重庆市老年产业财税政策的现状调查与对策建议

陈太红，雷朝玲

（重庆师范大学 历史与社会学院，重庆 401331）

一、引言

根据国家统计局发布的第七次人口普查数据，2020年末中国60岁及以上人口为2.64亿人，占总人口的18.70%，其中65 岁及以上人口为1.91 亿人，占总人口的13.50%[1]。民政部预测，“十四五”期间，全国老年人口将突破3亿人，我国将从轻度老龄化迈入中度老龄化[2]。重庆市第七次全国人口普查数据显示，截至2020年底，全市常住人口共3 205.42万人，60岁及以上人口为701.04万人，占总人口的21.87%，其中，65岁及以上人口为547.36万人，占总人口的17.08%[3]。国际上，通常把60岁以上人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口比例达到7%作为一个国家或地区进入老龄化社会的标准，由此看来，重庆已经进入老龄化社会，并且老龄化的程度远超全国平均水平，属于典型的未富先老地区。我们如何应对老龄化带来的一系列问题？在解决这些问题的过程中有哪些发展机遇？这就需要我们未雨绸缪，发展好以老年生活服务、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年教育服务、老年金融服务、老年旅游服务、养老信息等为主的老年产业。带着这些问题，我们收集了重庆市和部分区县老年产业发展财税政策的相关文件，并从财政直接投资、财政补贴、税收优惠、行政事业性收费优惠和政府购买服务五方面，对渝中区、九龙坡区、渝北区、铜梁区、开州区等区县的相关政策文件进行分析。同时，对部分养老机构和老年人进行了走访调查，了解老年人养老需求、机构想法和财税政策执行状况等信息。在分析重庆市老年产业财税政策现状、存在的问题及原因基础上，提出对策建议。

二、重庆市老年产业财税政策现状

重庆市人大社会建设委员会在市五届人大常委会第二十二次会议上提交的《关于全市养老服务工作的调研报告》显示，2020 年全市养老服务争取中央投入资金约1 亿元，市级财政资金投入达2.2 亿元，各区县投入资金12.5亿元，带动社会投资38.2亿元，主要支持城乡公办和民办养老机构以及农村敬老院的建设和运营。截至2020年底，全市城乡养老机构1 427所，床位22万张，平均每千名老人拥有养老机构床位约30.5张。其中，公办养老机构908所，床位8.2万张，社会办养老机构519所，床位6.8万张，城乡社区养老床位（含日间照料）7万张。重庆市人民政府发布相关消息，目前全市已建成并运营220 个街道养老服务中心、2 900 个社区养老服务站，社区居家养老设施覆盖率从2019 年初的38.9%提高到97.5%，社区居家养老服务基本实现全覆盖[4]。根据重庆市财政政策支持老年产业发展的总体情况，结合收集的资料分析，重庆市老年产业财税政策现状呈现出以下四个特点。

（一）注重政策创建，确保执行有据

重庆市在促进老年产业发展的财税政策创建方面，注重突出与我国“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”养老模式相衔接，注重激活社会资本进入养老行业。重庆市人民政府办公厅于2019年11月发布了《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市社区居家养老服务全覆盖实施方案的通知》（渝府办发〔2019〕110号），次年1月出台了《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市推进养老服务发展实施方案的通知》（渝府办发〔2019〕129号），这两个文件的出台完善了我市老年服务业发展的相关政策，全方位规范了养老服务设施建设的财税扶持政策问题，有力推进了全市社区居家养老服务设施及失能特困人员集中照护设施建设。

（二）注重多种手段，确保产业发展

在促进老年产业发展的财税政策方面，重庆市各级人民政府主要采取财政直接投资、财政补贴、税收优惠、行政事业性收费优惠和政府购买服务五种手段确保行业发展。

1.财政直接投资

重庆市各级人民政府直接投资老年产业主要是提供非竞争性公共产品解决养老托底问题和信息化建设问题，在市场无法配置的领域发挥财政资金的作用。

养老托底方面。2018 年，重庆市筹集福彩公益金达17.36 亿元，有2.6 亿余元用于社会福利事业。在养老领域，有1.14亿余元源于本市级福彩公益金，用于12个市级社区养老示范工程建设，此外还投入4 000万元用于重庆市养老“千百工程”，建成社区养老服务站200个，市级示范社区养老服务中心20个[5]。

