地方党内法规立规质量评估主体的构建——以广东为例

王 辉

（嘉应学院 政法学院，广东 梅州 514015）

广义的党内法规立规质量评估，包括立规前、立规中和立规后质量评估，由于立规前、立规中质量评估都是对党内法规在制定前和制定过程中存在的必要性、可能性和利益性等方面的考量，并不是真正意义上对党内法规立规质量的评估，因此，狭义的党内法规立规质量评估，就是党内法规立规后质量评估（也是本文所指的党内法规评估），是指党内法规在立规实施后，就立规程序、文本质量和立规效果等方面所进行的相关评估活动，以此促进党内法规质量的提升。

“完善的党内法规体系应是‘量’与‘质’的统一，不仅要实现‘量’的完整全面，还需实现‘质’的和谐有效。”[1]党内法规立规完成后，实际只是“量”的形成，而“质”的水平，则要由评估体现。《关于加强党内法规制度建设的意见》（2017 年6月中共中央印发）也指出，党内法规质量至关重要。所以，党内法规立规质量评估，则关乎党内法规立规质量的水平，也将为今后党内法规立规提供借鉴。当然，党内法规立规后质量如何，怎么进行评估，首当其冲的就是要确定由哪些主体来开展，然后才可进行其他评估活动。为了便于直观理解，我们可以对党内法规立规质量评估主体进行如下分类：当由制定者和实施者对自身制定和实施的党内法规进行评估时，就是内部评估；而如果是由制定者和实施者之外的主体来评估，则就是外部评估。

一、地方党内法规立规质量评估开展的重要性

在党的领导和党的建设方面，党的十九大要求要加快形成党内法规制度体系建设，而新时代要求更要注重制度治党和依规治党，因此党内法规立规质量评估是健全党内法规建设的重要方面。地方党内法规是全党党内法规的重要组成部分，对地方党内法规进行立规质量评估也是建设党内法规的重要内容。地方党内法规通常是指省、自治区、直辖市党委根据《中国共产党党内法规制定条例》，按照下位法规制度同上位法规制度相衔接原则，结合地方实际而制定的党内法规制度。广东从1996 年就已发布实施了《广东省党政领导干部廉政守则（试行)》等地方党内法规①仅根据南粤清风网“党纪国法”专栏“党内法规制度”显示，广东地方党内法规有：《广东省委巡视工作实施办法》（2017 年9 月修改）、《广东省党的问责工作实施办法》（2017 年3 月22 日发布实施）、《广东省〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉实施办法》（2013 年9 月30 日发布实施）、《关于奖励举报有功人员的暂行办法》（2010 年4月1 日发布实施）、《中共广东省纪委广东省监察厅关于对违反环境保护法律法规行为党纪政纪处分的暂行规定》（2003 年12 月29 日发布实施）、《关于严肃纪律，严厉惩治包“二奶”养情妇行为的通知》（2000 年6 月23 日发布实施）、《中共广东省委广东省人民政府贯彻执行中共中央、国务院〈关于实行党风廉政建设责任制的规定〉的意见》（1999 年1 月8 日发布实施）、《广东省党政领导干部廉政守则(试行)》（1996 年11 月7 日发布实施），详见http://www.gdjct.gd.gov.cn/dnfgzd/index_6.html，访问时间2022年1 月29 日。，部分党内法规颁布实施的时间较长，也面临着要随上位党内法规“立改”和满足新形势下发展需要的修订，立规质量评估开展也就随之而来。

（一）地方党内法规理论研究的需要

经过多年的发展，我国党内法规在党的领导和党的建设等方面取得了长足的进步，也得到了越来越多研究者的关注，促进了党内法规的理论研究。然而，随着全面从严治党、依规管党的深入实施，也就需要加快党内法规的“立改废释”工作，其中每个阶段都会涉及对党内法规的评价，通过评估才能做好下一步工作。

在党内法规已基本做到“有规可依”情况下，地方党内法规发展也非常迅速。“截至2021 年7 月1 日，全党现行有效党内法规共3 615 部。其中，党中央制定的中央党内法规211 部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163 部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3 241 部。”[2]从统计上看，地方党内法规数量占全党比例已经较高，所以也应对地方党内法规研究予以特别重视。而广东在党内法规研究方面与其他省市相比还存在不小差距，研究人员数量不多，理论研究成果偏少，在立规质量评估方面还缺少经验。此外，在立规质量评估主体、评估程序和评估标准等方面，广东仍待加强基础理论研究，这样方能为广东党内法规立规质量评估实践奠定坚实的理论基础。

