乡村振兴视域下乡村公共法律服务体系的实践研究

沈永敏

（福建江夏学院 法学院，福建 福州 350000）

乡村法治建设始终是全面促进依法治国的核心内容和难点要点，它起源于上世纪末期的法律下乡宣传推广活动，表达了国家想通过法律法规、司法程序下乡来建设乡村地区良好法律秩序的美好愿景。进入新时代，随着乡村地区结构与社会秩序的改变，传统的基于人际关系的纠纷解决机制难以有效处理日益多样化和复杂的民事纠纷，促使法律手段逐渐受到重视，成为了公民维护自身合法权益的首选。近些年来，我国对乡村公共法律服务体系的构建愈发重视，部分地区政府将其纳入到了国民经济以及地区发展规划当中。乡村公共法律服务体系构建是我国乡村地区的重点工程，也是重要的基础建设项目，既有助于维护乡村地区的公平公正、稳定和谐，也有助于加快乡村法治建设进程。基于此，应以战略性的眼光，从全面促进依法治国、促进国家治理体系及其现代化能力的层面，从满足广大群众日益急切的现实需求层面，以高度负责的强烈政治使命感，深刻认知公共法律服务体系建设的时代意义，反思与总结当下面临的困境，积极探寻切实可行的路径。

1 乡村振兴视域下乡村公共法律服务体系的建设意义

全面推进依法治国、实施乡村振兴战略，关键在农村。2014年，司法部正式印发了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，明确了公共法律服务由司法行政部门统一提出，其目的主要是为了保障广大公民基本权益，维护公民合法权益，真正实现社会公平正义以及确保公民安居乐业所需的基本法律服务。具体内容有：开展全民法律知识教育和法律文化活动；为经济条件差的当事人及特殊案件提供法律帮助；提供公益法律顾问、法律询问、辩护、律师代理、司法公证与鉴定等法律服务，规避和解决民事纠纷、群众调解活动等。

1.1 理论意义

党的十八届四中全会成功召开，为我国公共法律服务体系的构建奠定了坚实的理论基础，同时也为其进一步推进和完善提供了理论依据。公共法律服务体系的建设涉及到法律、政治、社会等多个领域。对乡村地域性问题的研究，首先是研究乡村地区公共法律服务体系建设的理论依据、实践困境和现实出路，以更好地从社会学角度拓展基层法治治理理论，将法治理论引入实践生活中，将有助于理论与时俱进。另外，从实际反馈出发，不断寻找更好的视角和方法，推动理论精神发展指导实践，坚持理论指导实践，而实践又对理论的更新和发展具有反作用。它既有利于相关理论如全面法治理论、新型公共服务理论等的深入研究，也有利于农村法学、社会学等领域不同学科的交叉融合，促进多领域的可融合发展[1]。

1.2 实践意义

第一，有利于在农村振兴中推进法治现代化。在宏观层面上，农村公共法律服务的供给是推动乡村治理体系和治理能力现代化的基石。这是因为，国家治理体系和治理能力现代化离不开法治的现代化。因此，通过提供公共法律服务，创造出尊法、知法、守法、用法的习惯和生活方式，可以为推进国家治理体系和治理能力的现代化提供法律保障。

第二，有利于完善“三治融合”乡村治理体系。从观察层面看，面对新时代主要矛盾的变化和乡村剧变所带来的种种不确定性，十九大提出：“健全乡村自治、法治、德治相结合的治理体制”。从自我治理、道德治理与法律治理的关系上看，法律治理是自我治理与道德治理的便捷和基本保障。它指的是依法办事，用法律解决问题、化解矛盾的一种法律素养和法治氛围，以及在法律治理范畴中合法维护自身权益的能力。如承包土地流转和确权、民间借贷纠纷、农民创业过程中遇到的法律问题等。所有的公共法律都有赖于明确和明确的法律供给。从这个意义上讲，公共法律服务有助于构建良好的乡村法治生态，是推进“三治融合”乡村治理体系的保障。

第三，有利于满足基层公共法律服务日益增长的需要。在微观层面上，随着传统乡土社会的市场化、商品化、现代性的渗透，当今乡土社会正处于剧烈的转型之中，充满着各种可能性和冲突，不管是乡村社区还是乡村居民对公共法律服务的需求都在不断增加。首先，转型中的各种问题引发了公共法律服务需求的增长。相对于传统的农业社会，农村公共问题并没有减少。这不仅对传统的公共法律服务体系和服务方式提出了严峻的挑战。例如，城镇化进程中土地征用拆迁时引发的各种纠纷、使用权明确等问题；企业转型升级过程中的转型、领导接班人、财务处理、公司债权以及拖欠农民工薪酬等问题；再如市场化发展中的农村食品药品安全、农村环境治理等等问题。此外，乡土社会分化、贫富差距等人际矛盾等，还需要通过提供公共法律服务，防止发生不合法的暴乱行为和事件，使农村社会和谐发展。其次，乡土社会的现代性改造带动了公共法律服务需求的增长。乡土社会的现代化转型过程中，必然使人们对法治的认识和维权意识不断增强。与此同时，现代的推进，如村民自治和基层民主法制建设，牵涉到许多法律问题。例如，民主选举、管理、监督过程中的选民资格登记、公共参与、程序与监督权等问题，都急需利用公共法律服务体系，来指导和帮助农民正确行使自身的民主选举、管理和监督的权利，并与农村基层干部携手运用法律法规科学管理基层各项事务、化解基层矛盾。

