高校内部权力运行清单制度的法治化研究

庄炯梅

(常州大学 马克思主义学院， 江苏 常州 213164)

“清单制度”在行政法实践中主要关涉政府行政权的法律规制。法治视域下高校内部权力运行的清单制度属于依法治校的重要制度，它具有显著的法治功能意涵。在遵循高等教育规律基础上积极探寻高校权力运行清单制度在实践中的建构路径已成为当前的迫切任务。

一、高校内部权力运行清单制度的法治功能诠释

清单制度是指行政权力面向社会主体明示权力的具体事项清单、面向市场主体明示的具体禁止事项清单和面向权力自身明确的权力责任内容清单。清单包括权力清单、负面清单和责任清单。目前，清单制度主要是对行政权力的静态考察，有必要加上程序清单制度以便实现对清单制度的动态逻辑建构。因此，需要对清单制度进行系统性、整体性和协同性的研究。高校内部四项权力运行也可以在行政权力的法治规制逻辑中演绎清单制度的制度创新实践图景。随着依法治校的法治期待渐趋成为社会共识，清单制度已成为实现高校高质量发展的重要保障，同时也是实现高校治理体系和治理能力现代化的必然要求，故而有必要对清单制度的法治功能进行较为全面的诠释。

(一)清单制度具有明确权力运行边界和限度的法治功能

权力运行在实践逻辑中随时都有越出边界和限度的恣意冲动，这是权力主体为具体个人的人性缺陷所决定的。为了克服和预防此种不利于高校发展的情形发生，必须将权力关进制度的笼子里。高校内部的四项权力运行应当受到清单制度的规范约束。其中，行政权力运行应当受到规制，比较容易理解；政治权力、学术权力和民主权力运行应当受到规制，则比较难于理解。其实，政治权力、学术权力和民主权力运行也应当受到规制，因为这三种权力运行与行政权力运行具有同质性特征。政府清单制度在明确行政权力运行边界和限度中已然取得了较为理想的现实效果。全国各地经济开发区与经济特区的法治政府建设实效即是明证。这种效果“映射到教育中，政府在其他社会领域和部门日趋成熟的‘三张清单’制度为高等教育领域的放权起到了强有力示范和先行作用”[1]。高校“引进权力清单推进大学治理现代化，需要明确大学权力清单，明确大学内部不同权力主体的权力边界，根据权力清单行使权力，按照法律法规履行职责，防范和杜绝权力清单之内不作为，权力清单之外乱作为”[2]。可见，权力清单制度具有制度创新的法治实践意义，它确定了高校各项权力运行的边界和限度，从权力运行缺陷克服与预防的维度，实现了高校内部权力运行清单制度的法治功能。

(二)清单制度具有化解权力争议和救济权利的法治功能

高校内部权力运行过程中发生争议及权利救济，虽然在公开信息方面没有显示出普遍性，但是一旦发生即可成为社会热点。近几年，一些高校成为被告的司法诉讼让我们看到了高校内部的管理漏洞，显示出高校各项权力的过度形式化与法治的要求甚远。因此，高校内部权力清单制度受到了学术界的关注。“新时期，高等教育处于由规模扩张向内涵发展的转型期，高等教育治理水平在一定程度上决定着转型的成败，权力清单制度势在必行，‘权力清单’重点在于约束行政权力，‘负面清单’重点在于激发办学活力。”[3]高校权力清单制度可以在两个方面化解高校内部的权力争议并救济受到侵害的权利。一方面，清单制度为各项权力运行确定明确的实践内容，可以有效避免发生内部权力争议和救济权利的情形；另一方面，清单制度为化解高校内部权力争议和权利救济提供规范的程序机制和追责反馈途径，可以在高校内部权力系统运行过程中规范权力的恣意与消极情形。