（二）地方党内法规实践的需求

党内法规在颁布实施后，其所发挥的作用和效果如何，既依赖于正面党内法规的推动和执行，也需侧面通过立规质量评估来反映。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》提出:“积极开展党内法规实施后评估工作，并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规。”[3]在党内法规出台之后，很久以来较少有人去关注和研究其实施情况，造成“立而无评”的局面，不清楚其实施效果。根据中国人民大学的一项调查显示：“2017年人们对党内法规完善性的好评率为70.4%，而对党内法规执行力的好评率只有57.6%。”[4]

因此，在党内法规实施之后，需要建立起一套科学有效的评估机制，来推动评估工作的开展。2019 年中共中央发布《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，要求制定机关对党内法规执行、实施情况进行评估，可以说中央层面已提出了开展对党内法规立规质量评估的工作。但是，目前从地方党内法规实施评估实践上看，全国仅有福建、重庆、四川等省市地方党委对党内法规评估工作进行了尝试，还不是很多①2016 年重庆市委以《关于党政机关领导班子主要负责人不直接分管人财物等工作的暂行规定》为对象，在地方层面首次开展了党内法规评估工作。2017 年福建省委在评估实施主体上引入第三方专业机构——福建省党内法规实施评估中心，为党内法规评估程序的专业性、科学性提供了保障。2018 年四川省委印发《省委党内法规实施评估办法（试行）》，对实施后的省级党内法规，从其制定质量、执行情况等进行调查和评价，以推动党内法规落地落实、发挥效用。，而广东作为较早建立地方党内法规的省份，现在还没有建立相应的地方党内法规评估机制，在实践中广东也需要增强党内法规评估具体制度建设，以满足现实需要。因此，为建立完善的地方党内法规立规质量评估制度，首先就要明确地方党内法规的评估主体，借此开展各项评估实践。

二、地方党内法规立规质量内部评估主体的确立和不足

对党内法规立规质量评估主体的确定，原2013年制定《中国共产党党内法规制定条例》指出党内法规实施后评估可由制定机关、起草部门与单位来进行②《中国共产党党内法规制定条例》第三十二条规定：“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”，但后2019 年修订的《中国共产党党内法规制定条例》删除了上述规定。不过在《中国共产党党内法规执行责任制规定》（2019 年发布）中又明确了可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估。由此，我们姑且认为在党内法规评估主体规定上，修订后《中国共产党党内法规制定条例》不再统一规定由哪些主体可以进行评估，但也没有否认制定者可以进行内部评估，从而也为如何选取评估主体留下了空间，所以结合《中国共产党党内法规执行责任制规定》，制定机关开展立规质量评估还是完全符合要求的。

对立法实施评估，《全面推进依法行政实施纲要》（2004 年国务院印发）提出制定机关与实施机关应定期对规章、规范性文件进行评估。③《全面推进依法行政实施纲要》规定：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。”对地方党内法规评估，四川省《省委党内法规实施评估办法（试行）》（2018 年1 月发布）明确“省委党内法规的评估，一般由省委党内法规牵头执行单位组织开展；事关经济社会发展大局或者与人民群众切身利益密切相关的重要省委党内法规评估，由省委办公厅组织开展”。由此可见，四川省委已为地方党内法规评估主体作了规定和表率，其他省市可以参考。广东在已颁布的地方党内法规方面，目前并没有关于立规质量评估的规定，也尚缺内部评估主体的说明。因此，为了进一步开展广东地方党内法规的立规质量评估，可针对已有的党内法规，采用制定机关和实施机关进行评估。比如要对《广东省委巡视工作实施办法》进行评估，既可由制定机关广东省委开展内部评估，也可由实施者广东省委巡视办承担。如对《广东省党的问责工作实施办法》进行评估，可由制定者广东省委负责内部评估，也可由实施者广东省纪委承担。而其他广东党内法规立规质量评估，可根据不同制定机关和实施机关来进行评估，从而实现内部评估的全覆盖。