信息化建设方面。部分区县政府为提升养老行业的信息化管理水平、提供便捷高效的服务项目，搭建了养老信息服务平台。如九龙坡区大力支持建设智慧养老信息服务平台，为老年人提供紧急援助、家政、医疗保健咨询、网上购物、服务缴费等一站式服务。

图6 是粒径为 200 μm、掺量 0.8%的微胶囊自修复试样预压损伤后在不同温度下强度修复率发展情况。由图6可以看出，40 ℃ 养护5 d 的强度修复率和20 ℃养护7 d 的强度修复率一样，20～60 ℃内强度修复率逐渐增加，增长率却不明显，40 ℃时修复效果最明显。由此推断，温度越高修复剂固化速度越快，超过 40 ℃后大量愈合剂已经固化，强度修复率趋于平缓；养护温度对于相似试件裂隙的自修复效果影响较小。

2.财政补贴

市级和区县（自治县）均通过财政补贴支持养老机构发展，这些补贴可以分为建设补贴、运营补贴和贷款贴息三大类。

建设补贴。财政补贴支持养老机构建设有两种情形：一是按床位补贴一定资金，并带动社会资本进入养老领域。如，渝民发〔2018〕43号文件规定，重庆市对社会办养老机构建设补贴，按照自有房新增床位50张以上的，床位补贴10 000元/张；租用房办机构（房屋租期5年及以上）新增床位20张以上的，床位补贴5 000元/张。二是按建设规模进行补贴，并带动社会资本进入养老领域。如，九龙坡区人民政府出台的《重庆市九龙坡区人民政府办公室关于扩大养老服务供给提高养老服务质量扶持办法》（九龙坡府办发〔2021〕54号）文件规定，九龙坡区按照社会力量兴办社区养老服务中心（站）的规模给予一次性建设补贴；建设面积为300平方米的社区养老服务站，给予一次性建设补贴20万元；其规模超过300平方米的，在20万元一次性建设补贴的基础上，每增加30平方米再增加建设补贴1万元；对其规模在1 500平米以上的街道养老服务中心，享受了市级奖补200万元的，区级不再给予建设补贴。

运营补贴。因运营补贴是各区县(自治县)的财政负担，在操作方式上存在差异，具体有以下五种情形：一是人头补贴+管理补贴相结合的方式。如，渝中府办〔2020〕48号文件规定，渝中区对社会力量举办的养老机构，按其接收渝中区户籍老人数量，按每月每张床位300元的标准给予补助；对正式运行半年以上的社区养老服务中心（站），根据业务开展情况给予老年人信息管理工作补助、老年活动组织工作补助、空巢老人关爱工作补助、志愿服务工作补助、拓展服务工作补助、日常运维补助。二是服务中心（站）个数+人头补贴相结合的方式。如，渝北区民政局、财政局发布《重庆市渝北区民政局重庆市渝北区财政局关于印发〈渝北区养老服务业扶持资金管理办法〉的通知》（渝北民〔2019〕222号）文件规定，对符合社区养老服务设施要求并全年正常运营的社区养老服务中心（站），经等级评估后确定运营补贴额度，区财政给予每个社区养老服务中心每年3万～8万元不等的运营补贴。同时，建立养老机构运营补贴长效机制，对达到规定要求的社会办养老机构，由区财政对收住的渝北籍老人按每人每月100元的标准给予养老机构运营补贴。三是按入住养老机构老人类别给予不同标准补贴。如，开州府办发〔2018〕116 号文件规定，开州区社会办养老服务机构收住开州籍城乡低保人员、特困人员、半失能老人和失能老人，每人每月分别补贴100～400元；收住其他老年人，每人每月补贴100元。四是按床位数量给予补贴。如，九龙坡政府办发〔2018〕155号文件规定，九龙坡区对符合要求的民办养老机构给予每张床位最高1 200元/年运营补贴。五是按当地供养金标准一定比例给予补贴。铜梁区人民政府《关于印发〈推进全区养老服务发展实施方案（2020—2022年）〉的通知》（铜府办发〔2020〕14号）文件规定，对社会办养老机构收住铜梁区户籍特困供养人员的，分别按自理人员、半失能人员、失能人员月供养金的40%、60%、80%的标准增加运营补助。