(三)清单制度具有保障高校实现高质量发展的法治功能

进入新时代，高质量发展已然成为高校发展的目标任务。这就需要高校对办学资源进行科学分配和规范使用。而要做到这一点，法治无疑是重要选项。其中，清单制度尤为重要。将清单制度与高校高质量发展进行法治关联，是为了强调高校高质量发展需要清单制度确保法治效应。清单制度如何确保实现高校高质量发展的法治功能，考验的是清单制度的内在机理和实践逻辑之间的同一性问题。换言之，清单制度可在四个维度系统化解高校内部权力运行中的主动性、归责性、边界性和程序性等方面的问题。清单制度既是提升高校现代治理能力的外在要求，也是高校参与各种竞争的内在需求，具有保障高校实现高质量发展的法治功能。

二、高校内部权力运行清单制度的法治内容展开

高校内部权力运行清单制度的法治内容可以在权力清单制度、责任清单制度、负面清单制度和程序清单制度四个方面展开。

(一)权力清单制度是高校内部权力运行的基础性规范制度

权力清单制度，是指高校内部权力运行从起始阶段启动权力到最终阶段实现权力效力的整个过程中的权力主体、权力事项和效力范围等都由具体规范予以明确规定，并以清单目录的形式对外公布的制度。权力清单包括政治权力清单、行政权力清单、学术权力清单和民主权力清单。政治权力清单包括党组织领导制度、党委纪委巡视制度、干部选任制度、党员及教职工和学生的意识形态工作制度、“三重一大”决策制度，等等。这些制度主要在方向性和宏观方面落实政治权力的内容。行政权力清单包括职能部门的日常工作规范、二级学院行政的日常工作规范。如，招生录取工作规范、教育教学工作规范、科研认定和奖励工作规范、教职工和学生的考核工作规范、重大工程规划及建设工作规范、财务会计工作规范、后勤保障工作规范，等等。这些制度涉及高校的全面工作，受到有关各方的关注。学术权力清单包括学术委员会工作规范、教师职称评审工作规范、教师学术水平奖惩工作规范、学术成果奖项评审工作规范、学生学位评定工作规范，等等。这些制度是相关行政工作规范的组成部分，但也具有相对的独立性。民主权力清单包括工会工作规范、教职工代表大会工作规范、大学生代表大会工作规范、大学生社团组织工作规范，等等。它们是师生员工参与学校民主管理和民主监督的重要制度，与政治权力清单制度关联紧密。值得注意的是，民主权力清单在实践中的法治意义往往表现为师生员工的知情权和建议权，其权力属性常常被忽视，甚至遗忘。

权力清单制度是高校内部权力运行的基础性规范制度。其“合理性是法治主义的体现，即将法律、法规所赋予政府的权力具体化、明确化，使之成为一套完整的、具有可预测性的权力实施指南”[4]。权力清单制度如能得到有效落实，那么，高校依法治校的能力和水平将会得到有效提高。

(二)责任清单制度是高校内部权力运行的根本性规范制度

责任清单制度，是指明确权力主体因行使权力而应承担责任的制度。责任清单包括政治责任清单、行政责任清单、学术责任清单和民主责任清单。政治责任清单包括党组织考核奖惩工作规范、党委纪委巡察工作规范、党委宣传统战工作规范，等等。政治责任清单与政治权力清单紧密关联，这是由“权力—责任”的内在逻辑所决定的。行政责任清单包括干部考核奖惩工作规范、检查巡查工作规范、有关专班工作规范等，是高校责任清单的主要组成部分，受到多方的关注和重视。学术责任清单包括学术委员会工作规范以及相关具体学术活动的工作规范等，是高校需要不断提升现代治理能力的重要制度。民主责任清单包括工会工作规范、教职工和大学生代表大会工作规范等。对于民主责任清单是否可以归为责任清单，学术界有着较大争议，其原因是学者们对“民主权力”的法治内涵诠释有着不同的见解。

责任清单制度属于“把权力关进制度笼子”的根本性规范制度。“责任清单要体现权力与责任的动态平衡，权力意味着责任，但权力与责任的统一性必须通过法律法规予以确定，只有依法设定合理的、明示的责任，才能避免权力边界的模糊和权力任意扩张。”[5]在实践中，责任清单在许多高校并未得到应有的重视，这种现象值得进一步研究和改变。

