我国地方政府债务的研究进展与演进逻辑

黄钰婷

（中共中央党校（国家行政学院），北京 100089）

一、引言

纵观整个地方政府发债的历史，地方政府债务的角色在不断发生着改变。新中国成立初期，地方政府债务曾经在经济提振中扮演了积极角色。而改革开放以来，我国实行财政包干制，之后中央和地方“分灶吃饭”，加之地方政府考核中的“GDP 锦标赛”和两次经济危机的影响，地方政府开始过度发债甚至隐性发债来饮鸩止渴，使得地方政府债务问题已经成为不容忽视的经济风险。2013 年12 月，中央出台《关于改进地方政府党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，把存在“新官不理旧账”“吃子孙饭”等情况与否作为考核评价的重要内容，明确提出地方政府债务已成为了官员考核的重要指标。这是中央政府应对地方政府不计后果发债釜底抽薪式的必要规制。回顾地方发债的历史进程，地方政府债务的变迁实际上是中国财政发展情况的缩影，也是中国经济运行情况的体现。因此，了解地方政府债务的演进逻辑和形成机理尤为重要，本文借助CiteSpace 知识图谱可视化软件，对地方政府债务的研究总体情况和研究进展进行梳理，进而借助突现词探索地方政府债务的演进逻辑。

二、数据来源和研究方法

（一）数据来源与数据预处理

本文通过检索中国知网（CNKI）数据库获得中文数据来源，为使数据尽可能完整和精准，本文选取了CNKI 中SCI 来源期刊、EI 来源期刊、北大核心期刊、CSSCI 期刊、CSCD 期刊进行检索，以数据预处理中出现过的所有和地方政府债务有关的主题进行检索，即“地方债”or“地方债务”or“政府债务”or“地方政府债务”or“地方政府性债务”or“政府性债务”or“地方政府举债”or“地方政府负债”or“地方政府债”or“地方政府债券”为主题，时间不限，获取到1992—2020 年4 130 篇高度相关的文献。通过数据清洗剔除新闻报道、会议征稿、会议综述、推荐书目等文献，获取到文献共3 996 篇。再将文献进行查重，删除8 篇重复文献后最终获取到3 988 篇文献。

（二）研究方法

本文采用文献计量法，主要用科学知识图谱软件CiteSpace 实现文献的可视化分析。CiteSpace 是一种基于java 环境的文献可视化计量工具，能够通过标题、关键词、作者、引文等数据对文献进行可视化计量，使研究者了解到某研究领域的脉络和发展[1-3]。本文将时间参数设置为1992—2020 年，时间切片为1，以top N=50 对筛选后的3 988 篇文献进行计量和分析。通过对文献作者、研究机构、发文数量进行分析，了解研究的基本概况。对关键词不同时间点的特征事实用突现词进行分析，观察其主要特征和研究热点，了解研究趋势与演进逻辑。

三、我国地方政府债务研究概况

（一）作者

表1 我国地方政府债务研究发文数量前10 的作者

从作者发文数量分布来看，一些作者已经在地方政府债务领域进行了长时间、高强度的研究，排名前10 的发文作者发文数量都在9 篇以上，部分学者已经成为当前地方政府债务研究领域的领军人物。刁伟涛从2015 年开始以第一作者和合作作者身份在《财政研究》《经济管理》等杂志上发文21篇，对地方政府债务风险的演进、测度、防范等多领域进行了深入的探讨和分析。缪小林和伏润民对地方政府债务风险的成因、测度和可持续性进行了分析；陈志勇主要研究地方政府债务约束机制；邓晓兰对债务政策与货币政策协调进行了研究；张平在影子银行与债务风险方面进行了探索；洪源对地方政府债务风险预警系统进行了构建；陆铭对财政转移支付与地方政府债务关系进行了探索；马金华和李翀则从宏观视角对地方政府债务历史演进以及国际经验进行了阐述，他们都在各自领域形成了相当的优势。

从作者所在机构来看，刁伟涛、缪小林、伏润民、陈志勇、邓晓兰、张平、洪源等发文数量较高的作者均分布在地方财经类高校。一方面显示出地方高校在地方政府债务研究方面可能拥有的独特优势；另一方面也显示了财经类院校在地方政府债务研究领域的明显特色。同时，排名第二、第三的缪小林、伏润民因同属于云南财经大学，可以较便捷地进行学术合作，两人已经合作发表文章共13 篇，在地方政府债务风险成因、测度、可持续性分析已经形成了具有鲜明特色的学术研究群体。