贷款贴息。采取项目落地建设贷款利率由财政部分贴息的方式鼓励社会资本投资发展养老机构。如，开州府办发〔2018〕116号文件规定，开州区对新建或扩建的社会办养老服务机构，按出让方式取得土地且总投资在5 000万元以上，其项目银行贷款按同期银行贷款基准利率贴息，自项目贷款之日起区财政贴息三年。铜府办发〔2020〕14号文件规定，铜梁区对总投资2 000万元以上且以出让方式取得土地新建或扩建的社会办养老机构，区财政对该项目总投资额50%以内的贷款给予贴息，贴息金额按同期银行贷款基准利率执行，自项目贷款之日起区财政贴息三年。

3.税收优惠

重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市社区居家养老服务全覆盖实施方案的通知》渝府办发〔2019〕110号文件规定，对社区养老服务设施运营和居家上门服务企业（组织）免征增值税；对社区养老服务设施的物业管理费和房产税给予适当财政补贴；符合条件的社区居家养老服务企业，可同等享受小微企业税费减免、创业补贴、投融资支持等优惠扶持政策。《重庆市养老机构管理办法》渝府发〔2019〕326号文件对在重庆市的公办和民办养老机构（含家庭服务企业、社区养老服务中心站）提供的养护服务免征营业税；对非营利性养老机构的自用房产和土地免征房产税、城镇土地使用税；对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。

4.行政事业性收费优惠

渝府发〔2019〕326号文件规定，非营利性养老机构设施建设免征行政事业性收费，营利性养老机构设施建设减半征收行政事业性收费。重庆市民政局于2020年6月发布的《养老服务政策扶持及标准》规定，养老机构提供养老服务涉及的行政事业性收费要适当减免；养老机构用水、用电、用气按居民生活类价格执行，天然气初装费降低30%收取，水电气安装工程费用适当减免；有线数字电视收视维护费执行低收入用户减免政策，电话、有线（数字）电视、宽带互联网等安装费用适当减免；境内外资本举办养老机构享有同等优惠政策。而重庆市部分区县（自治县）还加大了优惠力度，如渝北区和巫山县均规定非营利性养老机构设施建设免征行政事业性收费，营利性养老机构设施建设减半征收行政事业性收费，此外，巫山县还对新建和扩建非营利性养老机构设施免收城市建设配套费和防空地下室易地建设费，其优惠政策力度比市级政府政策规定的更大。

5.政府购买服务

重庆市出台《支持社会工作服务市级财政补助资金管理办法》（渝财社〔2017〕56 号）等政策文件，把社会工作服务纳入市级财政公共预算支持范围，市财政每年安排3 250万元用于直接购买社会工作服务，7 000万元以奖代补资金用于购买基层民政能力，明确1%的社会救助资金用于购买基层社会救助经办能力[6]。重庆市逐步建立起市级财政支持政府购买社会工作服务的长效机制，逐渐提高社区居家养老服务人员素质，满足居家老人对社区专业化养老服务的需要，但重庆市民政局向社工机构购买服务总量偏小，不足以满足全市700多万老年人的养老需求，且政府购买主要是基本生活照料类服务。

（三）注重财政投入，确保机构培育

重庆市人民政府、市民政局和区县人民政府充分认识到在老年产业发展初期主要应解决养老场地匮乏的问题。在老年产业中，目前要解决的重中之重是有照料需求老年人的生活照料问题，因此发展养老机构（含社区居家养老服务中心（站）、家庭服务企业）是当务之急。

重庆市各级人民政府和相关职能部门在政策上保障财政资金投入，不论是财政直接投资新建或扩建养老机构，还是财政补贴养老机构的建设和运营，以及税费优惠政策，大多集中在养老机构的培育和发展以及养老服务设施建设上。市级财政对城乡社区养老服务设施建设通过以奖代补的方式给予补贴，加快城乡社区养老服务设施建设。如渝民发〔2018〕43号文件支持社会办养老机构建设，对新建、扩建养老机构或用自有房屋改建养老机构新增床位50 张以上的，市级财政对其新增床位给予每张10 000元的建设补贴；租用房屋（房屋租期5年及以上）改建养老机构新增床位20张以上的，市级财政对其新增床位给予每张5 000元的建设补贴。

