涉农资金项目效益评价<br/>——以梅州市大埔县为例

涉农资金项目效益评价
——以梅州市大埔县为例

2022-07-20谢正峰张玉彦陈晓勇

嘉应学院学报 2022年2期

谢正峰，张玉彦，陈晓勇，杨洵

（1.嘉应学院地理科学与旅游学院，广东梅州 514015；2.嘉应学院乡村振兴研究院，广东梅州 514015；3.恒泰会计师事务所有限公司，广东梅州 514000；4.广东科技学院财经学院，广东东莞 523083）

随着国家对“三农”问题愈加重视，财政涉农资金及涉农项目日益增加，管好用好涉农资金，实现项目的效益目标显得尤为重要。涉农资金管理和使用的相关问题引起学界关注。邹文、张明宗和黄国功等针对乡镇财政所在涉农资金发放和管理中存在的问题，并提出相应建议。[1-3]赵鸣骥提出从预算环节、资金分配环节、资金使用环节、制度建设和机制创新等不同方面，加强涉农资金的整合与统筹。[4]吴云等认为，项目资金多头管理、资金使用管理成本高、基层财政困难以及对涉农资金整合认识不足等问题影响了涉农资金的效果，从而提出建立涉农资金统筹整合长效机制的建议。[5]刘纯阳针对贫困县财政涉农资金整合中资金投向、使用、监管、绩效考核、政策设计存在的问题，提出深化涉农领域“放管服”改革、建立财政涉农资金统筹整合使用的长效机制、优化预算编制、实行“大专项+任务清单”的管理模式、改革工作机制以及调整财政涉农资金统筹整合使用政策等建议。[6]杨寿康针对涉农项目立项不科学、涉农资金违规使用、项目过程监管不力等突出问题，提出整合项目设置、改进资金投放方式、加强立项管理和项目过程监管等对策。[7]王吉鹏、王瑞波针对涉农资金整合面临的难题，提出加强顶层设计与组织、加强规划引导、扩充融资渠道和加强财政资金绩效考核与管理、建立农业农村大部门制，完善相关法律法规等措施。[8-9]吴映雪针对部门利益壁垒、机构设置方面等问题，提出加强县域资金管理能力和项目管理能力。[10]曾福生等从集中程度、到位程度、完整程度、协整程度和覆盖程度等5 个维度构建了一套财政支农资金整合效果评价的指标体系。[11]吴培培指出，精准扶贫背景下涉农资金整合存在整合力度不够、协调能力薄弱以及透明度缺乏等问题。[12]张伟进一步提出建立绩效评价机制，通过建立健全涉农资金绩效评价指标体系和涉农资金使用效益分析制度，加强对涉农资金使用的考核。[13]杜辉和苑莹提出了通过财政涉农资金整合促进现代农业发展。[14-15]和杰等从把握绩效审计目标与内容、设计评价指标体系、确定指标权重并做出评价、有效运用审计成果等方面构建了涉农统筹整合资金绩效审计方法体系。[16]刘雪姣分析了涉农资金整合下项目运作中的困境，认为应提高项目设立和分配的科学性、规范性，动员、激励项目参与主体。[17]

综上所述，学者们指出了涉农资金在使用和管理过程中存在的问题，并提出相应的建议及对策。随着涉农资金统筹整合的提出，学者们关注到财政涉农资金统筹整合使用的长效机制和绩效评价问题。资金使用的效益评价是涉农资金区域绩效评价的重要组成部分，但目前对涉农资金的效益评价的研究还未见报道。本文以梅州市大埔县为例，对2021 年省级涉农资金项目的效益进行评价，能够为县级行政单位进行涉农资金项目的效益评价提供借鉴，推动涉农资金区域绩效评价研究。

一、大埔县概况

大埔县属于广东省梅州市，地处广东省东北部、韩江上游，位于116°18′E～116°56′E，24°01′N～24°41′N，东北靠福建省平和县、永定县，东南接潮州市饶平县，西依梅州市梅县区、梅江区，南连丰顺县。全县总面积2 467 km2，其中山地面积1 933 km2，耕地165 km2，是典型的“八山一水一分田”的山区县。大埔县辖14 个镇和1 个省级自然保护区丰溪林场。2020 年，大埔县户籍总人口55.23 万人，常住户籍人口33.09 万人，地区生产总值911 028 万元，三次产业结构为29.57∶19.60∶50.83。2021 年大埔县累计分配到省级涉农统筹整合专项资金41 764 万元，其中上划市级统筹实施资金1 670.56 万元，剩余40 093.44 万元统筹整合安排用于39 个项目，这些项目具体分为农业产业发展类、农村人居环境整治类、生态林业建设类和农业农村基础设施建设类等四个类别，涉及大埔县9 个政府职能部门和省属水库移民办公室。

