农村基层党组织在应急危机管理中的领导效能提升研究——以L村疫情防控为例

邱 茜，聂玉霞

（山东农业大学公共管理学院，山东 泰安 271018）

一、问题提出

2019 年底突然爆发的新冠疫情不但令大众措手不及，对党的执政能力与领导水平也提出了重要考验。疫情就是命令，防控就是责任。为此，习近平总书记在2020 年1 月底就指出，“在中国共产党的坚强领导下，紧紧依靠人民群众，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，我们完全有信心、有能力打赢这场疫情防控阻击战”。农村基层党组织根系于农村，处于疫情防控斗争的前沿，承担了大量琐碎而繁重的防疫任务，在疫情防控中起到保障群众生命安全、维护基础社会秩序的作用，充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉。党员要发挥模范先锋作用，形成群防群治的局面，“让党旗在斗争一线高高飘扬”。因此，农村基层党组织不仅保障疫情防控政策落实到地，各项工作有条不紊进行，而且保障政策成效，进而确保疫情防控目标的实现。要实现疫情防控目标首先要提高领导效能。优化提升农村基层党组织领导效能，既是加强其自身建设和疫情防控工作的需要，也是党的十九届四中全会提出的“健全提高党的执政能力和领导水平制度”的一个重要衡量指标，是当下需要着力解决的问题。关于行政领导效能的含义国内外学者有不同的见解。美国学者弗雷德·E·菲德勒提出“行政领导效能是指一个群体执行其基本分配任务所能取得成功的程度”，①弗雷德·E·菲得勒，约瑟夫·E·加西亚.领导效能新论［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，1987：11.此定义关注任务绩效的范围，评价行政领导者效能的任务绩效与群体绩效；刘建军提出领导效能是在实施领导过程中领导者的工作状态、行为能力以及工作结果，更加关注综合绩效。①刘建军.领导学原理——科学与艺术［M］.上海：复口大学出版社，2001：302.这两种界定是目前学者们较为常用的代表性看法。

当前学界有关基层党组织领导力的研究较多而有关领导效能的研究匮乏。基层党组织领导力的研究具有前瞻性、现实性的特点。赵晓燕（2020）从乡村振兴背景下对其领导力存在的问题进行探讨；②赵晓燕.乡村振兴背景下农村基层党组织领导力提升路径探究［J］.社科纵横，2020，35（02）：44－48.罗自刚（2020）以社会治理的维度视角对提升基层党组织领导力进行深入分析。③罗自刚.提升基层党组织社会治理领导力［N］.山西党报，2020－03－25（003）.有关基层党组织领导力内容的研究也较为系统。郭岩（2019）从理论视角和实践向度对提升农村基层党组织政治领导力进行了理论解析与深入透视；④郭 岩.农村基层党组织政治领导力提升的逻辑进路［J］.中共杭州市委党校学报，2019（04）：32－40.李明哲（2019）、欧阳娟（2009）分别从文化、经济的角度分析其在提升领导力过程中出现的困难，提出相应的解决路径。⑤李明哲.浅析乡村振兴背景下农村基层党组织文化领导能力［J］.农村·农业·农民（B版），2019（09）：29－30.⑥欧阳娟.提高农村基层党组织经济工作领导能力浅谈［J］.资治文摘（管理版），2009（05）：34.但有关基层党组织领导效能的研究颇少。何峻（2013）认为提升基层党委在新型社会管理格局中的领导效能取决于是否获得人民群众的信任、拥护和追随，体现为政党政治功能的转换与回归，在于组织动员群众参与社会公共事务；⑦何 峻.提升基层党委在新型社会管理格局中的领导效能［J］.唯实，2013（04）：49－51.张健（2014）指出提升基层党组织领导效能的有效路径可以从理念、制度、做法三个层面切入。⑧张 健.提升基层党组织领导效能的有效路径［J］.毛泽东思想研究，2014，31（06）：136－139.

