村务监督委员会治理困境与对策研究

白杨

摘要：近年来，村务监督委员会建设发展迅速，乡村治理法治化科学化成绩斐然，有效推动了国家乡村振兴战略目标向纵深发展，但随着村务监督制度的深化与延伸，其运行中的诸多困境也逐渐凸显。为逐步提升新时代村务监督委员会的治理水平，为乡村振兴发展奠定扎实基础，应当进一步提高其法治地位、理顺其组织体系、强化组织保障和加强民主监督。

关键词：村务监督委员会 组织保障 治理困境 治理能力

村务监督制度从2004年在后陈村建立到逐步在全国范围内推广发展，并形成法律条规，可以说，村务监督委员会在乡村中的社会和法治地位提升迅速。17年来，村务监督委员会经历了丰富的发展与完善，成绩斐然，作为新时代实现村民自治合法化和有效化的有力探索，为乡村有效治理和发展提供重要支持。然而，各地因经济水平、历史传统等方面不尽相同，村务监督制度运行成果参差不齐。鉴于此，笔者结合实地调研结果，拟对我国村务监督委员会的运行困境和解决对策进行分析研究，以提供可行性对策。

（一）村务监督委员会的概念及意义

1.村务监督委员会的概念

村务监督委员会依法设立，是村民对村务进行民主监督的村级监督机构，主要职责是对村级事务的规范运行和农村干部的权力行使进行有效监督。作为我国农村地区的一项民主自治新模式，村务监督委员会的有效运行对于纠正农村不正之风、实现农村地区的和谐稳定具有重要作用。

2.村务监督委员会的意义

村务监督委员会的建设发展能够有效推动村级民主管理制度的系统化科学化。同时，进一步理顺了监督关系和义务，改变了原监督组织从属村“两委”的情况，有效破解了村务监督难、制度落实难以及干群关系紧张等问题，乡村治理法治化建设要求村务监督委员会发挥重要作用，坚决落实监督权能。因此，完善村务监督制度意义重大。

（1）强化反腐力度

近年来，随着国家对快速发展农村地区的逐步重视，农村实施的经济建设项目和惠农逐步增多，基层干部在社会资源调配中的权限愈发重大，当然也带来了农村微腐败现象日益严重。要想有效遏制农村微腐败现象的滋生就必须强化内外监督以及完善村级民主，通过制度建设形成威慑力。健全村务监督制度，充分发挥村民、村监会、镇、县和社会组织的多主体监督，构建不想腐、不敢腐、不能腐的长效机制，进而提升农村地区的反腐倡廉建设。

（2）建设法治乡村

农村的稳定发展在从前依靠德治，新时代农村的建设不仅需要依靠德治，更强调突出法治建设，实现三治融合。法治是乡村社会中的有形规则和维护农村权益的根本保障，是乡村的硬道理。在推进建设现代化乡村的进程中，依靠法律规范、法律条文对村务监督委员会的运行进行合理制约，首先对监督主体本身提出要求，旨在提高其法治意识，防止违法违规事件的发生；其次有助于强化法律在化解农村社会矛盾、维护农民合法权益等方面的权威地位，塑造村民的法治观念。与此同时也是对村民自治组织的启发，即要求村级自治组织在实现法治乡村的进程中要学会运用法治思维处理村庄事务，运用法治方式化解村庄内部矛盾，在思维方式和制度建设上并驾齐驱才能稳步推进乡村法治化的建设进程，实现法治乡村的宗旨，让乡村治理更精准、有效。

（3）完善乡村治理

新时代我国乡村治理的总基调是依靠各种制度体系、依靠乡村社会多年来沉淀的本土价值管理乡村社会秩序，实现乡村自主管理、长效发展。要实现治理有效不仅仅要求政府发挥主导作用，更需要社会多方力量的深度融合和本土村民的全面接受。村务监督委员会的建立健全是时代的需要，更是农村地区实现有效治理和振兴壮大的基石。