（二）机构

表2 我国地方政府债务研究发文量前10 的机构分布

从机构发文数量来看，一些机构在地方政府债务研究领域积聚了独特亮点。其中中国财政科学研究院（2016 年前名为财政部财政科学研究所）作为财政部直属的事业单位，从2002 年开始已经开始关注地方政府债务问题，累计发表文章达到189篇，已经对地方政府债务风险成因、测度、评估、防范、化解等各个环节进行了系统分析。中央财经大学、中国人民大学同样作为财经领域高校，紧跟财政前沿核心问题，累计发表文章达到150 篇及以上，从宏观层面对地方政府债务风险评估、防范、管理等领域形成了研究特色。中南财经政法大学、北京大学、西南财经大学、上海财经大学、南开大学、对外经济贸易大学、复旦大学也在地方政府债务经济影响、融资平台转型、风险防范与预警、城投债等领域展现出了相当的影响力。

从机构分布的地域来看，发文数量前10 的机构均为在财经领域具有影响力的机构，其中中国财政科学研究院、中央财经大学、中国人民大学、北京大学、对外经济贸易大学5 家机构均集中在北京地区，北京作为全国政策源头地对地方政府债务这一可能产生系统性经济风险问题高度关注。此外中南财经大学在武汉，西南财经大学在成都，上海大学、复旦大学集中在上海，南开大学在天津，地方政府债务问题在全国范围内受到广泛关注，呈现多点开花的明显态势。

（三）我国地方政府债务研究文献的年代分布特征

图1 1992—2020 年文献数量趋势图

研究我国地方政府债务的文献数量变化可以大致判断出该领域的发展趋势，本文以3 988 篇清洗后的文献为基础，绘制出以年为单位的地方政府债务发文数量趋势。研究发现，我国地方政府债务的研究大致经历了四个时期：初始期（1992—1997 年）、缓增期（1998—2007 年）、激增期（2008—2014）和稳定期（2015—2020 年）。

初始期（1992—1997 年）。趋势图显示我国地方债务相关研究自1992 年开始，地方政府债务研究处在起步阶段。研究议题主要集中在对日本债券制度的介绍和对我国的启示上，认为日本战后经济的崛起与其当时的债务政策的成功实施紧密相连，而我国地方政府债务发行也需要进行探索。1994 年分税制改革后，中央和地方的税收划分更加清晰，有学者认为该时期之后地方政府城建的财政需求直接导致地方政府争相负债进而导致城投债兴起[4]。从文献量来看当时地方政府债务问题没有引起较大讨论，文献量一直稳定持续到1997 年亚洲金融危机暴发前。

缓增期（1998—2007 年）。这一时期文献量处于缓慢增长的阶段。1997 年暴发了亚洲金融危机，在经济下行压力下，1998 年我国开始实行积极财政政策，导致地方政府举债需求加大。因此该时期的讨论集中在合理使用和发行地方政府债务使其发挥积极作用。同时已有相当一部分学者将重点聚焦在地方政府债务的风险上。值得注意的是2003 年前后，我国出现了一些以县、乡等基层政府过度举债为话题的研究，这是源于该时期基层政府在实践中出现了值得关注的过度举债问题。

激增期（2008—2014 年）。这段时期的地方政府债务研究几乎呈指数型增长，这与此段时间国内外形势变化、地方发展的要求、中央政策的供给有关。2008 年，全球金融危机开始对我国的经济产生明显影响，急需扩内需促增长[5]。因此，我国出台了经济刺激计划，之后因地方政府直接举债时机不成熟，在2009—2011 年，由财政部共代发6 000 亿地方债，保证经济的平稳运行。同时，还鼓励地方政府搭建融资平台实现债务融资、为中央国债项目提供配套资金等行为，因此一部分研究集中在融资平台的风险防范和规制上。在2012—2014 年间，我国又经历了自发代还、自发自还的地方政府债务过渡政策，最终在2015 年放开了地方政府的自行发债与还债。该段时间政策的调整频繁，学界也有许多对于地方发债权的讨论。此外还有一部分研究集中在导致过度发债的根源问题如《预算法》修订、分税制改革和土地财政上，凸显了学术界对现实情况的密切关注。