综上，目前有关农村基层党组织的领导效能研究匮乏，研究系统性不足，基层党组织在疫情防控中的领导效能直接关系到农村整体防疫效果和人民生命安全及身体健康。有鉴于此，本研究选取L村基层党组织领导效能作为研究对象，分析其现状及存在问题，探讨其原因，在此基础上力求提出对策建议。

二、农村基层党组织在疫情防控中的行为表现——以L村为例

自新冠疫情发生以来，在L村基层党组织的领导下，疫情防控工作取得了一定成效。

一是成立组织机构，压实防控责任。L 村在接到疫情防控工作通知，第一时间成立疫情工作领导小组，由村党支部书记任领导小组组长，下设4个工作小组，分别设立小组负责人，由小组负责人组织该村党员、网格员、村民、志愿者组成管控小队，严格落实防控责任，加强防控组织领导。防控工作期间，L村网格员入户2次，登记村民健康，逐户填写村基础信息登记表。全村实行“敲门行动”，全面掌握人员身体状况、排查外地往返人员、重点排查有无与确诊病例接触史等有关情况，做到底数清、情况明，确保不漏一户、不漏一人。

二是进行疫情防控知识和政策宣传。L村基层党组织充分利用多种方式积极主动开展疫情防控宣传工作，主要有：第一，利用L村现有条件进行宣传。如利用电子屏24 小时滚动播放疫情防控相关知识；用音箱不间断播放宣传标语；在胡同口悬挂条幅；在村委会通过喇叭宣传防控知识；对村内5 个商业点、3 个公示栏进行重点宣传，张贴各种通知、肺炎科普常识、倡议书与防疫指南等；发放新冠肺炎防控手册等。第二，通过微信群宣传防控信息，普及相关知识，引导村民正确对待疫情，稳定情绪、增强信心，及时澄清社会上的各种谣言。第三，进行入户宣传。工作人员提醒村民一律不串门、不参加聚集性活动，未佩戴口罩一律不得出入商场、超市与车站等公共场所。通过入户宣传，使群众多渠道了解疫情形势，知晓新冠疫情的基本防护知识和相关政策措施，理解并支持村委工作。

三是全力阻断，紧扣联防联控关键。切断新冠疫情病毒传播途径，仅仅依靠L村力量是有限的，只有通过构建联防联控机制，才能打好疫情防控战。L 村留出一个通道，设卡5 处，并且每个卡点都做到有阻拦设施、人员值守、进出登记、体温测量、消毒消杀，全力阻断人员流动。该村还组织党员成立巡逻队，及时劝散聚集人群。防控工作开展以来，23 名党员积极投入疫情防控，申领设卡阻断与防安宣传等岗位，成立了5 支“党员突击队”，该突击队成为联防联控的主力军。为保障各卡点一线工作人员的安全，村委会安排专人为工作人员提供防护衣、口罩、消毒液等防护物资，解除他们的顾虑，以保证工作正常展开。另外，为配合各卡点工作，L村还成立了志愿者巡逻队，在人流高峰期支援卡点工作。

三、农村基层党组织在疫情防控中存在的问题

基层党组织在领导疫情防控过程中取得了显著成效，同时也存在一些问题。

（一）危机意识不强

基层治理主要解决常态化的社会问题，而对于非常态化的社会问题、人类“理性不及”的危机防范往往被忽视，在此条件下，政府、社会、民众的预防意识相对淡薄。在突发公共卫生事件当中，农村基层干部担负着应对公共突发事件、保一方平安的工作职责，因此其危机意识的强弱程度直接关系危机来临时的行动。面对突如其来的疫情危机，L村基层干部缺乏应急管理意识，缺乏主动了解与认知突发公共卫生事件相关信息的积极性，缺乏对危机前兆、发生影响因素、可能产生的危害以及未来发展趋势的预警和研判，基层领导干部更多以经验支撑行动，难以从应急管理专业视角去处理突发应急事件，导致应对突发公共卫生事件的第一道防线失效。

