权责对等：国有档案公布权的属性与行使探析

2022-03-09王改娇朱亚峰

档案与建设 2022年1期

王改娇朱亚峰

摘要：本文通过梳理我国国有档案公布权的立法演进，分析其行使现状，提出国有档案公布权是一种公权力，档案馆或有关机关既是权力主体，也是责任主体，行使权力即为履行责任。国家应通过制定公布权行使程序，将国有档案公布列入档案部门工作规划和考核体系，建立档案公布基金等方式，促进档案馆及有关机关积极行使国有档案公布权，满足社会公众档案利用需求，切实保护人民群众合法利益。

关键词：国有档案；档案公布权；公权力；档案开放；档案公布职责

分类号：G273.5

Equal Powers and Responsibilities： an Analysis of the Attribute and Exercise of the Power to Publish State-Owned Archives： Comment on Article 32 of the Archives Law

Wang Gaijiao1， Zhu Yafeng2

（ 1.Archives of China University of Political Science and Law， Beijing 100088； 2.Academic Office of China University of Political Science and Law，Beijing 100088 ）

Abstract： By combing the legislative evolution of the power to publish state-owned archives in China， this paper analyzes the current situation of its exercise， and puts forward that the power to publish state-owned archives is a kind of public power. Archives or relevant organs are both power subjects and responsibility subjects， and the exercise of power is the performance of responsibility. The State shall promote archives and relevant organs to actively exercise the power to publish state-owned archives by formulating procedures to exercise the power， adding the publication of state-owned archives in the archives work plan and assessment system， and establishing archives publication fund， so as to meet the needs of the public and effectively protect the legitimate interests of the people.

Keywords： State-Owned Archives； Right of Archives Publication； Public Power； Opening of Archives； Responsibilities of Archives Publication

新修订的《档案法》将档案封闭期进一步缩短，使档案开放力度进一步加大，然而档案公布问题却依旧存在。既然法律将国有档案的公布继续授权给档案馆或有关机关，那么国有档案公布权的设置初衷是什么？在现有法律框架下，国有档案公布权具有怎样的属性和特征，档案部门又该如何加大行使力度？

1 国有档案公布权的立法演进

1.1 20世纪80年代初档案公布指档案汇编出版

1980年3月，国家档案局发布的《关于开放历史档案的几点意见》指出，为了满足历史研究、科技部门和经济战线等方面对利用档案的迫切需求，决定开放部分旧政权档案和革命历史档案，“利用档案的单位或个人，允许在写作中摘引檔案内容，但未经批准无权公布档案文件”。本条款的制定主要是针对历史档案开放后，有些科研单位和人员“抄录、复制了档案馆的档案，要以研究单位的名义或研究者的个人名义汇编出版”。时任中央办公厅副主任兼中央档案馆馆长的曾三同志，在1980年5月召开的全国省以上档案馆工作会议上指出，汇编出版档案史料涉及档案公布权的问题。国家档案是国家的历史文化财富，而非个人私产。为了维护国家档案公布的权威性，这项工作只能由国家档案馆按照有关规定办理。在汇编史料过程中，研究单位或个人也许做了一些编辑加工工作，但汇编毕竟不是研究人员个人的创作作品，它包含了无数档案工作者的辛勤劳动，档案人员前期的分类、整理、编目等为档案史料的汇编公布奠定了非常重要的基础。因此，档案汇编单独以编辑单位甚至个人名义出版，是不允许的。应该由档案馆出版，或者由档案馆与研究单位合作出版。[1]1982年11月，中办、国办联合转发国家档案局关于开放历史档案问题的报告，再次重申：“公布和出版历史档案是一项很严肃的工作，公布权属于党和国家，由党和国家授权档案馆执行，特定档案由党和国家授权有关部门执行，其他任何部门和个人均无权公布和出版档案。”[2]显然，最初国有档案的公布指的是档案史料经过系统整理后汇编出版，档案公布权由档案馆所有，设置初衷是为了防止单位或个人擅自公布档案史料。

1.2 1987年《档案法》首次以法律的形式确认国有档案公布权的权属

1987年《档案法》第二十二条规定：“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布”，首次以法律形式确认了国有档案公布权的权属。《档案法》从起草、定稿到审议历时8年，先后修改30多稿始得出台。因而，在宣传《档案法》时，将重点放在《档案法》是国家档案事业实行法制管理的标志，是加强档案事业建设的有力武器，是广大国家工作人员和公民在档案利用方面民主权利的体现，[3]对“档案公布”关注不多。唯有学界注意到档案公布问题，如新中国档案学的开创者吴宝康先生就高瞻远瞩地提醒同行，如果档案馆无法完成档案汇编任务，又不与外单位合作，或者因为本馆计划开展编研或者历史研究工作，将某些档案划在控制范围，不向社会开放，致使不少重要档案常年沉睡于库房，既是档案资源的极大浪费，也是档案工作者的严重失职。[4]著名法学家、武汉大学教授韩德培也对开放档案前景表示了些许担忧，“关于如何开放档案资料，《档案法》第20、21条有规定，但如何执行好这些条款，尽可能地为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便，是应该认真研究的”[5]。