（二）村务监督委员会的治理功能

1.有利于优化村级组织体系

过去，村级组织权力相对集中，自主性大于客观性，村民委员会在行使监督权力的同时也要接受监督，从而导致民主监督作用发挥不到位。建立村务监督委员会的目的就是为了提高基层群众参与民主监督的效力，将原理财小组和监督小组加以整合，形成对村级事务的决策、执行以及监督既制约又协同的村级权力架构，村党组织、村委会、村务监督委员会独立行使职权，有效维护乡村社会的和谐稳定。

2.有利于健全权力管理运行

村级事务的执行权和监督权曾经过于集中，权力运行缺乏制约也不透明，容易导致决策决议落实不严、甚至滋生苗头性腐败现象等问题。通过村务委员会的具体建立情况，明确农村内部的权力机制是否得到了规范和制约，基层村干部手中的权力更加透明，不论是涉及村集体利益的大事，还是村民的个人利益都能够实现事前、事中和事后全程性的监督，切实保障村民的权力。

村务监督委员会作为一项创新性的村组织，建立和发展相对较晚，监督制度仍不优化，作用发挥还不够彻底，相关制度规定还未形成完整的闭环，在运行过程中仍然存在较多挑战。在监督主体、组织结构、治理能力、组织保障等层面仍然存在诸多困境。

（一）村务监督委员会群众参与程度低

实现乡村善治，建设法治化乡村，村务监督制度的持续优化是有必要的。村务监督委员会应当保障法律赋予村民的权力，比如监督权，但在实际调研来看，群众对村务监督委员会的认可程度仍不高，村务监督委员会与基层群众之间的联系也并不密切，不足以满足群众关心村集体利益、主动参与村级事务管理的初衷。

1.基层群众对村务监督委员会满意度较低

相对于村两委来说，由于传统观念的影响，村民对村务监督委员会仍缺乏足够的认知和认同。村民在遇到涉及自身利益受到损害等事项发生时，往往直接与村两委干部特别是村两委主要领导进行交涉，或者向上级部门信访，使得村务监督渠道空置。在对部分村的走访调研中发现，部分群众受传统思维的影响，当自身权益受到挑战或是损害时，他们并没有采取一定方式在村务监督委员会的帮助下解决问题，在他们的观点当中认为，村务委员会仅仅是村委会下设的一个附属组织，并不能在实际上产生相应的监督效果，即便产生问题，也不能寻求他们的帮助，要求他们解决自己的问题。还有的群众认为村务监督委员会实际上与村委会是一致的，只是拥有一定的不同职能，村务监督委员会在监督过程中得不到群众的支持与认可，在行使监督权力時也就容易面临动力不足的窘境。

2.村民自身监督权受限

在农村内部监督权的具体实践内容方面，不仅要求村务监督委员会采取一定方式行使具体的监督职能，村民自身也依照法律规定享有一定的监督权，例如村民可以通过村民代表会议对自己的监督权进行实现，而在我国颁布的《村民委员会组织法》当中，也明确了村民有权对村级重大事务进行管理的内容，但是在现实情况当中，村民的监督权并没有在实际程度上得到实现，在当下很多地区并未对村民会议具有广泛的认知度，而村民也不知道自己享有的具体权利界限，只能被动性地在村委会的安排下开展工作。因此，部分村庄村民（代表）会议的召开要么是次数越来越少，要么是走走过场，这样就完全违背了有关村民（代表）会议的法律规定。长此以往极易形成村民会议（代表）被虚置的状况，也就降低了村民参与村庄事务的主动性和积极性，甚至激发一系列的矛盾。

（二）村务委员会组织结构不完善

1.组织选举产生与民主监督效能相悖

村务监督委员会实际上是根据村民委员会组织法这一部法律为依据而设立的，经过村民代表会议选举产生，它的根本目的是实现村民的自我管理与相应的监督，但是民主选举在一定程度上保证了村务监督员会选举产生的合法性，但是并不能在实际上发挥基本的性能。比如组织推选人员与民主监督的自治性。若组织推荐的党员当选，村务监督委员会主任应当服从村党支部的管理，那么就会出现被领导与监督职能有效兼容的问题。再有未能直接当选干部当选与民主监督有效性问题。如果在民主选举当中落选的委员最终当选了村务监督委员会的主任，那就可能在一定程度上造成村民与村委会之间的反面斗争，有可能使得个人情感凌驾于公权力之上，这样就不利于村级事务的决策以及后续相关内容的顺利进行。

