制。土地流转服务部门作为土地流转价格评估机构，根据市场状况和流转地块的实际情况对土地进行评估和合理定价，发挥市场机制和价格机制对土地要素配置的决定性作用，[14]建立起规范有序的农地流转市场。

4.3 建立土地流转监管机制，加强土地流转监管

实现规模化经营，关键在于资本的引入和现代化生产方式和经营模式的增加，增加农业生产的规模化。这就要求政府转变职能，从参与土地流转变为实施监管。[15]以基层政府部门作为监管主体，如建立土地流转服务部门，对即将进行土地流转市场的规模化经营的资本进行严格审查，确认其准入资格、资金状况、履约能力，特别是要对企业的资质水平、信用状况、生产经营能力、生产经营计划、抗风险能力等进行全面细致的评估，以防止转入方毁约弃耕、偷偷跑路等失约现象的发生。另外，在土地流转完成后，监管部门应着重加强对土地用途的监管，定期巡查，严查未经批准、擅自改变土地用途的现象，一经发现，严厉处罚，防止一些企业以土地流转之名行套取国家补贴、圈地开发和搞非农产业经营之实，严守国家耕地保护政策红线。

4.4 加强对失地农民的保障力度

农地的大规模流转中，存在着农户一定时期内失地的问题，尤其是土地入股成为当前土地流转的一种重要的方式，其性质类似于农户用土地承包经营权投资，而任何一种投资都是存在风险的，因此如何保障农民面临风险时的基本生活成为土地流转绕不开的课题。应进一步完善农村地区的社会保障制度，加强农村社会保障力度，保证农户失去其他非农收入来源时也能凭借社会保险金维持基本生活。设立农地流转风险保证金制度，由规模化经营主体在签订流转协议后预先缴纳至政府制定账户，一旦出现单方面毁约或弃耕跑路，将此保证金发放农户保证家庭基本生计，增加失地农民收入，增强农民抵抗风险的能力，从而解除农民流转土地的后顾之忧。

参考文献：

[1]龚睿.农村土地“三权分置”的制约因素及路径研究[J].中国农业资源与规划，2016（5）：144.

[2]孔祥智.“三权分置”的重点是强化经营权[J].中国特色社会主义研究，2017（3）：22.

[3]卢泽羽，陈晓萍.中国农村土地流转现状、问题及对策[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2015（7）：115-116.

[4]宋宜农.新型城镇化背景下我国农村土地流转问题研究[J].经济问题，2017（2）：64.

[5]百度百科.农业贷款[EB/OL].[2021-03-11].https：//baike.baidu.com/item/%E5%86%9C%E4%B8%9A%E8%B4%B7%E6%AC%BE/10674867？fr=aladdin.

[6]郭金丰.乡村振兴战略下的农村土地流转：市场特征、利益动因与制度改进——以江西为例[J].求实，2018（3）：87.

[7]罗玉辉.“三权分置”下中国农村土地流转的现状、问题与对策研究[J].兰州学刊，2019（2）：176.

[8]段贞锋.“三权分置”背景下农地流转面临的风险及其防范[J].理论导刊，2017（1）：90.

[9]韩长赋. 土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新[J].农村工作通讯，2016 （3）：22.

[10]朱广新.土地承包权与经营权分离的政策意蕴与法制完善[J].法学，2015 （11）：95.

[11]李蕊.管制与市场：土地经营权融资的法律回应[J].法學杂志，2019（5）：23.