(三)负面清单制度是高校内部权力运行的必要性规范制度

负面清单制度，是指明确高校内部各项权力边界和限度的制度。负面清单包括政治权力负面清单、行政权力负面清单、学术权力负面清单和民主权力负面清单。政治权力负面清单包括党组织重要事项工作规范、党组织与行政共同决定事项工作规范，以及基层组织创新选择事项工作规范等负面清单。由于高校政治权力是“纵览全局、协调各方”的全面性权力，是定方向和定规矩的决策权力，因此政治权力负面清单的法治内容要相对宏观、相对抽象。行政权力负面清单包括职能部门和二级学院日常行政工作规范以及重大事项决策和执行的工作规范中的负面清单。它在高校内部权力运行中占据重要地位，是衡量高校治理能力和水平高低的重要指标，尤其在发挥二级学院办学主动性和积极性方面体现得最为显著。学术权力负面清单包括校院两级学术委员会重要事项决策工作规范和具体学术活动处理工作规范中的负面清单。民主权力负面清单包括工会决策重要事项的工作规范、教职工代表大会和学生代表大会讨论、决策重要事项的工作规范中的负面清单。

负面清单制度是高校内部权力运行的必要性规范制度。“高校‘权利负面清单’的实质含义是‘高校不得……’的禁止性事项清单，在这份禁止性事项清单以外各种可能权利都属于高校自主权利范围。”[6]在实践中，由于有关主体过于强调权力的权威性和运行通畅性，权力的边界和限度往往被忽视，从而导致负面清单制度未能发挥应有的作用。这种现象需要引起有关各方的注意。

(四)程序清单制度是高校内部权力运行的保障性规范制度

程序清单制度，是指高校在明确权力主体、启动权力运行、执行权力规范、反馈权力效果过程中的程序性规范制度。程序清单包括政治权力程序清单、行政权力程序清单、学术权力程序清单和民主权力程序清单。政治权力程序清单是关涉高校重要事项决策的程序规范，尤其是在与其他权力关联决策终局性问题时所应遵守的程序规范。行政权力程序清单是关涉高校日常事务，特别是重要事项执行的程序规范。学术权力程序清单主要是关涉高校学术活动及相关成果专业性判断的程序规范。民主权力程序清单主要指高校重要事项的民主监督程序规范。

程序清单制度是高校内部权力运行的保障性规范制度。因为“程序能及时、恰当地为实现权利和行使职权提供必要的规则、方式和秩序，是权力运作必须遵循而不能背离的刚性约束，直接制约权力的运作”[7]。在实践中，有些高校不重视程序清单制度的建立和运行，从而导致权力运行的不规范，进而损害权力运行的权威性和有效性。

三、高校内部权力运行清单制度的法治困境梳理

高校内部权力运行清单制度存在权力主体认识不深刻、权力运行过程不系统和权力评价指标不科学三个方面的现实困境。

(一)权力主体认识不深刻导致对清单制度法治意涵的理解片面

在高校高质量发展目标任务的决策过程中，各项内部权力的主体均能将制度建设作为治理能力和水平提升的重要手段和途径。但是，在具体制度建设方面则强调权力对象主体的义务，突出对权力对象考核指标的量化，对权力主体自身反而没有提出清单制度所意涵的法治内容。其原因在于对权力主体的认识不深刻，对清单制度的法治意涵理解片面，使得各项制度建设停留在纸面上，极大地影响了内部权力运行的效果。在四项清单中，权力清单比较受重视，另外三项清单受到的关注较少，责任清单和负面清单甚至被选择性忽略。可见，对权力清单制度法治意涵的认识并不是一个简单的问题，而是一个需要继续提高和深化认识的问题。

(二)权力运行过程不系统导致清单制度的法治逻辑实践错位

高校四项权力须为高校的高质量发展服务，否则即失其正当性。然而，在实践中，四项权力各行其道，甚至相互对立的情形，常常发生。其主要原因在于清单制度的法治内容没有得到应有的落实，从而导致四项权力出现“两强两弱”的现象，即政治权力与行政权力强，而学术权力与民主权力弱。其深层次原因在于，四项权力发生了法治逻辑错位。其主要表现是过于依赖政治权力和行政权力，未能找到四项权力在保障高质量发展方面的最大公约数。“鉴于我国高校内部治理结构仍面临着各项权力的界限不明或关系失衡问题，推行‘权力清单’制度以规范行政、学术以及师生民主参与权力的责任和范围，就成为优化高校内部结构的必然选择。”[8]