稳定期（2015—2020 年）。该时期的研究趋势表现为波动之后逐渐回落。2015 年，我国经济增长进入新常态，新常态下财税和地方政府债的关系成为了研究焦点。与此同时，自2015 年首次放开地方政府债务发行权，修订后的新《预算法》开始施行地方政府债务置换，因此关于新《预算法》和债务置换的研究较为丰富。另一方面新《预算法》严控融资平台新增债务，对融资平台的政府融资职能剥离，融资平台为主的融资方式转为一般政府债务、专项政府债务、PPP 债务和企业债务相组合的分类方式[6]。此时PPP 成为了当时地方政府债务治理的重要抓手，因此研究多集中在PPP 的功能、效果、难点以及其可能产生的风险上。2015 年开始实施新预算法，规定除在国务院限额内发行债务外，地方政府不得举债，为地方政府举债“开前门”“关后门”[7]。2017 年，我国将防范化解重大风险列为“三大攻坚战”之首，地方政府债务风险被高度重视。随着地方债务风险应对和防范制度的健全，使得地方政府债务问题逐步被规范，因此文献量在近两年有明显下降，但是隐性债务风险伴随着现代金融嵌套风险仍然存在，关于隐性债务风险的文章仍然处于上升阶段。

四、我国地方政府债务研究演进与热点的突现词分析

本部分主要采用CiteSpace 软件的突现词进行分析。时间切片设置为2，突现词分析是CiteSpace软件常见功能之一，突现词的开始时间和结束时间可以代表在某一时间段内的现实问题和研究热点，因此本部分使用突现词对不同时期的研究演进情况结合现实发展进行分析。

（一）地方政府债务抑制期（1949—1977 年）

在新中国成立之初经济呈现疲态，为了重振经济，1950 年2 月东北人民政府发行了“东北生产建设折实公债”，得到了群众的积极认购，有力地支持了全国经济恢复[8]。此后，我国为了向群众筹措资金，1954—1958 年发行了第一批国家经济建设公债。1957 年出台《关于改进财政管理体制的规定》决定从1958 年开始划分地方财政收支范围，扩大地方管理财政的权限，调动了地方事业发展积极性。1958 年出台《关于发行地方公债的决定》，为发行地方经济建设公债提供法理依据，允许省、自治区、直辖市在确实有必要的时候发行地方经济建设公债[9]。中央决定“从1959 年起停止发行全国性的公债，改由各省、自治区、直辖市发行一种比较短期的地方公债”[10]。在1959—1961 年期间，四川、黑龙江、安徽、福建、辽宁、吉林、江西七省陆续发行了地方经济建设公债，对加速地方工农业生产建设起了积极作用[11]。但1961 年后，发行公债被认为是经济状况不佳的表现，国内开始追求“无内债无外债”，在1962 年中央就向银行拨转款20 亿元清理拖欠生产企业的贷款[12]，并在1965 年前后基本完成还本付息。此后一段时间由于特殊经济环境，没有发行过地方政府债。

（二）地方政府债务潜伏期（1978—1991 年）

1978 年，我国开始实行改革开放，逐步进入了探索中国特色社会主义道路时期，相应财政管理体制也开始得到调整。1980 年我国出台了《国务院关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制改革的通知》，即1980 年的“分灶吃饭”体制，地方政府的积极性被调动起来[13]。与之适应的是从1981 年开始恢复发行政府国库券。伴随着“利改税”“拨改贷”等政策，地方政府自主发债的意愿也随之高涨[14]。为了防止地方政府债务进一步膨胀，在1985 年9 月中央出台了《国务院办公厅关于暂不发行地方政府债券的通知》，其中提到由于各地固定投资增加过猛，会影响国民经济的运行，因此要求各地方政府不要发行地方政府债券。尽管当时国家已经出台了地方政府禁止发债的政策，但地方政府仍然有借债需求，因此开始了表外借债的融资方式。1988 年伴随着《国务院关于印发投资管理体制改革近期改革方案的通知》的出台，“拨改贷”制度宣布结束，该政策加大了省级建设投资，但是市县乡等基层政府缺乏发展政策支持开始进行举债。在这一时期，地方政府债务还未形成较大影响，但是国有企业亏损负债、企业挂账等现象以或有负债和隐性负债的形式逐步形成[15]，因此仍然有地方债务风险。中央政府规制行为与地方发债行为也呈现博弈现象，但地方举债还未引起较大影响和注意。