2 乡村振兴视域下乡村公共法律服务体系建设面临的现实困境

2.1 环境的影响

农村公共法律服务体系在建设中所面临的社会环境是“半熟人社会”。它是指法治社会转型过程中出现的一种中间状态，这就导致了民间传统礼治思想与现代法治思想尚有脱节，地方风俗习惯和法律法规之间仍然存在着冲突。在这种环境下，乡民知道了法律的权威，却对法律的正确性、实用性产生了怀疑，人们不敢和公家打交道，不敢和法律打交道的心态也没有完全消除。有些人敢于打破常规，利用法律维护自己的权益，为了达到自己的目的，往往还会采用传统的方式，这就迫使其选择法律手段。可见，在“半熟人社会”的环境中，由于不能充分满足乡村治理的现实需要，法治还处于乡村社会治理的“边缘”，乡村治理内部流程的融合不足。作为法治建设的重要内容，乡村公共法律服务体系建设也因此受到了巨大阻碍。最为直接的体现就是村民被动选择法律手段的行为导向，造成了农村公共法律服务体系陷入“悬置”境地。这种处境是从实质意义上来讲的，根据官方数据能够看出，我国公共法律服务平台在形式上虽然实现了省、市、县、乡、村五级全方位覆盖，但事实上并没有真正深入乡村，群众对于乡村公共法律服务的认识和了解程度不高。尽管许多村子名义上都设立了法律顾问工作室，可实际上却是一个法律顾问负责多个村子，无法长期留在某个村庄，并且也很少有村民会主动寻求法律顾问的帮助[2]。

2.2 体制的阻碍

首先，政府与社会组织之间缺乏合作互动机制，使得多个服务主体无法形成合力。尽管一系列与公共法律服务体系建设相关的政策文件都非常重视社会力量的参与，但在实践中，许多大学法律援助中心和律师事务所还自发下乡开展普法，法律咨询等服务活动，但由于缺乏互动机制，使政府难以有效地采取社会主体的相关政策建议。社会主体也无法获得政府的引导和支持，在提供公益法律服务时呈现碎片化、低效率的状态。其次，政民互动机制缺失，造成农村公共法律服务推进不力，供需失衡。服务主体与农村居民的互动也是一个双向的过程。服务主体向公众宣传公共法律服务的内容、形式和要求，公众向服务主体表达对公共法律服务的需求和建议[3]。农村群众信息受阻、知识水平低，由于法律服务是一种新兴的、专业性强的公共服务，因此需大力宣传推广，让群众充分了解，为群众寻求服务奠定基础。城市与农村、不同乡村之间在社会环境、风俗习惯等方面存在着巨大的差异，这就决定了农村群众对公共法律服务的特殊需求，需要对服务主体进行全面调查和把握。但在现阶段，由于服务主体与乡村居民之间尚未建立起有效的互动机制，民众对公共法律服务各项信息的知情权缺乏认识，导致其寻求法律服务的意愿不高。与此同时，服务主体所提供的法律服务在内容和形式上都出现了同质化的困境，进一步削弱了公众的参与积极性。

2.3 主体的制约

首先，社会主体行为失范具体指的是农村法律服务所存在的角色认知偏差和服务能力不足。从治理理论的角度来看，法律服务组织应当作为政府与社会在农村公共法律服务中的桥梁，但在实践中，社会性组织视自己为政府的附属物，或与政府无关，其独立存在无助于政府与社会的沟通。此外，农村法律服务机构数量稀少，社会主体在农村公共法律服务中的作用并不明显。其次，基层政府作为农村公共法律服务体系建设的引领者，其对农村公共法律服务体系服务治理和治理能力还有待进一步提升。

