“十四五”上海环境服务业高质量发展问题研究

金 阳

（上海城建职业学院 马克思主义学院，上海 201415）

一、引言

在国际国内环保意识不断增强、环保产业蓬勃发展的大背景下，目前上海环境服务业规模逐步增大、服务功能日益提升，对环保产业的贡献度不断增加。但不可忽视的是，现阶段上海环境服务业在发展过程中也暴露出市场狭小、行业总体竞争能力不强和相关政策支持力度不足等问题，亟须得到政府、企业以及其他社会组织的关注。《上海市城市总体规划（2017—2035 年）》明确提出，到2035 年要将上海基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。对此，“十四五”期间上海环境服务业应依托“绿色”“服务”的产业特征，与上海的社会经济高度密切联系，紧紧抓牢新时代高质量发展的宝贵机遇。

二、上海发展环境服务业的国际国内背景

（一）环境服务业在国际的发展

一是环境服务业已经具备比较完善的门类[1]。一般来说，国际环境服务业的核心服务主要包括环境治理服务与环境咨询服务，发达国家和地区的分类则更为细致。欧盟将环境服务分为包括核心环境服务和具有环境内涵的服务两大类。美国将环境服务业进一步细分为环境测试与分析服务、废水处理工程、固体废物管理、危险废物管理、修复服务、咨询与设计等多个产业。日本对环境服务业的分类则更加详细，分为环境评价、废弃物处理、再生资源回收、土壤、地下水修复与净化、环境管理、环境咨询、生态情报业、金融等等。二是环境服务业在全球发展充分而不平衡[2]。近年来全球环境服务业市场发展步入快车道。有数据显示如图1 所示，全球环境服务总体规模自2012 年年均增长幅度为6.15%，远高于2.6%的全球经济平均增长水平。据估算，2018年全球环境服务行业市场规模或将超过1.3 万亿美元，环比增幅达到9.5%。另一方面，相对于“量”上的快速提高，全球环境服务业市场在“质”的方面则尚有进一步调整空间。目前全球环境服务业市场份额主要集中在相对基础的环境治理方面（见图2），如废物处置服务和污水处理服务，分别占全球环境服务市场的40%、35%。相比之下，环境咨询、情报处理和金融等能够产生高附加值的项目，在全球环境服务市场中的占比则明显偏少。三是发达经济体占有全球环境服务业的大部分份额（见图3）。2017年，全球环境服务业的总体规模共计12 089 亿美元。其中，美国占35%，位列全球第一，西欧、日本排在第二、第三，分别占25%、10%[3]。相比之下，其他经济体环境服务业的全球份额则普遍较低，如除日本以外的亚洲国家环境服务业比重合计仅占全球市场份额的8%左右，非洲国家的全球市场份额则更小，低于2%。

图1 2012—2018 年全球环境服务业总体规模（单位：亿美元）

图2 全球环境服务业细分领域分布（单位：%）

图3 全球环境服务业地区分布情况（单位：%）

（二）环境服务业在国内的发展

一是市场规模增速明显。2017 年我国环境服务业的年收入为3 139.6 亿元，自2012 年以来年平均增幅超过15%，高于我国服务业9%的整体增速，呈现出强劲的发展态势。二是从业人数不断增加。我国环境服务业人数在2012—2014 年维持在28 万人左右，而到2015 年则迅速增加到32.6 万人，随后开始逐年增加。截至2017 年末我国环境服务业从业人数为41.1 万人，比最低点时（2014 年）增长约45.22%。三是从业企业数提升明显。2012—2014 年，受部分环境服务从业单位兼并重组、转攻其他领域或其他主客观因素影响，统计口径内的从业单位数量有所下降；2015 年以后，在环保投入加大、技术服务水平提升的背景下，环境服务业市场及服务领域不断扩大，从业单位数量又出现大幅增长。到2017年，环境服务行业从业法人单位数达6 438 家，比最低点时（2014 年）增长约31.39%。