当然，对地方党内法规立规质量进行内部评估，并不是说由制定者和实施者作为内部评估主体就完美无缺，因为可能会面临着“自己不能做自己法官”和“既当运动员又当裁判员”的拷问，评估的公正性也会受到相应的质疑。此外，随着地方党内法规的“立改废释”工作的不断加快，党内法规立规质量评估也将会逐步提上地方党内法规制定者和实施者的日程，但囿于制定者和实施者的专业评估能力的缺乏及无法经常性和持续性开展评估，将会造成地方党内法规评估开展不了，而即使由制定者和实施者进行评估，也可能会因上述原因再加之本职工作繁忙而流于形式，无法形成专业客观的评估意见。因此，地方党内法规立规质量评估还应借助于外部评估主体力量开展评估。

三、地方党内法规立规质量外部评估主体的选取和完善

寻求对地方党内法规立规质量的外部评估，就需要通过地方党内法规制定者省、自治区、直辖市党委或其实施者之外的其他主体来进行，可以包括高校、科研院所和专业调查机构等社会评估机构，选取的标准就是要看其是否具备相应的专业人员和专业技术，能否胜任地方党内法规的评估。因我国较早建立了立法和法治评估制度，所以部分高校也成立了法治评估中心，如中国人民大学法治评估研究中心、中国政法大学法学教育研究与评估中心、中南财经政法大学的中国法治评估研究中心、华南理工大学法治评价与研究中心等，为立法和法治评估提供了有力支持。2013 年5 月21 日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第六次主任会议通过了《广东省人大常委会地方立法研究评估与咨询服务基地工作规定》，明确广东省地方立法研究评估与咨询服务基地是由省人大常委会与中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学合作建立，从事地方立法研究评估、咨询与服务的专门机构。在上述大学组成广东省地方立法研究评估与咨询服务基地基础上，组成基地联盟，在省人大常委会的指导下，有组织、有计划开展工作。这些基地和基地联盟提供的智力支持和专业咨询服务就包括接受委托进行立法后评估工作。

在借鉴立法评估经验的基础上，地方党内法规立规质量外部评估也可充分依托部分高校和科研院所及其他专业机构开展实施。2017 年11 月福建省成立了全国首家党内法规制度实施评估专业机构（由福建省委办公厅和福建师范大学合作共建）。2018 年四川省委提出可由第三方对党内法规部分事项进行评估。①四川《省委党内法规实施评估办法（试行）》规定：“根据需要，可以将非涉密省委党内法规实施评估工作的部分事项，委托具备条件的有关党校、高校、科研机构、社会组织等单位开展。”从2017 年起广东已在广东外语外贸大学、深圳大学、暨南大学、华南师范大学成立党内法规研究中心，之后广东省法学会也成立了党内法规研究会；2019 年中山大学、广东省委党校和广州大学也相继成立党内法规研究中心，广东党内法规研究中心的群体进一步扩大。伴随着广东党内法规研究中心和基地的成立，也为广东党内法规评估创造了外部评估主体便利，党内法规制定者和实施者可委托这些党内法规研究中心和基地，依托中心和基地的研究人员通过实地走访、询问、问卷调查、论证会和听证会等形式，利用技术手段分析相关数据，以完成外部评估。

不过，在由外部主体开展评估时可能也会面临不少难题，如党内法规实施反馈信息收集不易、评估机构法定权威性不够和组织号召力不强等问题。因此，为较好开展地方党内法规立规质量评估，就应该克服内部评估和外部评估的不足，积极发挥内部评估主体和外部评估主体的优势，形成合理的地方党内法规立规质量评估主体模式。

