生态公益林补偿政策背景下农户林业经营行为的几点思考

崔凡亮，包庆丰

(内蒙古农业大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010020)

近些年来，人们已然意识到森林生态系统和林业在处理生态问题中的作用，对森林的传统价值观念也随之改变。目前，我国森林的总体面积与林木总的蓄积量都在逐年增加，但相较于世界平均程度的31%，我国森林覆盖率仅占比22.96%，同时也面临许多生态问题，我国为解决生态问题，实施了诸多生态保护工程，尤其是生态公益林的建设对保护生态环境具有重大作用，但也面临着当地生态公益林保护区农户投入多、获益少的难题，所以政府出台了生态公益林补偿政策。

王琳(2020)认为生态公益林是一种用于改善和保护生物多样性、生态环境以及生态平衡等生态和社会需求的，以公益服务为主的森林、林地[1]。周子贵等(2014)、郭孝玉(2017)等认为在同一地区内，政府对生态公益林的补贴标准有着统一的规定，这种全部施行一刀切的补偿标准显然还不是很规范[2-3]。郑丽娟(2015)因为没有考虑到生态公益林的树种、林龄、质量等相关因素，不能够补偿被划为公益林而给农户带来的各种经济方面损失[4]。谢家冬(2011)、邢光超(2015)认为集体林权改革使得商品林林地具有更大的经济价值，两类林地收益差距的变大导致了生态公益林经营管护难以保证的局面出现[5-6]，同时欧晓明(2019)认为国家对生态公益林补贴资金投入总量不足[7]、倪玖斌等(2017)认为加剧了农户所面临的生态公益林保护的压力[8]。

基于以上研究背景，文献主要研究了生态公益林的概念，农户生态公益林经营所面临的问题，鲜有农户具体的经营行为背后的原因进行了分析，同时有学者对农户商品林和生态公益林的经营行为差异做出总结，从理论上分析在生态公益林补偿政策背景下农户的林业经营行为。

1 基本概念

依照森林所发挥的效益不同，可以将森林划分为商品林和公益林。公益林也称为生态公益林。1996年原林业部将生态公益林定义为：是主要以保护人类生存环境、维持生态平衡、维护国土安全、保存物种资源为目标的森林。也有学者从不同的角度出发对生态公益林下了定义，周国逸等(2000)更多地强调人的自身利益，根据人的自身需要制定的，认为生态公益林是以生产生态效益产品为目的，不是以生产直接的有形产品的森林[9]。从以上的定义我们可以得出，生态公益林的主要目的是发挥森林的生态效益，改善人类生存环境。

2 生态公益林经营存在的问题

2.1 劳动资金投入缺乏

在资金投入方面，依照《森林法》的相关规定，国家设立专项森林生态效益补偿基金，包括林木的营造、抚育、保护和管理，对于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源，按照现行每亩生态公益林补贴5元的标准发放，其中25%作为各级政府的管护、宣传经费，其余发放给农户，但生态公益林的补植、采伐更新等仍需要当地农户的劳动力资金投入，仅靠当地政府补偿金额不能满足生态公益林实际所需的投入，相较于公益林，商品林收益高，回报周期短，更加剧了劳动力资金向商品林流入。

2.2 管护积极性差

由于集体林权的改革，极大鼓舞了农户对于商品林的管护行为。张英等(2015)统计了1950年—2013年的省级森林灾祸数据，森林火灾次数减少率最高可达64.86%，与此同时，森林病虫害面积最高减少了8.23%[10]，这说明农户的积极管护行为极大有效地减少了森林火灾和病虫害的发生。而生态公益林与商品林“同权不同利”，农户对于生态公益林的收入信心远低于商品林，生态公益林补偿金额与实际产生的生态效益也存在不小差距，这种外部性与预期收益风险的存在，何文剑等(2016)造成了目前生态公益林存在着“只种不管”，消极管护的局面[11]。

2.3 收益方式单一

依照《森林法》的相关规定，商品林的林木和林地使用权能够依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资，但不可以将林地改为非林地。商品林的流转规定，不光降低了流转成本，还极大促进了资源的合理配置，对于经营低效的农户可以将林地使用权流转给经营高效的农户，同时还可以获得流转资金，这更刺激了商品林流转市场的发展。而生态公益林相较于商品林，其功能具有特殊性，这种特殊性限制了生态公益林的流转，除了国务院有特殊规定的以外，是不能流转的，生态公益林的林木、林地使用权是不能够通过流转来获取额外的收益，农户通过生态公益林获取收益的方式相比于商品林较为单一。

3 生态公益林补偿政策背景下农户林业经营行为分析

首先确定生态公益林补偿政策相关主体，可以分为政策制定者与政策执行者。政府作为生态公益林补偿政策的制定者，其目标是实现生态效益最大化，采取限制生产采伐与补偿激励的等相关措施，严格保护生态公益林。农户作为政策的执行者，二者的利益诉求不同，势必会产生有关生态公益林经营行为的分歧，导致农户林业经营行为产生分歧的原因可以分别用产权理论和农户行为理论来解释。