二、研究方法和数据来源

研究方法

1.效益评价指标体系构建

本研究依据《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10 号）《关于印发〈广东省省级财政预算绩效目标管理办法（试行）〉的通知》（粤财绩〔2019〕11 号）和《广东省财政厅关于印发〈广东省省级财政绩效评价指南〉的通知》（粤财绩〔2021〕1 号）等文件要求，结合大埔县2021 年省级涉农资金统筹整合的特点，构建了涉农资金项目效益评价的三级指标体系，包括经济效益、生态效益、社会效益和可持续影响四个二级指标；三级指标是根据大埔县2021年省级涉农资金统筹整合项目各自特点设置的个性化指标，因篇幅所限，本文不再赘述。

2.指标权重设定方法

为体现绩效评估专家对效益指标的认识，本研究利用专家排序法确定各指标的权重。专家排序法在评价某问题时对于选取的各因素，按其重要程度请专家进行排序。将最重要的因素记为1，次重要的指标记为2，以此类推。假设有n个因素，请m个专家来排序，其结果是一个m行n列的数表。每一个因素排在第几位的序号数称为该因素的秩。把m个专家对该因素所评定的秩加和所得数称为该因素的秩和，用R来表示。第j个因素的秩和用Rj表示。若用dj表示第j个因素的权重，则权重的计算公式是：

本方法的权重公式与专家们对各因素重要程度的评定结果有关。如果专家们的看法基本上一致，则得到的各因素权重就具有实际意义，反之则不然。因此，在计算各因素权重之前，需要对专家的评定结果进行显著性检验，经确认其意见基本一致后再计算权重。其显著性检验方法如下：

（1）假设H0：m个专家对n个因素的重要程度看法是不一致的。

Rj=1,2，…n，为第j个因素的秩和。

（3）根据显著性水平α及自由度df=n-1，查x2值表找临界值

（4）结论：若x2≥则否定H0，即认为m个专家看法是显著一致的；若x2＜则H0相容，即m个专家看法还没有达到显著一致的程度，应建议专家对n个因素的重要程度再次进行排序，直至达到显著一致为止。

3.效益评价方法

如前所述，涉农资金项目的效益分为经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响四个方面。根据不同项目的特点，涉农资金项目在设定绩效目标时，并非每个项目都有全部效益，如有的项目具有社会效益和生态效益，但不具有经济效益；有的项目具有社会效益和经济效益，但无生态效益。因此通常的评价方法并不适合这种效益类型不统一的涉农资金统筹整合项目的整体效益评价。本文采用模糊数学综合评价法对大埔县2021 年省级涉农资金项目的效益进行评价。

（1）建立评价矩阵A。基于模糊理论，利用项目主管部门提供的资料，由经验丰富的专家对每一个指标进行评价。各因素评价结果分为优、良、中、差四个等级，称为评语集，以V表示。假设第l个专家对第i因素在第j个评语Vj上的隶属度为，则可得全体专家对某一个因素在各评语等级上的隶属度aij，记为：

各个因素在各等级评语中的隶属度组成评价矩阵A，记为：

（2）建立模糊评价集B。利用模糊变换进行模糊综合评价，运用M(*,+)算子（先相乘后取和）计算得到模糊集合B。记为：

（3）获得最终评价等级。得到最终的模糊综合评价结果B后，根据最大隶属度原则对效益部分的表现力进行分析，最大隶属度所在的等级确定最终评价等级。

4.效益的等级划分

依据《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10 号）文件的精神，大埔县2021 年省级涉农资金的绩效评价总分设置为100 分，其等级划分为四档：90（含）-100分为“优”，80（含）-90 分为“良”，60（含）-80分为“中”，60 分以下为“差”。效益部分的总分值为30 分，其中经济效益5 分，社会效益为10 分，生态效益为10 分，可持续影响为5 分。由涉农资金效益总体划分标准，同比例缩小到效益的各指标，则效益指标等级划分如表1 所示。

表1 大埔县2021 年度涉农资金项目效益评价等级划分Tab.1 classification of benefit evaluation of the agricultural fund projects in Dabu County in 2021

5.资料来源

在2022 年2 月和3 月期间，课题组进驻大埔县，全面搜集了大埔县2021 年省级涉农资金下达情况、支出情况和39 个项目的完整资料，其中效益方面包括各项目绩效目标中经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响的目标设定情况。通过整理各项目实施的过程资料，得到效益目标实现情况的相关资料。