（四）注重弱势人群，确保养老托底

第十四届中国（重庆）老年产业博览会数据显示，截至2020 年，全市700 多万的老龄人口中有15.6万特困老人，55.7万失能半失能老人，6.24万经济困难的高龄失能老人，这部分老年人是老年人中的弱势人群。按照国发〔2019〕5号文件精神，各地公办养老机构及公建民营养老机构要充分发挥兜底保障作用，在满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能（含失智，下同）老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务。同时要坚持公办养老机构公益属性，确定保障范围，其余床位允许向社会开放，研究制订收费指导标准，收益用于支持兜底保障对象的养老服务。

渝府办发〔2019〕129号文件规定，鼓励社会办养老机构接收安置政府供养对象和其他特殊困难老人。接收农村五保和城镇“三无”人员的，当地政府按照接收人数和规定标准拨付相关费用。有条件的区县（自治县）对接收需要照料的低保、高龄、失能等特殊困难老人，可根据实际给予适当补助，具体补助标准及办法由区县（自治县）人民政府确定。因此，各区县（自治县）根据自身实际，采取不同财政政策关爱老人中的弱势群体，发挥养老托底作用。开州府办发〔2018〕116号文件强化公办养老机构的托底保障功能，明确规定公办养老机构要优先保障政府供养对象中的失能、半失能、失智、残疾老年人，并鼓励有条件的特困人员供养服务机构在满足特困人员集中供养需求的前提下，为农村低保、建档立卡贫困家庭、失独家庭等低收入家庭中的老年人、残疾人提供低偿或无偿的集中托养服务。

三、重庆市老年产业财税政策存在的问题

重庆市老年产业财税政策具有重视政策创建、运用多种手段、培育养老机构、托底弱势人群等特点，由于重庆老年产业财税政策主要集中在培育养老机构上，加之各区县（自治区）老年产业发展存在差异，因此担负扶持和引导作用的财税政策在推进老年产业发展时，从满足老年人多样化的物质和精神需求看还存在不少问题。

（一）财税政策扶持的涵盖面窄

目前在养老服务领域，财税政策扶持对象主要是养老机构和老年群体。一方面是对养老机构的扶持。市级和区县（自治县）均通过各种形式支持公办、非营利性养老机构的建设和发展，对于民营养老机构的扶持较少。另一方面是对老年群体的扶持。我国养老服务业包括老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等领域，而从老年人的实际需求看，还应包括养老地产、老年教育、养老信息等领域。而重庆渝民发〔2018〕43号、渝办发〔2019〕110号和渝办发〔2019〕129号三个文件，在投融资政策、税费优惠和财政补贴等财政政策方面都仅限于对老年人日间照料、康复护理、助餐助行等基本生活需求，而针对老年人的精神慰藉服务、老年产品用品、老年金融服务、老年旅游等与之配套的其他领域缺乏具体措施。重庆市下属各区县和乡镇、街道均采取同样的财税政策扶持养老机构，因财税政策对不同性质的养老机构扶持存在差异，并且未涵盖与养老服务配套发展的其他产业，长期来看，不利于老年产业的健康、可持续发展。

（二）财税政策地区差异大

重庆主城都市区、渝东北三峡库区城镇群和渝东南武陵山区城镇群，经过调查和资料分析，我们发现地区差异主要体现在两方面：一是市级财政投入主要集中在主城都市区，市民政局、市医保局关于市五届人大二次会议中《关于妥善解决我市养老基地和群体就医问题的建议》（第0836号）的答复函（渝卫函〔2019〕204号）文件中提到，重庆市近年累计安排资金约5亿元用于支持市中西医结合康复医院、市第十一人民医院、市总工会南温泉疗养院、市第一社会福利院、市第二社会福利院老年残疾人收养康复中心、市革命伤残军人康复医院老年介护楼等医养结合项目的建设。二是各区县财政政策存在较大差异。以财政直接投资为例，2020年渝北区累计投入财政资金1.7亿元吸引社会资本0.6亿元用于全区养老设施全覆盖建设，投入财政资金273万元用于社区居家养老服务，财政投入80万元探索农村互助养老模式[7]。渝东北三峡库区城镇群中万州区被民政部、财政部确定为第五批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，2020年，中央财政提供1 838万元补助资金，支持万州养老服务发展[9]。而以黔江区为代表的渝东南武陵山区城镇群，在养老服务工作中，黔江区民政局投入资金1 200余万元，对黄溪片区养老机构进行了扩建升级[10]，由此可见各地区财税政策差异比较大。