2.监督能力要求与成员素质短板问题

在村务监督委员会选举的过程当中，应当选择遵守法律，而且能够积极热情地为村集体进行谋划，只有选拔出真心实意的为村民服务，且有威望，有能力的人员，才能在根本上发挥村务监督委员会的作用，但是从当下的实地调研可以得知在村务监督委员会建设当中存在突出的结构性问题。第一，很多成员的年龄在60岁左右，这体现了其中的老龄化程度，难以保证在工作过程当中是否能够适应较为繁杂的工作节奏，第二是教育结构不具有系统化，整体上文化层次偏低。在村务监督委员会中多数为初中以下，有高中文凭的屈指可数，在知识水平上不够专业化。三是知识构成不全面，业务水平较差。很多村务监督委员会的成员，并不能明确政策所要把握的实际思想，不能准确的对村务监督员会进行准确定位，也不能理解相应的政策内容，更无法发挥应有的监督作用。

（三）村务监督委员会治理能力受限制

部分村务监督委员会成员轻视民主监督权利的存在，更不清楚权利在行使过程中的要点，因此治理能力不强，监管效能发挥不佳。同时，由于经费、补贴不足进一步导致村务监督委员会开展乡村治理工作动力不足。有的乡镇缺乏办公经费和误工补贴，也未设立固定的办公地点，开展监督工作全靠个人的责任心，遇上农忙时节，个人事务经常与村上的监督事务产生冲突，影响了工作长期有效稳步开展，使得乡村治理工作难上加难。

（四）村务监督委员会组织保障需强化

村务监督委员会在运行的过程当中应当对制度进行完善，在各方努力下对其进行加强，但是在当下村务监督委员会在责任以及具体薪酬方面仍然存在不足。

1.组织权责对等意识薄弱。村务监督委员会依法对农村事务进行决策决议，对相关事项的具体执行情况提出质疑，这都是属于其权限范围之内的，但是在具体的实践当中，村务监督委员会并不能在实际上发挥应有的作用，没有达到理想的效果，村务监督委员会在开展工作的过程当中应当是独立的。然而在实践当中，其监督权处于一种相对失衡的状态。因此，村务监督委员会行使监督职权，需要双边约束，既发挥监督权利又接受监督，避免有可能发生的随意监督、乱监督或微腐败行为。

2.成员薪酬待遇有待保障。一方面，村务监督委员会成员的薪酬待遇各个地区实行标准不统一，但普遍偏低，有的地区没有报酬；另一方面，随着中央在新时代提出的改革方针不断深入，村务监督委员会需要履行的职责和法治地位越来越重要，监督的范围也越来越广泛，实际工作量与工作待遇上的反差导致一些村监会成员工作主动性下降，不愿开展监督。

3.学习培训制度亟需完善。深化学习培训制度，提升成员基本素质是加强农村组织队伍建设和提升基层干部履职能力的有效方式，开展培训实际上是较为重要的，但是基层政府以及相关职能部门并没能够在村委监督委员会中建立起足够完整的制度，一是统筹组织的强度不足。不能保证业务培训的强度，也就不能保证最终的培训效果。二是培训过程的非常态性。在村务监督工作过程当中，不具有频繁的培训强度，也就无法保证培训的连续性和影响力。三是培训的内容缺乏类型化。各地村务监督委员会在地理位置、经济水平和发展潜力等方面存有一定差异，培训的内容和过程自然不能实行一个标准，而需要多个部门联合参与，结合当地村务监督委员会的实质定位，制定系统化、差異化，具有针对性的培训内容。

为进一步优化村务监督委员会组织体系建设，提升村级民主监督能力和法治乡村建设，推动民主自治制度长效运转，实现乡村治理现代化、法治化，可选择以下对策为突破口进行重点强化。