（三）环境服务业在上海的发展

一是规划布局早。早在2003 年上海市就着手编制并实施《上海市环境保护和建设三年行动计划》（简称《计划》），经过七轮编制后内容不断更新和丰富。《计划》针对各个时期环保服务在大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、固废处置及监测等领域都提出了具体的部署和规划。2014 年，上海市在全国率先发布《关于加快推进本市环境污染第三方治理工作的指导意见》，将电厂除尘脱硫脱硝、市政污水处理、电镀废水处理、有机废气治理、餐饮油烟治理、扬尘污染控制、污染源自动连续监测等确定为环境治理的重点领域。在随后颁布的“十三五”规划中，上海市则明确提出要实现“加大市场化机制探索力度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”的基本目标。二是发展势头好。营业收入方面，上海2016 年环境服务业年营业收入206.4 亿元，居全国第四位，仅次于广东、浙江、江苏。盈利能力方面，以污染治理服务为例，2017 年上海纳入统计范围的污染治理企业有71 家，营业收入80.5 亿元，平均营业利润率14.8%，高于全国环境服务业平均水平。市场主体培育方面，随着环境服务业在上海的快速发展，一批优秀的环保服务企业应运而生。三是受重视程度高。财政支出方面，2018 年上海在节能环保方面的财政支出为233.4 亿元，在各省区直辖市中排名前列。其中，本级公共财政支出占节能环保财政支出的59.47%，比重为全国第一。在人才培养方面，上海有上海大学机电工程与自动化学院、复旦大学等7 所高校9 个院系设有环保相关专业，丰富的教育资源能够为环保服务行业输送大量的优质人才。在科研创新方面，上海有复旦大学电光源研究所、上海电器科学研究院等5 家科研院所，以及智慧能源应用技术研发基地、污染控制与资源化研究国家重点实验室等22 家环保产业研究中心，具有一流的科研创新能力。

三、上海环境服务业存在的主要问题

（一）污染治理市场相对较小，排污企业的环保意愿不足

一是大企业和园区提供的市场机会有限。上海市内相当一部分大型工业企业、重点工业园区已经配备符合标准的治污设施，针对第三方的环保需求较弱，挤出了一部分的市场空间。即使需要第三方提供环保服务，委托方也更加倾向于将机会留给下属环保企业、子公司或知名外企，本地企业参与竞争的机会不多。二是中小工业企业提供的市场规模逐步缩小。相比于一些工业大省，上海中小工业企业总数本就不多。随着近年来制造业转型升级和土地规划提质增效的成效开始显现，部分“小散乱污”不符合城市发展要求的企业已经主动关停或者外迁，相当程度地减少了污染治理的总需求。三是部分企业环保意识不强。客观方面，受经济下行的影响，制造业整体的利润和人们对市场预期双双下降，逼迫企业选择成本最低的方式应付各类监管和督查。调研中发现乡镇或小型工业园区内的企业环保能力和水平都维持在最低的“及格线”，治污的能级和水平还未全部释放。主观方面，由于上海制造业仍然以劳动力密集型为主，企业更希望以相对传统的人工方式解决环保问题，而智慧化、高端化的环境服务通常科技含量高、人工需求少，与这些企业往往不相匹配，因而限制了部分创新性环保服务企业的发展空间。

（二）环境服务企业竞争力须进一步提高

一是行业服务质量良莠不齐。由于缺乏统一的资质和许可，行业整体呈现出鱼龙混杂、褒贬不一的状况。一方面，行业整体服务水平有高有低。如使用国外先进设备和国内设备的环境服务企业，在行业整体治理效果上差距悬殊。另一方面，制造业企业对环境服务行业在职业道德方面的评价莫衷一是。如部分企业在提供环保核查服务时存在向被核查的企业索取非法利益的现象。二是在部分领域缺乏核心技术及配套。在环境治理方面，目前上海环境服务业在生活污水处理、脱硫脱硝等方面普遍拥有行业领先的技术水准，但涉及到重金属、大气VOC治理等新领域，仍缺少成熟的监测设备、标准以及方法，整体上与国内外先进水平有一定差距。在服务平台构建方面，环境服务平台的打造尚处于服务治污企业这样一个“初级”阶段，环保管家的应用范围比较狭窄，服务效能尚未得到完全发挥，在智慧城市的建设、环境服务综合决策平台的构建等方面，作用有待加强。在环境人才的留用和培养方面，环境服务业涉及环保、软件信息化等领域，要求人才具备较强的复合能力。但与此同时，环境服务业在薪资、待遇方面并不如IT、金融等领域，因此很难吸引市场企业上的高素质人才，只能依靠企业自己培养。三是在跨地域竞争中处于弱势地位。在“走出去”方面，由于缺乏有力的推广和介绍，本地环境服务业在国内整体缺乏知名度，在转战外地争取市场时经常面临单打独斗的局面。同时，本地环境服务业在外地的发展也经常面临不公平竞争。如部分企业反映，在相关资质的获取方面，成本有时要数倍于当地企业。在“引进来”方面，受制于本地严格的行业治理规范，以及相对较高的运营成本，本地企业在与外地企业争夺本地市场当中并未显现出明显的区域优势，而外地企业却可以凭借试错成本低、运营规模小等优势灵活地自由进出上海市场，本地环境服务企业的市场份额因此进一步缩小。