（二）疫情防控中存在形式主义

在疫情防控工作中出现的少数不良现象，暴露出形式主义、官僚主义的问题，如层层发文开会、填表报数；检查考核过多过频、过度留痕；推诿扯皮、敷衍应付；瞒报、谎报、漏报疫情；在患者排查、登记、隔离、救治等工作中走形式、不认真等问题。疫情防控中的这些问题，不仅背离了工作初衷，加重了基层干部负担，而且消解了防控效率和效果，蚀耗了人力物力财力，影响了防控工作实效。针对在疫情防控中存在的形式主义、官僚主义的问题，习近平总书记明确指出：“要让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线，而不是以形式主义、官僚主义的方式来给基层增加负担、消耗基层干部的抗疫精力。”形式主义、官僚主义是打赢疫情防控阻击战的大敌，要坚持“一盘棋”思想，确保党中央政令畅通，齐心协力切实保证各项防疫决策部署落实到位。

（三）政策执行出现偏差

新冠疫情爆发后，有些基层干部为了更快地实现政策目标，往往采取简单粗暴、“一刀切”的办法执行政策，仅注重结果，难以顾及防控方法的科学性。在疫情防控过程中，L 村基层党组织在交通要道路口设立检查站，对来往车辆及人员进行全面排查。其初衷是为了减少人员流动，原本无可厚非，但采取土石、树枝、挖坑封路等方式进行物理阻断，这样的“土政策”不但难以产生实质效果，而且没有考虑可能带来的消极影响，致使交通防控措施执行过程中受阻。针对这些情况，2020 年1 月30 日交通运输部明确指出，对于广大农村地区的疫情防控工作，特别是已经出现疫情的农村地区，要制定交通运输保障方案，既确保医疗、救援等物资进得去，老幼病残等特殊群体应急出行能出得来，又确保生产生活物资运输正常通行，不得简单采取推填挖洞等硬隔离方式阻断公路交通。

（四）疫情初期决策欠果断

相对于高层决策来说，基层更多地是决策的落实和执行，但也不能忽视基层执行中依情境而变化的决策。与常规决策不同，重大突发公共事件的应急决策要求决策者必须在较短、有限时间和条件下收集、整理与分析相关信息并在听取专家意见的基础上迅速拍板作出决策，“第一时间”采取积极主动的应对措施，最大限度减少损失，尽快使疫情的蔓延得到有效控制。以L 村为例，疫情爆发后，该村基层党组织领导人员在无先例可循、信息资源有限的情况下，心理上表现出焦躁与恐慌，犹豫不决，不能也不敢对疫情防控的执行进行果断决策，反而逃避责任、隐瞒事实，以求保全自己。另外，为避免执行失误，部分党组织对疫情防控方案怎样实施、如何保障实施等不知所措、优柔寡断，致使疫情防控方案还未落地，便已流产。即便是投入行动，也错失应急管理最佳时机，导致疫情事态发展不可控。这些都要求基层干部提高对环境变化的敏锐把握和判断，提高决策效率和执行效率。

（五）难以应用现代信息技术

目前，农村基层党组织领导干部普遍存在年龄偏大、文化程度偏低、综合素质和能力水平有待提高，对新生事物接受速度较慢等情况。许多党员干部无法适应新媒体时代的学习方式，不善于使用现代信息技术，从而在一定程度上影响了领导效能的提升。在疫情防控过程中，基层党员挨家挨户上门登记村民的相关信息，采取到户分发疫情防控宣传单等老办法，加大了与村民正面接触交叉感染的风险。随着基层治理水平的提高，网格化管理模式能通过数字化、信息化手段，摸实相关信息，要运用大数据等手段，加强疫情溯源和监测。利用大数据信息化手段，进行摸排监测，实现动态化、全方位的管理是未来社会发展趋势。

四、基层党组织领导效能不佳的原因

（一）重视管理轻视预防

基层组织应急管理一个普遍现象就是将重心放在公共危机发生后的处理上，而忽略了危机的事前预警与预防。第一，由于一部分基层党组织受财力限制等因素的影响，平时不重视应急物资与装备的储备，在公共突发事件发生时，临时抱佛脚，结果往往事倍功半。第二，部分党员干部在思想上存在一定误区，认为“没有必要花很多的时间和精力去做应急管理方面的工作，有的甚至认为应急管理就等于应急处置，没有确立全过程的应急管理理念，忽视应急预防准备、监测预警和灾后处置等方面的工作”。①尹帮锋.健全我国农村突发公共事件应急管理机制研究［J］.湘潭大学学报，2014，（2）.第三，基层组织对群众应急管理知识的宣传教育难以转化为其自觉行为，导致民众对突发事件缺乏应对能力。总之，基于财力受限、思想误区、宣传不到位等原因，基层应急管理工作往往“重视管理轻视预防”。