（三）地方政府债务增长期（1992—2007 年）

1992 年邓小平“南巡”后，伴随着市场经济体系建设和以浦东开发为代表的新一轮开放，经济发展开始提速。1994 年分税制改革，重新划分了中央和地方财税分成，中央掌握了财政再分配权力、加强了中央权威[16]。随后在1995 年颁布的《中华人民共和国预算法》第28 条中提出地方各级预算不列赤字，且除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，自此地方政府发债的行为被严格禁止。在此契机下，地方开始兴起金融机构替代地方政府债券进行融资，正是在此阶段开始有不良金融资产的加速累积[17]。1997 年亚洲金融危机爆发后，在1998年我国开始实施积极财政政策，增发了1 000 亿国债。为避免债务依存度过高，影响经济长期发展，一些学者开始主张建立偿债基金（突现词：偿债基金、债务依存度、国债发行）。同时，为支持地方经济和社会发展，中央政府在发行债券的过程中将其中部分国债发行收入转贷给省级政府，进行了“国债转贷”，这一举措未违背《预算法》的禁止地方发债融资的规定，也可以达到经济调控的目的，但国债转贷的责任主体仍然是中央政府，这导致了预算约束软，埋下了地方政府自行举债或变相融资等问题隐患（突现词：政府债务管理）[18]。

表3 1992—2007 年的关键词突现表

进入21 世纪后，在中央政府的统一部署下，我国开始在基础设施建设和民生改善领域加速发力，积极财政政策再次成为宏观调控的必要手段（突现词：积极财政政策），但基于分税制财政体制下（突现词：分税制财政体制）中央地方财政事权和支出责任尚未划清的客观现实，以及中央多采取因素分配和奖补激励的方式刺激地方加大投入，地方财政支出压力加大，特别是基层财政开始出现入不敷出的状况。究其原因，一部分与2001 年之后实行的农村税费改革有关。在减免农业相关税之后，基层政府的财源急剧萎缩，只能通过举债办事[19]；此外，亚洲金融危机之后，我国发行的国债通过转贷的方式发放给地方政府，这些国债最终落在了基础设施建设上。在县、乡层面则具体落在了“村村通”公路、自来水等需要配套资金的基础设施建设上，产生了主动和被动负债双重叠加的问题（突现词：县乡财政困难）[20]。2007 年之后我国逐步减少了国债转贷，开始寻求放开地方发债融资权的道路（突现词：债务负担率）。

这一时期，中央对地方政府债务政策规制相对较弱，法律法规也有不明晰之处，因此这一时期成为地方政府债务的增长期。该时期的地方金融秩序较为混乱，有一些地方决策者开始了以地方政府贷款养成政绩的“GDP 锦标赛”。

（四）地方政府债务规制期（2008—2014 年）

学术界开始进一步广泛关注地方政府债务问题始于2008 年，为应对2008 年全球金融危机，中央政府于2009 年开始采取积极的财政政策，地方政府财政新增支出迅猛，财政收支矛盾也逐步加大。2009 年财政部发行《地方政府债券预算管理办法》，赋予了地方政府举债合法性，且在2009 年3 月，中国人民银行中国银联合监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出鼓励有条件的各级地方政府组建投融资平台，拓宽中央投资项目配套资金的融资渠道[21]。自此，政府投融资平台成为地方政府举债的新手段（突现词：政府融资平台）。随着地方政府各类融资平台的爆发式增长，地方政府债务风险逐步加大。同时间始于希腊的欧洲主权债务危机（突现词：主权债务危机）为我国地方债问题敲响了警钟，债务的风险管理日益受到学者关注（突现词：欧元区、风险控制）。