（三）政策支持力度不足，财税、金融等相关机制有待完善

一是环境服务所产生的税费增加了全社会成本。生产企业如自行治污，其治理花费的材料、人工等均为成本；如委托环境服务企业，则环境服务企业同样需要纳税，也就是说环境服务业提供的服务从税费上看增加了税收、也增加了全社会污染治理成本。而且，对治理企业来说，可抵税的进项（电费、药剂等）占成本比例较低，人力成本等无法抵税，增值税能体现的减负效果不大，不少企业“营改增”后税负反而加重，不利于全社会污染治理和绿色发展。二是政府资金支持难落地。2017 年，市区两级财政对小微企业的支持资金有相当比例未能成功发放，很大一部分原因是通过商业银行发放，而商业银行出于去杠杆、降风险等原因，不敢贷给大量小微企业。如基于行业协会信用体系、能力评价等，则便于选取和支持优质环境服务企业。此外，政府向部分排污企业提供的污染治理补贴资金，常常难以按合理比例及时地向治理单位转移。三是环保服务企业融资难、融资贵。许多中小型环境服务企业缺乏抵押、担保和高科技元素等，融资较困难，贷款成本高、授信额度低、还款周期短。治理企业容易遇到资金回笼慢的情况，从而加剧资金链紧张。四是对环境服务企业的综合服务支持不到位。政府对环境服务企业给予的交流对接、搭建平台、引导激励等服务不足。特别是在环保监管数据共享方面，调研中发现，由于部分环境服务行业的监管部门存在条块分割、各管一摊的现象，相关环境服务企业在获取治理企业相关信息时，需要经过多个部门的重复性审批，增加了企业的办事成本。

四、上海环境服务业在“十四五”期间的作用与定位

（一）经济绿色发展的“牵引力”

绿色发展一直是上海生态环境保护的重要任务。据统计，改革开放40 多年来，有6 400 多项“三高一低”项目企业被责令迁移或关停，其中铁合金和平板玻璃、皮革鞣制等高污染高耗能项目已经在上海产业目录中消失。目前，上海环保工作开始进入生态环境质量总体改善、绿色转型全面推进、生态环境治理体系和治理能力现代化发展的新阶段，对各领域绿色转型发展的要求不断提高，仅仅通过“关停并转”的传统方式实现传统产业结构调整已经难以满足经济持续高速发展。因此，在“十四五”期间上海生态环境服务业要牢牢抓住上海城市经济绿色发展的主线，协助政府减少环保治理成本，促进传统企业向更高层次清洁化、绿色化转型。

（二）体制机制改革的“助推力”

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。“十四五”则正是提升改革发展质量和水平的关键期和攻坚期。在此时发展环境服务业有利于该领域内国企完善现代企业制度，进一步适应市场化、国际化新形势，规范经营决策，参与公平竞争，提高企业效率。在市场方面，能够倒逼政府在该领域内建立开放透明的市场规则，完善合理公正的市场监管体系，加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制。

（三）生态文明建设的“传导力”