3.1 产权理论

从新制度经济学的产权理论我们可以得知，产权界定了行使权利主体的行为界限，从而在外部环境不变的情形下激励或约束人们的行为。也就是说，产权具有激励和限制的作用。根据《森林法》相关规定，一块林地上赋予4种权利：林地所有权、林地使用权、林木所有权以及林木使用权。商品林除了林地所有权不归个人所有以外，农户具有其余的3种产权，产权的清晰界定可以让农户完全的获得林地劳动力投入、资金投入所产生的收益，从而对农户的商品林生产产生了激励作用。例如：农户可以通过采伐商品林林木到市场进行交易获取回报，不会面临失去林地预期收益的风险，从而激发农户劳动力投入、资金投入的积极性；另外，商品林的产权界定也赋予了农户完整的林地流转权、林木所有权，对于具有清晰产权的林地、林木，其流转成本较低，农户可以较为容易地获得资金，同时农户还可以通过林地、林木市场交易或通过抵押获取回报。而按照国家公益林管理规定，凡是国家进行森林生态效益补偿的林地的所有权、林木所有权、林木使用权归国家所有。所以，农户对于生态公益林只具有林地使用权。这种产权上的差异对农户的林业经营产生了限制作用，林木所有权、使用权的缺失使得农户无法完整的获得林地的预期收益。①公益林林木不能进行交易性采伐，只准进行抚育、更新采伐，对于违规采伐、盗伐生态公益林林木需要承担相应的法律责任，农户无法获得交易林木这个主要收益；②对生态公益林林地使用权也具有严格的限制，为了更好、更稳定地发挥其生态效益，生态公益林林地无法流转和抵押，减少了农户获取林业经营资金的渠道，也减少了所获得的林地流转收益与抵押收益。林业经营资金的缺乏，导致农户失去信心，降低林地生产力。所以，产权理论可以为农户的劳动力、资金投入行为、流转行为，采伐行为提供解释。

3.2 农户行为理论

根据农户行为理论，可以将农户林业经营行为可以看作是经济行为，目标是谋求本身利益最大化。从政府的角度来讲，生态公益林补偿政策作为一项公共政策，试图通过对拥有生态公益林的农户进行生态补贴的方式，以其激励机制让农户参与到生态公益林经营管护上面来，对生态公益林有更多的管护，主要方式有发放每亩固定标准的现金补偿，同时对于生态公益林的保费分摊到各级政府，提高农户的积极性，减少生态公益林病虫害、森林火灾等，更多的产生生态效益，满足政府的生态目标。而从农户的角度来讲，生态公益林的经营管护对其收益产生了负面影响。一方面，为了经营管护生态公益林，农户需要投入劳动力、资金以及其他生产要素，对于农户来说，这部分成本无法取得更多的回报，得到的仅仅是固定生态补贴，最终的结果就是成本大于收益；另一方面，生态公益林的经营管护作为一种生态建设，具备很强的外部性，生态公益林产生的生态效益作用于整体，而农户作为整体的一部分，追求的是其个人利益的最大化，当其付出的成本带来了整体社会福利的增加，而个人利益却少于农户所获得的利益或者个人所付出的成本大于其他人所付出的成本，仅仅依靠生态公益林补偿带动农户对生态公益林的经营管护，农户就会产生懈怠，同时由于政策的不完善，对于出现农户不在经营生态公益林的情况没有监督惩罚措施，使得“不作为”的收益大于“作为”的收益也就加剧了农户不经营不管护生态公益林的行为。

4 讨论

综上所述，笔者主要分析了生态公益林补偿政策背景下农户林业经营行为，主要对比了农户商品林和生态公益林劳动力、资金投入行为、投保行为、管护行为、流转行为。同时从中得到了目前生态公益林经营存在着劳动力资金投入缺乏、收益方式单一、管护积极性较差等实际问题，然后运用产权理论和农户行为理论对生态公益林补偿背景下农户林业经营行为进行了分析，对此提出以下几点建议。

4.1 实现生态公益林可流转、抵押贷款等融资渠道

资金短缺是农户发展林业所面临的主要问题，曹兰芳等(2020)公益林林权暂时不能作为农户正规渠道融资的抵押标的，影响农户获得林业发展资金，进而显著消极影响农户生态公益林管护行为[12]。所以，加快实践公益林可流转、抵押贷款等林业融资渠道以满足农户林业发展融资需求，从而促进公益林农户积极的生态公益林管护行为。

4.2 提高生态公益林补贴、发展多种生态公益林利用模式

目前，增加生态公益林收入仍是促进农户参加生态公益林经营管护的重要路径。同时，生态公益林补偿标准较低，应该制订适当的补偿标准，例如首先考虑农户的实际投入和发展成本，分情形对农户进行补贴。除此之外，还应发展多种生态公益林利用模式，如林副产品与林下经济，因地制宜，找出适合当地农户种植的产品，增加农户收入，有助于提高农户营林、造林积极性，从而保障数量充足的公益林供给。

4.3 建立完善的监管机制，避免发生“消极不作为”的局面

生态公益林补贴存在着“一刀切”的局面，不分树种、质量，只按照林地面积发放补贴，同时无人监管农户是否经营生态公益林，这种“一刀切”的做法使得农户行为响应程度较低。因此，应该建立完善的监管机制，对于不同的树种、质量的生态公益林进行分级分类补偿，使得经营好的农户能够获得更多的生态补偿，使更多的人参与到生态公益林经营建设上来。