（一）提高村务监督委员会的法治地位

一是基层政府要突出领导地位。只有合理的对区域内乡村发展的具体方向进行规划，对村务监督委员会的职能和具体意义进行明确，才能够更好地发挥村务监督委员会的作用，在基层群众当中建立起较为完善的环境。二是基层干部要强化思想认知，认真领会乡村治理现代化的内涵和建设法治化乡村的决策，为优化村务监督委员会保驾护航。充分发挥村务监督委员会巩固从严治党成果、监督基层权力运行、表达群众合理诉求等方面的职责。三是村务监督委员会应当坚持明确的立场，尽可能地获得群众的欢迎。主动了解群众的诉求，畅通表达民意的渠道，让基层群众全方位地参与到乡村自治的氛围中来。

（二）优化村务监督委员会的组织体系

在当下优化村级组织自治体系是具有较大意义的，它能够更好地帮助村务监督委员会发挥应有的监督职能，维护整个农村地区的稳定，一是要优化村务监督委员会与上级部门之间的关系，村务监督委员会主要是在村党组织的领导下进行相应工作的，但是也要受到乡镇党委以及纪委的具体指导。二是要对村务监督委员会与村两委之间的组织关系进行优化。目前全国大部分地区已经实行“一肩挑”，村支部书记兼任村委会主任，权力更加集中，这就使得更应该界定村务监督委员会的组织地位。村党组织是村级政权的核心，负责领导其他组织部署各项工作，把握民主治理的方向，村委会落实具体决策决议，维护基层群众的利益，村务监督委员会发挥监督职能，规范权力运行，促进各项工作合法合規，在基层群众的有效监督下依规推进。

（三）提升村务监督委员会的民主治理能力

推动村务监督委员会法治建设，实现基层民主法治化治理，还需进一步完善其组织构成，提升成员素质能力。一是选优配强组织队伍。在对村务监督委员会的成员进行选举的过程当中，要遵循基本的组织规定，坚守相应的回避原则，根据具体的实际情况进行选拔，在根本上选择出具有较高的政治素质和专业素养的人员，在村务监督委员会当中进行工作。二是细化学习培训制度。除每年有计划地组织一次对村务监督委员会成员的业务培训外，逢新下达有关农村地区发展或是涉及基层群众基本利益的，及时组织开展针对性学习。保证掌握政策的时效性。组织类型化培训。坚持因地施策原则，制定具有针对性、可行性的培训内容和方式，根据村地理区位、经济基础、产业优势等条件，对民政等相关内容展开培训，更好的保证村民监督委员会对其监督。三是完善罢免退出机制。如果在村务监督委员会在职期间擅自滥用公权力设置假公济私，损害了群众的利益，那么就需要村民委员会对村民代表进行召集，依照相关的程序对其进行罢免，解除其监督职务。如果罢免程序遇阻，涉及违法违纪造成不良影响的，由镇党委、纪委等部门介入调处，依法查处违纪违法行为，保障民主监督的权威性。

（四）强化村务监督委员会的组织保障

对村务监督制度进行完善，提高村务监督委员会的监督能力，需要有严格完备的制度体系进行保障。一是构建政府职能部门共管共建的领导地位。同时，县行政执法、公共服务、民生救济等部门也需协同参与，在政策、资金、技术、资源等方面予以保障支持。二是对相关的考核评估制度加以完善。根据村务监督委员会的工作职责和监督范围，由镇政府组织，对其自身建设、工作开展、履行职责等情况进行考评。三是健全成员薪酬待遇制度。各地区应当根据自身发展的实际水平，对村务监督委员会的保障办法进行完善，做到按时按量发放相应的薪酬补助，在根本上保障民主监督的积极性和自觉性。

实践表明，村务监督委员会这一民主自治新模式是对农村基层工作的机制创新，是对我国社会主义基层民主制度的加强，不断的对农村自治组织进行完善，能够更好地提升农村治理的现代化水平。总之，村务监督委员会作为农村地区自治组织的组成部分以及改变乡村面貌的治理模式，旨在用更完善的监督机制来实现乡村善治，但在发展过程中仍面临诸多现实困境，需要在以后的发展中不断优化提升。

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（作者单位：西安财经大学法学院）

责任编辑：李政

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