生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来。近年来，上海市委、市政府多管齐下，对标对表更高标准更高水平，不断出台改革举措健全生态文明制度体系[4]，完善自然生态系统和环境，弘扬生态文化和绿色生活。在“十四五”期间推动环境服务业高质量发展，能够扩宽环保法律法规的宣传途径，引导居民、工业企业积极承担社会责任和环保义务，保障提升政府城市生态治理的能力和水平，改善城市生态的总体面貌，提高人们的居住条件和居住环境，在进一步增强城市生态环境竞争力、建设中国特色社会主义生态文明方面具有重要的传导作用。

五、推动上海环境服务业“十四五”高质量发展的对策建议

（一）减轻环境服务委托方的各项负担

通过为环境服务委托方减负，结合严格环境监管，释放其环保投资潜力[5]。在治理手段方面，在去产能和环保执法等过程中避免采取简单化、“一刀切”的方式，对符合产业政策、污染通过治理手段可以达标的，不应急于关停搬迁。在税赋减免方面，加大对环境服务企业的税收减免，对在环境服务领域内以人力和技术成本为主，进项抵税项目较少，且关系环境民生的小微企业、科技型初创企业，应纳入“普惠性”范畴，实施普惠性税收免除。在政策支持方面，对环境污染责任险等环保相关险种制定免税政策，从而鼓励排污企业投保，充分发挥保险公司对企业治污的重要监督作用。同时，加大对于环境服务业人才流动、引进的政策性支持，落实相关人才的户籍、住房政策，合理引导高端人才要素向环境服务业倾斜。

（二）缓解环境服务业企业融资难题

政府、银行、企业三家应合力解决环境服务业企业的融资难问题[6]。在短期，通过“政策性救助基金”“产业引导基金”等方式帮助部分民营企业脱困，同时加大与商业银行协调力度，妥善解决环境服务业企业在融资过程中银行“晴天张伞、雨天收伞”的问题。在中期，基于行业协会、发改委等单位开展的能力评价和信用体系情况，尽快开列优质中小型环境服务企业支持名单，由相关部门给予政策优惠。如对接科委“小巨人”计划，纳入财政局中小企业融资担保基金服务范围，协调证券部门支持中小企业集合债券等。在长期，明确牵头单位，加强部门协作，提升政策合力。在政府采购、政府投资、国企项目等方面大力支持环境服务行业。同时，政府资金应更多从支持排污企业转向支持环境服务企业，更多从支持国有企业转向支持民营企业。

（三）补齐政府综合服务短板

加强政府与企业、行业协会、研究单位等合作交流，定期组织座谈、调研等，及时听取企业需求、共商解决之道[7]。在平台交流方面，由政府牵头组织环境服务企业线上线下交流服务平台，帮助企业及时了解国家政策、产业动态，减少企业在信息上的不对称。在示范激励方面，开展本市环境服务企业示范项目评选，提升企业的社会荣誉感和使命感，并给予一定的政策、资金倾斜。在企业宣传方面，加大对本地治理企业走出去的推介力度，通过推介会、新媒体宣传、信息服务、激励政策等，帮助企业发挥上海的技术、人才、品牌等优势，拓展外地市场。在营商环境方面，充分发挥“一网通办”平台的办事效能，减少企业在办理各项业务中产生的各项成本。同时，建议在长三角环保联防联治中尝试设立环境服务业内统一的资质规范和标准，降低市场进出的成本，杜绝区域产业保护壁垒，让有实力的企业能够引得进来、走得出去。

（四）发挥行业协会关键作用

引导本市环保有关行业协会充分发挥作用，成为行业主心骨[8]。在行业监督方面，制定行业自律公约，探索同业监督，遏制不规范行为。在体系建设方面，与国家有关行业协会、市发改委等加强对接互补，开展信用体系、综合评级、能力评价、治理效果评估等工作，制定并动态更新治理企业红名单、黑名单，为政策支持、行业自律等提供基础。在行业规则方面，编制环境服务业合同模板，指导企业清楚界定责任。制定分领域的行业指南、团体标准，对接市科委“绿色技术银行”等。在企业交流方面，加强企业间交流协作，减少同行业间的互相倾轧、恶性竞争，促进共同成长和对外拓展。在政策制定方面，深化与政府、人大等机构对接，参与相关政策研究、立法等工作。在行业认知方面，通过组织公众参观企业等方式让公众适当了解环保技术和实践进展，增强公众对生态环境保护的信心和意识。