四、地方党内法规立规质量评估主体的多元化构建

究竟由内部评估主体还是外部评估主体对地方党内法规立规质量进行评估，无论是中央还是地方党内法规并没有作出“一刀切”规定。②《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第十五条规定：“党内法规制定机关可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估，督促党组织和党员领导干部履行执规责任，推动党内法规实施。”四川《省委党内法规实施评估办法（试行）》规定：“省委党内法规的评估，一般由省委党内法规牵头执行单位组织开展；事关经济社会发展大局或者与人民群众切身利益密切相关的重要省委党内法规评估，由省委办公厅组织开展。根据需要，可以将非涉密省委党内法规实施评估工作的部分事项，委托具备条件的有关党校、高校、科研机构、社会组织等单位开展。”广东在《广东省政府规章立法后评估规定》对立法后评估作了详细规定，明确了政府法制机构和政府行政主管部门是政府规章的评估机关，可将委托事项交给评估单位进行立法后评估。①《广东省政府规章立法后评估规定》第四条第一款规定：“省人民政府法制机构、较大市人民政府法制机构和省人民政府行政主管部门、较大市人民政府行政主管部门是政府规章的评估机关。”第六条规定：“评估机关可以根据需要，将立法后评估的部分事项或者全部事项委托高等院校、科研机构、社会团体（以下统称受委托评估单位）进行。”福建省在2017 年成立了全国首家党内法规制度实施评估专业机构之后，于2019 年3 月由福建省委办公厅、福州市委办公厅、福建省党内法规实施评估中心联合中国社会科学院法学研究所就《福州市“马上就办，真抓实干”若干规定（试行）》进行了实施后专家论证评估，形成了各方主体共同参与评估的局面。通过进一步研究发现，虽然全国各地对地方党内法规立规质量究竟应由谁评估还都处于探索阶段，但各地在规定党内法规评估主体时，基本上都规定先由制定者或实施者进行内部评估，然后对特殊事项再委托外部主体进行评估。对该选择评估主体的思路，可以理解为一种较为保守和稳妥的做法，首先制定者和实施者可利用已有人力，发挥内部主体优势进行评估，确因自身无法进行内部评估时，再由外部主体进行评估，这样既保证了评估工作的顺利进行，又能在特殊情况下满足评估需要，体现灵活多样的评估形式。再看2019 年的《中国共产党党内法规制定条例》修改了原2013 年《制定条例》所规定的评估主体，这也隐含有评估主体多元化的趋势。②2019 年的《中国共产党党内法规制定条例》第三十六条规定：“坚持制定和实施一体推进，健全党内法规执行责任制，加大党内法规宣传、教育、培训力度，对党内法规执行情况、实施效果开展评估，加强监督执纪问责，确保党内法规得到有效实施。”2013 年的《中国共产党党内法规制定条例》第三十二条规定：“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”

（一）外部评估主体的主导地位

在当前的地方党内法规立规质量评估中，由制定者和实施者来开展内部评估，已无法适应新时代发展的需要，迫切需要由外部评估主体发挥主导作用，充分利用外部评估主体的专业性、技术性和独立性等优势，可不受干扰地完成地方党内法规的外部评估，评估效益往往也较好。

第一，专业性。对地方党内法规立规质量开展评估，需要专门研究党内法规的专业人员，而高校和科研院所或者专业调查机构，恰恰是专业人员聚集之地，能够集中智力资源完成评估工作。而作为地方党内法规的制定者和实施者，限于自身工作人员有限，为评估可能聘请非本机关工作人员参与进来，其评估的专业性就会大打折扣。因此，结合广东党内法规评估实际，在广东已设立的高校党内法规研究中心的基础上，依托高校和科研机构丰富的学术资源，广东党内法规立规质量评估完全可以交给已设立的党内法规研究中心来开展，并且从将来发展形势来说，高校和科研院所还可以培养研究党内法规的硕士和博士，为党内法规研究提供后备人才，进一步满足地方党内法规科研和评估等方面的发展需要。

第二，独立性。开展地方党内法规评估，能否达到预期评估效果，除专业性之外，很大程度上还要看是否能够独立开展而不受制定者和实施者的影响，否则其评估效果难以客观。“这是由于委托的社会组织开展立法后评估工作具有较大的独立性。他们能够运用专业的评估办法，通过科学的评估程序，在更大的程度上保证评估质量，使得评估结果客观公正，评估结论较为可靠。”[5]由此，在地方党内法规开展评估时，应优先选择外部评估主体，使其能够超然独立客观地进行评估，从而达到评估目的。

