基于权力约束方式构建中国特色监督体系的实践向度

施红玉

（泰州职业技术学院，江苏 泰州 225300）

权力生成于人类社会，并且是人类社会历史中广泛存在的社会现象。权力的行使或运行应遵循一定的原则，它才能维护相应的权益。如果没有限制和约束权力的运行，权力本有的一些性质就会严重偏失，权力运行的效应就会对社会极度有害。对权力运行实施有效的制约和监督是我党建设和国家治理的核心议题，直接关系到中国特色社会主义政治制度优越性的发挥。新中国以来，对权力的监督取得了一定的成效，尤其是中共十八大以来，习近平多次强调，健全党和国家的监督体系，强化对权力运行的制约和监督。只有全面分析权力行使和运行的特性，才能梳理出对权力的约束方式，进而构建完备的监督体系，对权力运行实施有效的制约和监督。

1 权力僭越的三大危害

1.1 傲慢性

权力是人类社会中的一种特殊力量，权力表现为对人的统治、强制或压制的力量，具有超然性和支配性。当国家权力被崇拜，它就容易恣意妄为。如“权力支配一切”“官大一级压死人”“有权好办事”等等。权力如果不被“圈在笼子里”，就会把本该亲切威严的面孔变得分外傲慢，分外狰狞，就会成为侵犯人的自由、权利和其他正当利益的工具。当权力的超然性受到人们的膜拜，就会出现变本加厉促使权力暴虐无道以权压人、压法的现象。正所谓苛政猛于虎，公民的权利不时会受到干扰和侵犯[1]。

1.2 懈怠性

责任是一种“约束力”，它能有效地促进权力的行使，正所谓承担责任的权力才不懈怠。在实际工作中，有人手中握有人民赋予的权力，全然没有责任的压力，他们既不为人民办事，也不向人民负责，不履行国家和人民赋予的职责，就会造成大量权力运行有偏失，或者产生权力被束之高阁、出现长期闲置不用的现象。公共权力未能按照人民的意愿和要求正确有效的行使，因此随之而来的自然是官僚对国家应有职责的放任，即该做的不去做。庸官懒官为了保住既得的利益，就会极力地维持现状而不愿意推动改革和制度创新。这种懈怠的行为及意识的滋生和蔓延将导致体制僵化、社会进步停滞[1]。

1.3 滥用性

权力总是随处可见，但迄今为止却通常掌握在少数人手中被行使。即权力的所有和权力的执行是分离的状态。权力是一种工具，利用权力可以达到某种目的，可以获取相应的价值，实现价值的交换。手中握有实际公权的一些施政者在公权施行中把自己手中的公共权力当作自己牟取权利的工具，使公共权力私有化，人为地在公共资源的使用和分配上制造不公。权力滥用对公民的权利和自由，对社会公众乃至于国家的利益，都是直接的、严重的威胁。这种不受制约的特殊权力获取的额外利益必然产生腐败，如立法的腐败、司法的腐败、行政的腐败等。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[2]

权力的本性决定了它永远是一种需要驯服的力量。权力在运行过程中，既有能力造福社会，维护人们的幸福和正义，也有能力危害社会。上述种种表现是一种侵害社会公共利益的行为，掌握公权力的主体非法使用权力或滥用权力，其危害是多方面的，它违背了权力运作是要服务于人民的宗旨。所以，权力的运行应当有所为有所不为。有所为，履行和承担责任；有所不为，不逾界，即权力不缺位不作为，也不越位乱作为。通常，有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止，所以必须加强对权力的限制和监督，即监督权力主体要履行自己的责任、限制权力所带来的利益和确保权利在法律的范围内产生利益最大化。

2 限制和监督权力的方式

权力的限制与监督是现代宪法与民主政治的一项重要的政治原则，它能防止权力的滥用，中国特色社会主义的权力监督体系要能实现监察全覆盖。关于权力约束，从监督主体及权力来源的角度可分为权力监督与权利监督两种基本类型。

首先，基于权力具有的相关属性，权力主体行使不受监督和约束的公权力时，会变成危害社会公众的力量。防止滥用权力，除了规范权力的运行外，加强对权力的限制和监督是关键，即必须以权力约束权力。权力监督是指国家机关及其执政党在宪法和法律框架范围内，从上而下通过制度化方式对党和国家机关及其工作人员以及权力运行进行规范、约束与监督，这也属于权力内部的监督。

目前在我国，实施权力监督的主体有党的各级组织、工作部门和专门的纪律检查机关；国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关；国家监察机关、国家司法机关。这些权力的主体监督既有表现为审批、报备、复议等形式的行政机关内部监督，也有以行政诉讼、审判监督为形式的司法机关的监督，以及党的纪检机关、国家监察机关开展的专门监督[3]。这些可以归纳为两类即党内监督和国家监督。

其次，如果仅仅依靠掌握权力的官僚机构内部实施自我监督，这种权力制约权力是有些许缺陷，是不可能完全避免官吏滥用职权的。防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，权力监督体系需要从权力之外（权力的对立面）来配合权力内的自律手段，权力才能得到有效监督，即以权利来限制权力。权利是不直接行使国家权力的公民或社会团体的社会力量能否顺利进行监督的保障因素，而这些权利是宪法和法律所赋予的。政治权力不得干涉、侵犯且必须做出某种行为以保障这些权利不受任何私人或公共组织的侵犯。公民个人或组织的权利在某种意义上都对权力提出了要求，对公权力的行使主体进行监督。这里可以对权力实施监督的权利主体包括公民、社会团体、新闻媒体和民主党派等。