（三）财税政策未充分回应市场需求

由于养老市场存在不同的需求所决定，城乡特困老人、低收入老人、经济困难的失能失智老人和重度残疾、计划生育特殊家庭老年人的养老服务作为非竞争性的纯公共产品应该由政府来提供，而个性化的需求和高层次需求作为竞争性的非公共产品应该由市场来提供。由此看来，政府扶持和引导老年产业发展的财税政策在回应市场需求时，必须弄清楚政府在什么地方应有所为和有所不为。我们发现重庆的财税政策在回应市场需求时存在以下三个问题：一是干了市场该干的事。如市级部门在某区建设医养结合的接受高端消费人群的养老机构，其结果并不理想。二是对社会力量办养老机构主要通过财政直接补贴、税收优惠等政策，而缺乏相应的投资融资政策来促进社会力量参与养老机构的建设与发展。三是过分追求高大上，没有回应市场的真实需求。我们曾对部分社区居民调查得知，绝大多数老年人不希望脱离原来熟悉的生活环境，更愿意在社区和家庭安度晚年。因此，各级政府的财税政策扶持的重点应是社区居家养老服务中心和家庭服务企业。

（四）财政投入模式易导致社会福利损失

养老机构建设和运营补贴主要表现为按人头或床位拨款或直接由政府采购实物发给养老机构（含社区养老服务中心（站）和家庭服务企业），这些社会福利的分配方式均存在社会福利损失的可能。按人头或床位拨款给养老机构，如果监管不力，老年人的受益也可能会打折扣。由政府采购实物发给养老机构[含社区养老服务中心（站）和家庭服务企业]的方式，由于扭曲了补助物品与非补助物品的相对价格关系，或者对拨款缺乏强有力的监督机制，容易导致一定程度的社会福利损失，真正需要获得帮助的弱势人群却享受不到价值匹配的福利[11]217-218。

（五）政府购买服务不足

本该提供生活照料、康复护理、辅具配置、精神慰藉、紧急救援、法律服务等多样化养老服务的养老机构，由于受到诸多条件的限制，不可能对入住老人提供上述全部服务内容，特别是心理疏导、哀伤辅导、文化活动、康复护理、法律服务等专业化服务，而许多在社区开展养老服务的中小型养老机构需要政府以购买服务的方式从第三方获得并提供给养老机构的老人。目前，养老机构和提供专业化的心理疏导、哀伤抚慰、文化活动、康复护理、法律服务的第三方机构处于起步阶段，同样需要财税政策予以引导与支持。

四、重庆市老年产业财税政策存在问题的原因

综观重庆市老年产业财税政策存在的诸多问题，究其原因在于观念、思路和制度设计。

（一）产业发展缺乏整体性思考

从重庆市老年产业财税政策存在的问题看，重庆市相关财税政策没有从产业发展战略高度认识发展老年产业的重要性，仅停留在头痛医头、脚痛医脚的阶段，其观念落后表现在三方面：一是产业发展定位缺乏系统思考。财税政策惠及的是养老机构和社区养老服务中心（站）等设施建设，而对以老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游、老年教育、养老信息等为主的养老服务业只做原则性规定，并没有具体的财税扶持措施。二是没有看到老年产业协调发展的重要性。不同地区的老年产业发展缺乏统筹协调，重庆主城都市区、渝东北三峡库区城镇群和渝东南武陵山区城镇群发展不协调，不利于区县老年人享受养老服务。而对以养老机构为主的养老服务业发展的推动，出现了产业发展的跛脚现象，表现在养老机构迅速发展，而与之配套的其他产业发展严重滞后，影响了整个老年产业的良性发展；并且机构养老服务、社区居家养老服务发展较快，而医养结合、心理疏导、文化娱乐、老年教育等专业类服务发展缓慢，不利于老年人实现社区居家与康养相结合的养老愿景。三是缺乏养老服务的质量观，没有认识到服务质量是老年产业健康、长久发展的关键因素。我们走访调查了解到，无论养老院还是社区养老服务中心（站），对入住老人的吃、住等物质需求关注较多，而对诸如群体融合、心理慰藉、哀伤辅导、临终关怀等精神需求关注较少，导致入住老人在养老院打架、情绪低落等问题时而出现。