3 乡村振兴视域下乡村公共法律服务体系建设的实践路径

3.1 适应环境，激活内生力

公共法律服务体系建设必须适应农村社会环境的特点，才能化解农村社会的排斥和农村民众的疑虑。一个可行的方案是借助农村内生力量，构建公共法律服务体系与农村社会的有效衔接点，打通法律服务进农村的渠道。同时，该方案可以促进现代法治与传统农村礼治、村民自治的有机融合，调和现代法治与农村社会的矛盾和冲突，为农村公共法律服务体系真正融入农村内部治理过程创造条件。以“新当事人”为例。他们不仅熟悉农村的村规民俗风俗，还熟悉法律规定和诉讼程序，发挥着连接法治与农村社会的中介作用。与专业律师和专业法律服务工作者相比，“新的诉讼”更容易满足人纠纷解决的多元化需求，因1为他们与村民日常生活靠近，并有丰富的本地知识，因而受到广大村民的认可和信任[4]。由此可见，以村民为依托，普及和推广本地化的法律服务，通过有效引导和培训措施，使“新起诉者”向农村“法治带头人”、“法律认知者”转变。这能在一定程度上拓展农村公共法律服务的传播途径，加强社会公众对法律服务的接受与参与，打破农村公共法律服务被边缘化的局面。以农村内生力量为代表的新诉讼者、新智慧被纳入到农村公共法律体系中，也充分符合农村自治的基本要求。此外，通过对这些来自农村的当地法律服务人员进行思想政治道德规范的培训和学习，提高他们对农村群众的道德教育能力，既能促进法治建设，又兼顾弘扬德治，推动法律与道德治理作用的协同发挥，实现农村治理中自治、法治以及德治的深度融合。

3.2 健全体制，构筑共同体

法律服务机构是农村公共法律体系和群众之间的黏合剂，使两者能够得到相应保障。政民沟通、参与者良性互动，形成法律服务共同体，保障农村公共法律服务体系健康有序运行。针对上述制度体系缺乏互动机制的实际问题，需要从以下两个方面着手：一是树立共同愿景，明确职责分工，并创建一个“和而不同”的服务环境。清晰的共同愿景可以培育出一个充满活力、创新和发展的法律服务社区，政府、法律服务组织和公众发挥各自的作用，是法律服务社区的基本要求和高效提供法律服务的重要前提。社区、法律服务机构和政府签订三方协议，确立共同的努力和目标，划分各主体的权利和义务，确保各主体在法律服务过程中形成合力[5]。第二，创造互动空间，拓展互动形式，提升社区行动效率。平等民主的互动空间，丰富多样的互动形式，可以促进主体间的交流，激发法律服务社区的活力。在实体层面，它可以依靠乡镇公共法律服务中心建立一个互动平台，提供服务计划的制定，服务项目开发，服务产品创新等交互空间；在网络层面，可以借助聊天群、便捷程序、手机应用软件等等构建公共法律服务网络社区，真正实现法律服务机构和政府法律服务的及时开发和宣传，让群众自由表达舆论和要求。

3.3 强调主体，提高服务力

从法律服务组织的角度来看，政策环境中的一些因素阻碍了其提供公共法律服务。由于找不到业务主管单位而无法获得合法身份，继而使其不在以政府为主导的公共法律服务系统范畴中。所以，政府应该采取更加开放、包容的政策，组织法律服务部门参与执法事务，营造政策环境，提供生存与发展的资源。可采取的具体措施有：放宽法律服务机构合法资格的门槛；给予法律服务部门更多的话语权和政策自主权；提供材料、人力等支持以提升法律服务部门的组织能力等。各级党委、政府及其职能部门的政策偏好，将直接影响到下级政府的注意力配置、资源投入和创新行动策略，对基层政府法律服务行为进行改进的可行路径是上级政府实施有效引导和激励政策。第一，公共法律服务体系的建设应当纳入基层党委，政府和有关领导干部的绩效评价体系，鼓励各级党委、政府高度重视公共法律服务体系建设。第二，制定普惠公共法律服务实施方案，改变基层政府“锦上添花”的管理模式，重点解决支持一些地区的法律服务问题，推动农村基层公共法律服务的长足发展。第三，建立以群众满意为核心的考核制度，推动基层政府由以法律服务为主的“数据生产”向提高服务质量转变。

实现社会公正公平是治理农村地区的现实要求，推进法治建设是治理农村地区的关键保障。建设覆盖城乡地区的公共法律服务体系可有效保障广大村民享受法律服务的基础权益，作为乡村法治建设的重要举措，公共法律服务体系在增强村民法律治理意识、优化乡村法律治理环境等方面均发挥着重要作用。但法治乡村这一宏伟目标的实现需要长时间的努力，乡村公共法律服务体系构建与实施，虽然能够明显提升其法律服务水平，但若是将法律规定渗透到实际治理进程中却还要经历一个漫长且艰辛的过程。在当前新时代背景下，想要实现有效治理，就需在政府主导和乡村群众参与下，结合现阶段乡村对法律服务的实际需求，妥善解决法律服务体系建设中的难题，利用有效途径和措施来提高乡村公共法律服务质效，实现乡村公平正义与和谐发展，使乡村真正在法治的框架下有序运行，为其经济发展“保驾护航”，充分体现出乡村治理推进乡村振兴、满足村民对生活美好愿景的重要作用。