（二）受农村基层党员干部自身素质制约

农村党员干部是农村党组织的血液和农村社会治理的领导力量，其素质发展程度直接影响农村基层党组织的凝聚力与战斗力。首先，当前我国部分农村党组织领导干部仍然处于战斗力不强和工作效率低下的状态，比如难以掌握现代信息技术、难以起到组织动员作用等，一定程度上造成了基层党组织涣散。其次，农村有技术有知识的青年往往外出务工或创业，人才资源流失严重，农村党组织普遍呈现人才“青黄不接”趋势，党员队伍结构呈现出年龄偏大、能力素质、文化程度偏低，和带领实现乡村振兴、提升乡村治理能力的要求目标不相适应，他们政策理解水平较低，缺乏创新意识，缺乏与新形势适应的工作方式方法。部分党员干部对危机认识不够，对危机预防与应对知之甚少，不能很好地应对疫情防控过程中出现的问题。影响和削弱了农村基层党组织领导核心作用的有效发挥。

（三）农村基层干部疫情防控工作缺乏有效监督

监督是政策实施过程的保障环节。突发公共卫生事件一旦发生会给社会带来巨大的影响，因此，为应对公共危机，保障应急管理顺利进行，有必要加强对疫情防控工作的监督，促使农村基层党组织应对突发公共事件能力的提升。事实上，当前对于农村突发公共卫生事件应急管理中的许多责任与奖惩措施没有具体的规定，缺乏责任追究和惩罚。农村基层领导干部在疫情防控工作中存在的消极应对等形式主义现象无从监管，造成政策执行的偏差。为提升政策执行力，减少执行偏差，必须加强执行过程的监督，一旦出现失职、渎职，应依法追究责任。必须把权力运行置于监督和制约之下，使基层党组织领导人员接受监督并逐步内化为一种自觉，促进领导人员的工作效能不断完善。

五、提高基层党组织领导效能的对策

（一）提高农村基层党组织的危机意识

长期以来，无论是政府还是社会，无论领导干部还是普通群众，普遍存在重处置而轻预防的意识，农村危机预防、预警认知欠缺，缺乏危机意识的培养，往往在危机发生之后才做出反应，难以做出及时准确的判断，减弱了应急管理效果。为提高基层党组织的危机意识，就要高度重视党员干部的培训，特别是关于危机处置的培训与学习。第一，在建设党员队伍时，将那些能力强、反应快、综合素质高的人才选拔进入治理队伍中。第二，加强实战演练。对于在岗农村管理人员，定期对其进行实战模拟演练，提高党员领导干部的应急管理意识，有序有效地开展基层应急工作。第三，通过学习，增强领导者的危机意识，提高应对与处置公共突发事件的管理水平与基本能力，为今后应对公共危机事件打下坚实的基础。

（二）提高党员自身应急决策能力

在突发公共卫生事件当中，基层党员干部既是指挥员又是战斗员，既是决策者，又是应对者，其素质的优劣、能力的高低，决定着应急管理的成败。要提高基层党组织领导人员的应急决策水平，首先，应加强对领导干部的培训，使其在危急情景下，具备临危不乱、沉着冷静的心理素质。提高对环境的敏感性与反应能力，及时关注信息，认真研究分析，吸取先进经验，迅速果断做出正确决策，才会将可能产生的损失最小化并将危机消灭在萌芽时期。第二，应急管理常态化。公共突发事件频发的今天，应急已不是一种临时性工作，而是必须将其常态化，把危机风险的管理整合到基层党组织的日常管理中，掌握主动权、把握先机。第三，及时总结应急决策的经验、教训。特定类别的突发事件应对要及时归纳总结，不断演练，以提升紧急应对中的实践效果。第四，要增加高科技手段、现代决策技术方法在应急决策上的运用，从而极大地提高地方政府应急决策水平。惟有如此，才能使应急管理方法更科学有效，提高应急决策能力。