总之，以权力制约权力，党内的监督和国家监督是权力内部的自我监督，具有强制性和权威性。以权利制约权力，像民主监督、群众监督和舆论监督这些权利监督是外部监督，属于党政体制外的、非国家权力性监督。权力监督和权利监督虽然在行为主体和力量等方面不同，但二者对公权力实施监督的目的是一致的，二者是中国特色监督体系的主体部分。

3 中国特色监督体系的实践向度

权力需要监督，没有受到制约和监督的权力，都可能被异化。权力监督是一个系统化工程，包括为了规范制约公权力运行而制定的多种监督制度，而它们又构成有机联系的监督体系。中国特色的权力监督体系是国家治理体系的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视完善党和国家监督体系。习近平指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[3]

3.1 中国特色监督体系的层次性

一个国家的权力监督体系是包括多种具体监督制度的有机系统。党的十九届四中全会提出健全党和国家监督体系。党和国家监督体系包括党内监督、人大监督、国家监察、司法监督、审计监督、统计监督、财会监督、民主监督、群众监督和舆论监督十个方面[4]。

中国共产党的长期执政地位及其性质宗旨，决定了党内监督是权力监督体系的主导，是第一位的，党内监督缺失或缺位，其他监督要素必然会失灵或失效。

另外，如人大、监察、司法、审计等这些国家机关中具体领域的主体掌握一定国家权力，这些主体可以对公权力实施的制约和监督，称之为国家监督。其监督权来源于人民代表大会、宪法及其他相关法律的“授权”，属于中国特色的“授权型”监督，具有强制性和权威性。国家监督是以国家权力制约公权力滥用的自我监督。

党内监督和国家监督是自上而下的监督，属于权力内部的监督，具有强制性和权威性。完整的监督体系，还要挖掘权利监督的基础性作用。来自权利层面的监督由民主监督、群众监督和舆论监督构成，属于党政体制外的、非国家权力性监督。这些权利监督是从外部对公权力的运行实施监督，实质上是公权力的所有者对受托方的监督。

权利与权力之间存在着制约与互动的关系，权利监督与权力监督是两种性质不同的监督，权利监督是权力监督的重要基础，权力监督是权利监督的有效保障。两种监督系统共同构成了我国多层次、全方位的中国特色社会主义监督体系。

3.2 中国特色监督体系的人民性

权利是社会力量能否顺利进行监督的保障因素。就权利限制权力这个问题看，权利是弱小的，权力极有可能随时侵犯到权利。所以，政治权力必须做出某种行为以保障广大人民的权利，建立真实、有效的权利监督，才能保证公权力始终为社会公众服务，国家和社会才能良性平稳运行。

人民群众作为权力制约和监督的主体是基于权力来源于人民。我国宪法明确规定：人民民主专政是我国的国体，国家的一切权力属于人民。人民是公共权力的真正所有者、是历史的真正创造者。人民享有主动参与政治生活的权利，政治运行也应保障人民参与政治生活的权利、政治不得干涉、侵犯这些权利；政治权力必须做出某种行为以保障这些权利不受任何私人或公共组织的侵犯，如保障享有人身自由权、人身财产权、舆论监督权等。人民群众的权利切实得到维护时，权利本身就构成了对权力的制约，所以人民能够对权力的运行实施制约和监督，这样才能有效杜绝权力出现异化，实现权力运行应有的本质。

十八大以来，习近平在多个场合的讲话中强调“国家的一切权力属于人民”，“要让人民监督权力”，充分发挥群众监督在治党和治国中的作用[5]。中国特色权力监督体系的制度设计，肯定了权利，尽可能地提升权利的地位，即是对权力的有效限制和监督，充分彰显我们监督体系的人民性。

3.3 中国特色监督体系的德法共治

法治反腐是全面依法治国的必然选择。全面依法治国战略强调真正让法治发挥对公共权力可靠的、强有力的约束。权力要在法治的轨道上行使，要依法行使权力，依法制约和监督权力。

习近平多次强调防止权力滥用必须要将权力关进制度的笼子里。制度的笼子里就是“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行”[5]。历史和现实证明，相比人治，法治反腐更带有根本性、全局性、稳定性。要想从源头上防治腐败，关键是建立和完善权力制约和监督机制，即依法制约和监督权力。自十八大以来，我国围绕着以宪法为核心的各类法律法规以及以党章为核心的党内党规都进行了修订和完善，这些制度规范将在预防和惩治腐败方面提供制度保障。

滥用权力在受到国家法律制裁的同时还须接受道德规范的约束。中华传统文化中蕴含的廉洁从政的道德规范对于权力制约和监督具有基础性作用。道德是内心的法律，开展系列学习教育，使廉洁从政的美德深入党员干部价值观念、行为方式，形成廉洁自律意识，筑牢反腐倡廉的思想道德防线，自觉接受监督。反腐倡廉的警示教育和媒体对腐败行为的揭露和批判，编撰典型腐败案例，在一定范围内通报，使腐败者受到道德的谴责。上述的德法共治，使滥用权力者承担的法律成本、道德成本增大至超过滥用权力者可获取的收益，则可以抑制他们滥用权力的动机，从而达到遏制滥用权力的目的。

总之，监督体系是一项艰巨复杂的系统工程，它不是一蹴而就的。中国特色的监督体系，基于权力约束方式来构建的权力内部监督和权利监督，它们在限制和监督公权力过程中存在着制约与互动的关系，不是彼此孤立，而是自上而下和自下而上的，自律和他律相结合，形成监督合力。