表4 2008—2014 年出现的关键词突现表

为进一步规范地方政府债务管理，解决地方政府各类投资建设缺口，赋予地方政府举债权的呼声日益高涨（突现词：举债权）。因此财政部出台了《2011年地方政府自行发债试点办法》，选定了上海市、浙江省、广东省、深圳市成为地方政府自行发债试点。2013 年经国务院批准，扩大了自行发债试点范围。2014 年，经过政策调整，地方政府可作为试点自发自还。之后，地方政府开始真正有发债和还债的自主权（突现词：自行发债、债务融资），促成了更加规范高效的地方债务相关制度形成。2014 年，为配合十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，建立现代化的财政制度。全国人大常委会修订了《中华人民共和国预算法》（突现词：国家治理、现代财政制度、预算法），明确放开地方政府发债权，新《预算法》的颁布是地方政府举债“明渠”开启的标志[22]。

在这一时期，伴随着2008 年金融危机的冲击和2010 年欧洲债务危机的威胁，在全球经济增速减缓的环境下，地方政府偿债压力巨大。因此，中央政府开始重视地方政府债务问题及其可能带来的风险。中央政府自2011 年出台的政策经历了“代发代还”“自发代还”和“自发自还”三个时期，相关配套政策开始逐步完善。

（五）地方政府债务规范完善期（2015—2020 年）

2015 年，我国经济开始进入新常态（突现词：新常态），为了实现地方政府债务的规范管理，新《预算法》与2014 年《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43 号文件）共同成为了转型期债务治理的主要指导文件，各省市发债权全面放开。2015 年1 月，财政部预算司召开了“事权和支出责任划分研讨会”，2016 年8 月《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，各地政府也相继出台财政事权和支出责任划分改革方案，中央与地方政府之间的财政事权和支出责任逐步走上规范化法治化的道路。事权和支出责任改革的划定，进一步规范了地方财政支出行为，缓解了地方过度承担的财政压力，为地方进行债务规范管理提供了基础。

表5 2015—2020 年出现的关键词突现表

与此同时，在2015 年底的中央经济工作会议上以“三去一降一补”为主要任务的结构性改革开始迅速推进（突现词：供给侧结构性改革）。规范地方政府债务，避免债务违约风险，防范化解地方政府债务风险逐步成为去杠杆的重中之重（突现词：违约风险、去杠杆）。PPP 项目由于地方政府的一些违规操作，成为地方政府隐性债务的重要来源[23]，迅速得到中央有关部门的关注，成为整治的重点对象（突现词：PPP）。与地方政府隐性债务相伴而生的影子银行系统同样具有来源渠道广、成因复杂等显著特征（突现词：隐性债务），如果处理不当，容易引发系统性金融风险，受到越来越多的学者关注（突现词：影子银行、金融风险）。

随着“开明渠、堵暗道”的地方政府债务管理举措逐步推进和“还债也是政绩”观念的逐步树立，地方政府债务发行规模开始得到控制。为进一步规范地方政府债务管理，切实防范可能的债务风险，国家审计署开始加大债务审计力度，同时财政部也开始强化债务领域信息公开披露，印发了《地方政府债务信息公开办法（试行）》的文件，对地方政府一般债和专项债的安排、发行、用途、结余等情况提出适用范围与公开要求（突现词：财政透明度、债务审计、信息披露）。自此，地方政府债务逐步走上了强规制的道路。

五、结论

从中国地方政府债务发展演变逻辑看，地方政府经常性地保有通过借债来增强财政能力的冲动，当经济危机出现或其他因素导致财政收支出现缺口时，这种冲动往往更为强烈。本质上看，地方政府债务是经济社会发展中出现的必然结果，地方政府债务也将作为国家经济宏观调控的一部分持续下去，未来还将扮演重要角色。

地方政府债务政策演变过程充分体现了在社会市场经济条件下我们对经济社会发展规律认识的不断深化。从地方政府债务政策演变的历程看，政策的演变突出表现为灵活性较强和连贯性不足，这两个特性相互依存、相互影响。一方面灵活性较强，体现了政策能够根据经济社会发展中的新情况、新问题进行及时调整，有效应对以避免长期风险积聚；另一方面，灵活性较强直接导致政策连贯性不足，容易导致短期机会主义行为盛行，对地方政府权威性和公信力受到挑战。这两个特征是我们认识地方政府债务的必经阶段，随着地方政府债务政策的逐步完善，政策的剧烈变化和摆动情况明显减少，地方政府债务政策也更加符合我国经济社会发展规律。总体来看，地方政府债务已经逐步驶入规范化道路，但精细化程度有待提升。