三、结果分析

（一）效益的权重确定

邀请了熟悉大埔县涉农资金绩效评价的6 位专家，根据重要性对经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响四个指标进行排序，并计算出各指标的秩和，进而计算出权重，结果如表2 所示。

表2 专家对四个因素重要性排序结果Tab.2 ranking results of the experts on the importance of four factors

进行假设检验，根据公式（3）和表2 可得：

统计量Χ2=m(n-1)W=6*3*0.7=12.60。取显著性水平α=0.01，由df=4-1=3，查表得知=11.34，因Χ2=12.60＞11.34，认为6 位专家的看法是显著一致的，通过检验。

可以确定各因素的权重，其中经济效益权重为0.133；社会效益权重为0.384；生态效益权重为0.283；可持续影响为0.200。因此，权重矩阵为D=[0.133,0.384,0.283,0.200]。

（二）效益等级评价

基于专家对各项目在经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响四个方面的评价，得到单因素在不同等级的隶属度，具体如表3 所示。对于经济效益的评价，各项目全部为优等，因此对优等的隶属度为1，可以得到，总体上大埔县2021 年涉农资金项目的经济效益等级为“优”；同理，社会效益在优等的隶属度最大，为0.9 636，因此社会效益等级为“优”；生态效益在优等的隶属度最大，为0.9 636，因此社会效益等级为“优”；可持续影响对优等的隶属度最大，为0.9 886，可持续影响的评定等级为“优”。

表3 大埔县2021 年度涉农资金项目效益评价单因素等级隶属度Tab.3 single factor membership grade of the benefit evaluation of the agricultural fund projects in Dabu County in 2021

最后，根据各个指标的权重，运用M(*,+)算子计算得到效益的模糊集合B：

根据最大隶属度原则，效益部分的总体表现为优（最大隶属度0.9744 对应的等级为优）。

（三）效益得分计算

效益得分是涉农资金绩效评价总得分的重要组成部分。在涉农资金区域绩效评价过程中，为计算绩效总得分，需要把效益的等级转化为得分，以和其他评价指标得分相加，得到区域绩效的总得分。根据大埔县2021 年涉农资金项目绩效自评的要求，效益部分的总分值为30 分，其中经济效益5 分，社会效益为10 分，生态效益为10 分，可持续影响为5 分。

为将效益的等级转化为得分，本文将等级分段与隶属度结合起来。由表3 可知，各指标对不同等级的隶属度不同，隶属度最大的等级确定为指标的等级。虽然都评为“优”等，但各指标对优等的隶属度不同。这样，可以将各指标在优等的得分分为两部分，一部分为优等的基础分，另一部分为在优等的奖励性得分，对于各指标：

（1）指标得分=隶属度最高等级的基础分+该等级奖励性得分=隶属度最高等级的基础分+该等级宽度×该等级隶属度，其中基础得分为每个等级的下限，具体如表4 所示。

表4 大埔县2021 年度涉农资金效益评价各等级基础分及等级宽度Tab.4 basis score and grade width of each grade for agricultural capital benefit evaluation in Dabu County in 2021

（2）奖励性得分=隶属度最高等级的等级宽度×该等级隶属度。

以社会效益为例，因为社会效益的得分为“优”，其在优等的基础得分为9 分，又因为其对优等的隶属度为0.9 636，而优等的跨度为1 分，则奖励性得分为0.9 636*1=0.9 636，因此生态效益总体得分为9+0.9 636=9.9 636。以此类推，得出其他效益指标得分为：经济效益得分5，生态效益得分9.9 671，可持续影响得分4.9 943，效益总得分=经济效益得分+社会效益得分+生态效益得分+可持续影响得分=5+9.9 636+9.9 671+4.9 943=29.925。

四、研究结论及讨论

（一）研究结论

（1）本文利用专家排序法得到各效益指标的权重。专家排序法是一种主观赋权方法，通过选择熟悉涉农资金绩效评价的专家对各因素进行重要性排序，然后计算出权重，可以体现专家对涉农项目的专业性认识。经计算得，经济效益权重为0.133，社会效益权重为0.384，生态效益权重为0.283，可持续影响为，0.200。可见，专家们认为涉农资金项目的社会效益最重要。

（2）大埔县2021 年省级涉农资金统筹整合项目经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响的评价等级均为“优”。利用模糊数学评价法判断得出各效益的等级，从而解决了不同项目效益类型差异化的问题。

（3）本文结合各效益指标的评价等级及对该等级的隶属度，计算出每个指标的得分，解决了效益等级转化为分值的问题。效益评价最后得分为29.925 分，大埔县2021 年涉农资金效益总体评价为“优”。