(三)权力评价指标不科学导致清单制度的法治质效表现失准

高校高质量发展是其内部四项权力发挥功能价值的目标任务所在，因而高质量发展的衡量指标自然也就成为权力运行效果评价的指标。然而，高校内部权力评价的实践却是对于“标志性成果”的简单化操作。各项“标志性成果”又被层层分解和落实在个人和升级单位身上。这就导致高校仅在考核评价权力对象方面关注个体和下属单位，而在对权力自身的评价方面却忽视或者弱化责任。其原因在于“以权制权本身即存在异化的冲动，仅靠权力清单制度本身是很难承担‘锁定权力’的重负，需要配套的程序流程机制以及责任监管机制来有效保障”[9]。因此，只有权力自身有强烈的责任意识和担当行为，严格遵循权力运行的程序，才能在权力评价指标上体现应有的品格，才能提升高校法治的质效。

四、高校内部权力运行清单制度的法治路径探寻

权力清单制度为高校内部权力运行提供了确定且可预期的制度保障，有利于高校实现高质量发展的目标任务。因而，高校需要选择恰当的法治路径，建立全面、系统和协同的权力清单制度。

(一)全面提升对权力运行清单制度法治意涵的理解认知

意识是行动的先导。提升高校权力清单制度运行的法治质效，首先应当在认知层面全面提升对权力运行清单制度法治意涵的理解和认知，以解决权力主体逃避或者忽略权力来源正当性以及治理能力不足的问题。第一，所有权力主体都应当加强对于自身权力清单制度的梳理和分析，以解决自身权力正当性来源不足和主观认知不足的问题。第二，权力主体之间需要不断加强沟通和交流，共同提升在目标任务等重大问题上的责任意识和程序意识。第三，权力主体应当在与权力对象的角色互换中深切感知权力运行的法治规范意涵，在实现高校高质量发展问题上与权力对象达成高度共识。应当指出的是，权力的自我革命不仅仅是主观意愿问题，它还需要在透明开放的场域中接受多方主体的监督，才能实现。

(二)系统关照权力运行清单制度法治逻辑的实践过程

认识固然重要，但光有认识、没有行动，也是不行的。因此，权力主体需要系统关照权力运行清单制度法治逻辑的实践过程。第一，区分不同权力主体所管辖的日常事项和重要事项的责任归属，简化日常事项权力运行的环节，明确权力主体的一般性责任，突出权力主体对重要事项的主体责任。第二，明确程序清单中不同权力运行的关键性环节，充分发挥一般程序清单和特别程序清单各自的功能。第三，重视权力主体之间关联重要事项的决策机制。其中，人、财、物的调配是核心问题，需要给予系统关照。

(三)科学设定权力运行清单制度法治质效的评价指标

如前所述，高校唯“标志性成果”的考察指标使得其内部权力运行的法治质效评价过于简单化，因而需要协同校准高校权力运行清单制度法治质效的评价指标。第一，应当精细化具体指标的权重在各自权力清单制度上的考察内容，不能简单地将指标压力向下传导，而应当从系统化视角科学建立、统筹发挥高校五大功能(1)指人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作。的资源分配模型。第二，不同高校对五大功能应当作出符合自身特色的选择。相应地，权力清单制度也应当具有差异性。这就需要整体考察高校权力运行实践模型的系数检测与校准，以避免简单复制其他高校的考核办法。第三，关注反馈性指标的设置。这是因为“高校内部权力关系复杂，数量庞大，不同法律、法规、规章中对其也有不同规定，很难将所有的权力梳理清楚并予以公布，权力清单不可能如法律一样长期具有稳定性和完整性”[10]。因此，高校法治质效评价体系应当关注反馈性指标的设置，力争使各项评价指标能够及时、客观、全面地反映法治质效的本真样貌。应当注意的是，指标设定要与高等教育的规律相契合，不能唯数据论，更不能出现神化数据治理的不合理做法。