（二）发展思路上市场机制引入不足

从渝办发〔2019〕110号文件看，我市在老年产业发展思路上过分强调政府的主导作用，主要采取政府直接补贴、税收优惠、贷款贴息等方式扶持老年产业的发展，对于市场力量引进不足，市场仍然缺乏活力，特别是提供康复护理、辅具配置、精神慰藉、紧急救援、法律服务等专业化服务机构因政府购买不足而成长缓慢，也导致很多养老机构和社区养老服务中心（站）因缺乏第三方来解决专业性问题而难以提高服务质量，反过来大而全或小而全的发展模式又制约着养老机构和社区养老服务中心（站）的规模化发展和服务质量提升。与政府购买服务不足的相关问题是，政府在没有引入竞争机制的情况下，政府职能部门将财政资金采取拨款或补贴等方式发放到社会办养老机构和社区养老服务中心（站），低效率地使用财政资金必然导致社会福利损失，投入的钱能否用到老年人身上，需要完善制度以堵塞漏洞。

（三）制度设计的合理性体现不够充分

合理的制度设计应充分体现公平公正原则和可操作性原则。重庆各级政府扶持和引导老年产业财税政策在公平公正原则上的缺陷在于，没有建立起第三方评估制度，缺乏对入住养老机构、社区养老服务中心（站）服务质量的评估制度，以及接受居家养老服务老人的家庭资产、收入等经济状况和养老需求进行评估的制度，也就导致老年人养老需求和养老专业服务项目难以匹配。由此出现政府建设补贴和运营补贴按入住人头或按床位来支付给养老机构，而不是根据对老年人真实需求评估后采取发放服务券的方式，由老年人或其亲属选择养老服务的提供方。而可操作性差的问题主要出现在税费优惠政策上：一是企业所得税的减免非地方政府能够决定和实施，很多地方的税务部门执行较差；二是诸如水电气安装工程费优惠政策本身就有问题，因承担工程的企业是自负盈亏的市场主体，在没有相应配套措施的情况下，让企业让利比较困难，通常无法落实。

五、完善重庆市老年产业财税政策的对策建议

鉴于重庆市老年产业财税政策存在的问题及原因，我们认为应看到老年人多样化需求，这就决定了老年产业不能仅仅局限于发展提供生活照料的养老机构和社区养老服务中心（站），还应在老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游、老年教育、养老信息、养老地产等方面早打算、早规划、早实施，因此，完善我市老年产业财税政策应从以下四方面思考。

（一）树立“三观”，确保财税政策正确引领老年产业发展

第一，树立老年产业发展生态观，用财税政策引领产业发展，形成集群效应。重庆市委、市人民政府应站在产业发展战略的高度，充分认识老年产业对推动重庆经济转型升级的巨大作用，在充分调研重庆市现有资源基础上，规划老年产业发展的方向和重点项目，发挥财税政策的扶持和引导作用，培育除养老机构之外的其他老年产业市场主体（包括提供康复护理、辅具配置、精神慰藉、紧急救援、法律服务等专业服务的社会组织），以满足老年人多样化的物质和精神需求。

第二，树立老年产业协调发展观，用政策引领不同地区、不同领域的发展。市级财政资金在推动主城都市区养老机构发展到一定阶段后，应注意统筹不同地区养老机构的发展，运用财政转移支付手段，加大对渝东北三峡库区城镇群和渝东南武陵山区城镇群发展养老产业的扶持力度；市级财政资金应在发展老年产品用品和老年休闲产业上发力，将财政政策延伸到老年产业的各个链条，生产或提供符合老年人需求的产品和服务，满足重庆甚至国内外老年人的物质和精神需求；市、区（县）、乡镇和街道的财政资金应充分考虑老年人社区居家养老的真实需求，解决好老年人在社区居家养老方面存在的问题，着力打造中小型的社区和居家养老服务机构。