（三）优化人才队伍

农村党员干部是党组织密切联系农民群众的纽带和桥梁，是实现乡村振兴和乡村治理现代化的排头兵。为提升其领导效能，必须优化农村基层党组织干部队伍，夯实执政基础。首先，增强农村党员干部学习的主动性和积极性，自觉提高其文化水平和个人素养。作为突发事件处置的决策者，要尽快把理论知识转化为决策能力，主动掌握各种新型管理方式，增强其处置与应对突发公共卫生事件的能力。其次，加强基层党员干部队伍的信息化培训，积极运用现代信息技术创新工作方式，推动“互联网＋”模式的广泛使用，增强疫情防控效率与效果，进一步提升基层党组织在疫情防控中的领导效能。最后，不断壮大农村党员队伍力量，改善党员队伍知识结构、年龄结构，大力开展引进优秀人才工作。“村党组织书记应当注重从本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本乡本土大学毕业生、退役军人中的党员培养选拔。每个村应当储备村级后备力量。”做好后备人才队伍建设，培养“能人党员”进入村级基层党组织，打牢基层党组织的人才基础。

（四）构建科学的奖惩问责机制

科学的考绩是提高执政效能的指挥棒，它具有重要的导向和尺度作用，建立健全科学的奖惩问责机制是领导班子效能建设的当务之急。一方面，在基层党组织的领导下，对疫情斗争考验中的党员干部做出客观、公正、全面、准确的评价，以科学有效的奖惩问责机制，通过组织考核评价这一指挥棒，激励党员干部不畏风险，挺身而出，不忘初心，践行使命。同时，大力表彰先进，宣传先进人物、模范党员事迹，营造良好的氛围，为抗击新冠肺炎斗争取得彻底胜利打下扎实的思想基础。要强化引导，激励广大党员、干部勇挑重担、争作表率。另外，注重发现、及时宣传基层党组织和广大党员干部在疫情防控斗争中有担当有作为的先进集体和先进个人，并作为评先评优、考核考绩评定的重要依据。另一方面，采取疫情防控一线责任倒逼的方式，对不胜任现职、难以有效履行职责、疫情防控工作成效不明显的干部及时调整；对执行出现偏差、落实不力的，搞形式主义、官僚主义，甚至弄虚作假、失职渎职的领导干部，严肃追责问责；建立严格的问责制度，是农村公共危机应急管理的重要前提，只有将责任、奖惩措施明确化、具体化，才能促进应急管理水平得到提升。

（五）加快推进大数据的使用

突发公共事件的发生不仅对国家治理体系与治理能力提出新的要求，而且为推进大数据的运用带来了新的机遇和发展，更是为提高农村干部应急管理能力提供坚实支撑。在这次疫情防控斗争中，各地区积极运用大数据技术提高其治理能力，在防控疫情过程中发挥了重要作用。把大数据技术运用到基层社会治理，发挥大数据信息化技术作用，是社会治理现代化的必然选择。通过这次疫情防控带给我们的启示包括：第一，进一步加强智能化治理思想认识。提高基层社会治理智能化水平，不仅仅需要更新技术手段，也需要基层干部突破传统治理理念。通过培训等各种方式，让农村基层干部传统思维变为主动式、精准化等现代治理思维。第二，加快推进大数据平台向基层延伸。在防控期间，大数据技术在乡村地区并未得到普及，防疫效率没有显著提升，还存在着信息技术“最后一公里”的问题。所以，必须要对现代化信息技术进行推广。一方面，通过完善基层治理智能化软件体系，进一步健全虚拟平台。同时，又要加强实体平台，进而健全基层治理智能化指挥监测体系①牟丽娇.重大突发公共卫生事件视域下的社区省略路径研究——以新冠肺炎疫情防控为例［M］.重庆邮电大学学报（社会科学版），2021，33（1）：103－109.。通过加强乡村智能化基础设施建设，将先进的大数据技术运用到基层管理的各方面。此外，打破各机构间数据壁垒，实现信息资源融合共享，以便为村民提供更好的服务。