第三，技术性。开展地方党内法规立规质量评估，离不开技术支撑，表现在对党内法规的形式结构、内容结构和语言文字表达方式等方面的技术性要求。通过广东建设地方立法研究评估与咨询服务基地经验可知，广东部分高校储备了相应立法评估的技术人才，掌握了相关立法评估技术，为广东立法研究评估提供了条件。而当前广东又在近十所高校和科研机构设立党内法规研究中心，证明他们也拥有了党内法规的理论研究知识，掌握了相应的立规或评估技术水平和实践经验，切实能够满足广东党内法规研究需要，能够弥补党内法规制定者和实施者评估方面的不足。

第四，时间性。对地方党内法规立规质量开展评估，既需要人员和技术支持，又需要充足的时间保证。而外部评估主体，无论是高校、科研院所，还是专业商业评估组织，相比于地方党内法规制定者和实施者来说，时间上会相对充裕，不会有党务和行政事务上的拖累，能够全身心投入。广东成立的党内法规研究中心依托的高校都是重点高校，师资力量雄厚，研究生规模较大，能够组建团队开展评估，所以在时间上更能保证。

（二）内部评估主体的辅助配合

在发挥地方党内法规立规质量外部主体评估主导地位的情况下，并不是说排斥否定内部评估主体，内部评估主体也应积极辅助配合外部评估主体开展评估，而且其仍然有着不可替代的作用。

地方党内法规的制定者和实施者作为内部评估主体，对党内法规起草、拟定、修改和最终完成的过程情况较为了解，而且在党内法规实施中也能及时得到执行方面的信息反馈，所以在信息资料收集上占据优势。此外，地方党内法规的制定者和实施者也是地方党委和职能部门，职位和权威较高，在外部评估主体需要召集人员询问、发放问卷调查、实地调研考察和举行论证听证会议时，由内部评估主体进行通知召集则具有更大的便利性，保证了评估工作的顺利开展。不过从内部评估主体所起作用上看，其只是辅助配合，并不是代替外部评估主体的主导地位，地方党内法规主要评估工作的完成和推动还是由外部评估主体来开展，二者之间形成主导和配合关系。

（三）党组织和党员的共同参与

从地方党内法规调整和适用上看，党组织和党员是直接对象，对党内法规实施情况有着直观的感受，最具有发言权。“实际上，只要与被评估党内法规具有利益的牵连，任何党组织或党员都可以成为党内法规实施后评估的参与主体，即利益相关者都是党内法规实施后评估的参与主体。”[6]地方党内法规实施效果是不是达到了预期目的，制定的质量如何，就可以通过对党组织和党员的问卷、访谈、实地考察和座谈会、听证会、论证会等多种渠道反馈出来，这样也充分体现和保障了党组织和党员的党内法规评估参与权、知情权和建议权。因此，为尊重党员主体地位、发扬党内民主，增强地方党内法规的执行性、实效性和提高立规质量，就应该广泛吸收各级党组织和党员干部、普通党员参与评估地方党内法规中来，进一步发挥广大党组织和党员的积极作用。

党的十八大以来党内法规制度建设进入了“快车道”，党的十九大报告又将“依法治国和依规治党有机统一”列为全面依法治国的重要目标，标志着党规与国法并进同行的法治新时代的开启。当前，随着党内法规体系的不断健全，已逐步形成了以中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分的有机统一整体，省、自治区、直辖市党委立足本地区实际，出台了大量地方党内法规，推动党中央决策部署在本地区落实落地。由此，伴随着地方党内法规的迅速发展，必定也会产生地方党内法规评估与“立改废释”、清理、备案审查等工作量的增加①比如从立法评估上看，广东省规定地方性法规应当适时开展立法后评估，上海市为规范规章立法后评估工作和促进规章有效实施要求立法后评估，浙江省用立法后评估报告作为规章修改、废止以及完善配套制度的参考依据。参见《广东省人大常委会立法评估工作规定（试行）》《上海市规章立法后评估办法》《浙江省人民政府地方性法规案和规章制定办法》。，地方党内法规原来所依靠的一般情况下以内部评估为先、特殊事项以外部评估次之的评估方式可能不得不发生改变，即开启转变为以外部主体评估为主、内部评估主体为辅和党组织、党员干部、普通党员共同参与的多元评估模式，也并将引领地方党内法规立规质量评估主体发展新方向。