第三，树立养老服务业的质量观，用政策引领养老机构健康发展。在制订养老机构服务质量标准的前提下，根据第三方机构对养老机构评定的服务质量等级确定运营补贴标准，改变当前主要按收住老人人数或床位数给付运营补贴的做法。我们在老年产业发展的初期以追求数量增长来缓解当前床位紧张的问题是行之有效的办法，但随着养老机构数量的增加，养老场所紧张已经得到缓解的情况下，老年人及其亲属追求养老服务质量将不可避免地显现出来。因此，利用财税政策引导老年产业全方位发展来满足老年人的多样化需求是势所必然。

（二）改变思路，确保财税政策有效推进老年产业发展

汪波等人的研究表明，“国家养老政策的基本结构体现为：政府保障与服务为主导，市场化为支持，社区服务与自服务为配合”[12]。重庆市应逐步改变现行财税政策，首先，要厘清哪些养老服务由市场提供，哪些养老服务由政府提供。凡是个性化需求和高层次需求的竞争性非公共产品应由市场来提供，而城乡特困老人、低收入老人、经济困难的失能失智老人和重度残疾、计划生育特殊家庭老年人的养老服务是非竞争性的纯公共产品，应由政府来提供。其次，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，满足个性化养老需求。政府提供的非竞争性的纯公共产品也应当引入竞争机制，采取政府购买服务的方式解决，但作为准公共用品，应用市场监督来保障养老产品质量，可以避免政府购买的错判低效[13]。再次，一些发达国家的经验显示，社会组织作为工具并非补充性的，而是和市场机制一样具有基础性、优先性的地位[14]40-42。所以可加大政府购买第三方机构提供的康复护理、辅具配置、精神慰藉、紧急救援、法律服务等专业服务的扶持力度，发挥社会组织的优越性，确保老年人安享晚年。最后，建立老年人照护统一需求等级评估体系和自由选择服务机构制度。根据老年人能力、医疗照护、疾病状况，结合社会支持和养老意愿等指标开展需求评估，科学确定服务需求等级，并以此为标准，匹配老年人养老需求和养老专业服务项目，政府依据评估结论发放服务券，由老年人或其亲属自由选择养老服务机构。

（三）采取措施，确保财税政策均衡推进老年产业发展

发展老年产业解决养老问题是解决社会问题的民生工程，在老年产业发展问题上应坚持均衡发展观，采取下列措施解决以下问题：一是加大财政转移支付力度，逐步消除地区发展差异。加大对渝东北三峡库区城镇群和渝东南武陵山区城镇群养老机构（含家庭服务企业、社区养老服务中心站）的建设力度，解决好上述两个地区大量贫困和低收入老人、失能和半失能老人以及留守老人的养老问题。二是加大对社区居家养老服务中心（站）和家庭服务企业的支持力度，解决老年人在原来生活环境熟悉的社区养老问题。三是积极完善养老社会保险制度，提高老年人购买力水平。政府应高度重视老年产业与养老社会保障之间的关系，积极完善社会养老保障的“三支柱体系”，建立多层次的养老保障体系，其中积极响应第三支柱中的个税递延型养老保险政策对于老年产业的发展有着重要意义。此外，政府还必须尽快建立健全高龄、失能老人长期护理保险制度，以社会互助共济的方式筹集资金，对经评估达到一定护理需求等级的人员，为其提供所需的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理服务或资金保障。

（四）强化落实，确保财税政策稳步推进老年产业发展

任何财税政策要产生实际效果，关键是抓好政策的落实。首先，强化各级政府的主体责任，解决好制度设计、经费筹集、统筹协调等问题，确保财政资金投入有保障，确保税费优惠有落实。其次，政府职能部门在各自的职责范围内依法依规合理使用财税政策，提高财税政策的有效性，避免财政资金的浪费和损失。最后，运用政府、社会、舆论等多种力量监督财税政策的落实，防止相关责任主体滥用财税政策损害国家和老年人的利益。因此，应在上述三方面抓好财税政策的落实工作，以确保财税政策激励老年产业健康发展。

作者贡献声明：陈太红负责研究设计、论文撰写；雷朝玲负责政策文件收集整理、撰写论文。