1.3 1990年《档案法实施办法》界定档案公布含义

1990年颁布的《档案法实施办法》，对国有档案公布权限做了明确规定，即“保存在档案馆的，由档案馆公布；保存在各单位档案机构的，由本单位或者上级主管机关批准公布”。此外，为了防止某些利用者随意公布档案，有效地维护国家和民族的利益，避免给党和国家造成不良影响，[6]《档案法实施办法》还界定了档案公布的含义，即通过各种媒体首次向社会公开档案的全部或部分原文以及档案原件和复制件。10年间，档案公布的含义由“出版档案史料汇编”演变为“向社会公开档案全部或部分原文”，限制传播利用的途径、方式、范围均不断提升。

1.4 1996年修改《档案法》赋予档案馆公布职责

为了适应社会主义市场经济的建立和发展，1996年全国人大常委会做出修改《档案法》的决定。本次修改，档案公布是最受关注的问题之一。自《档案法》颁布以后，档案馆便加大了开放力度，但囿于当时的条件，多数档案馆只是将开放目录置于档案馆阅览室，利用者若想知道什么时间开放档案，开放的档案包含哪些内容，必须亲自到档案馆实地查阅，这种做法制约了开放档案信息的有效传播和利用。为了促进档案利用，本次修改增加了“档案馆应当定期公布开放档案的目录”条款，强化了国家档案馆在开放档案中的职责。全国人大法工委的张世诚同志曾撰文披露，国务院提交的《档案法》修订案草案并未对利用条款做出修改，但委员们审议草案时，对档案公布问题争执颇多，提出档案馆在享有公布档案权的同时，应定期向社会公布开放档案目录。[7]自此，公布档案目录便作为档案馆的一项法定职责固定下来。

1.5 1999年《档案法实施办法》更新档案公布含义

1996年《档案法》修正后，国家档案局有关负责同志曾针对备受瞩目的“定期公布档案目录，定期以多长时间为宜”的问题，表示将“通过《实施办法》修改最后予以明确规定”。[8]然而，1997年一起由利用档案引发的诉讼官司骤然改变了档案开放与公布政策的发展轨迹。[9]修改后的《实施办法》没有明确之前“定期公布档案目录”规定中，“定期”是多长时间，而是重新界定了档案公布的含义，在档案的全部或者部分原文外，又增加了“档案记载的特定内容”。国家档案行政管理部门称，档案公布工作出现了新情况，一是某些利用者将档案部门尚未公布的档案擅自在其著述中公布，二是利用者明知本人无权公布，却将摘抄的档案内容以另一种表达方式在其著述中公布，导致侵害名誉权等纠纷时有发生，给档案馆工作带来被动。[10]此后，档案利用手续更为复杂、政策更加紧缩。

回望40年来国有档案公布权的设定，主要是出于被动防范的考虑，一定程度上限制了利用者的权利，档案馆主动作为方面考虑不足。循此逻辑，档案公布的含义越来越宽泛，利用者的空间越来越狭小，便在情理之中了。

2 国有档案公布权的行使现状

我国现行档案法律法规对档案开放与档案公布是分别予以规范的。《档案法》及《档案法实施办法》历经修改，逐步明确了档案开放时限、责任主体和工作流程，大大推动了档案开放工作。统计数据显示，自1991年至2016年，全国国家综合档案馆开放档案数量，以年平均6.41%的速率增长。至2020年，全国各级综合档案馆的开放档案已达14584.5（万卷、万件）。[11]而国有档案的公布，却由于相关法律法规体系不健全，档案部门在相关问题上认识含混、行动不足。

多年来，各级档案部门的工作规划、年度计划中，较少看到“档案公布”板块。如全国档案事业统计年报，档案馆业务包括馆藏数量、本年度档案接收和征集、銷毁档案、档案编目、档案开放、利用人次、重点档案抢救等内容，而未有“档案公布”板块。国家档案“十四五”规划进一步明确了档案开放工作机制和配套制度。譬如要求建立档案开放审核建议机制，健全各级国家档案馆档案解密和开放审核制度；加强档案开放与政府信息公开的衔接，完善配套工作制度；推动档案馆定期通过网站或其他方式公布开放档案目录，稳步推进开放档案全文在线查阅，而对“档案公布”，依然缺乏配套的工作机制和量化要求。

档案公布行为的迟滞，从近些年的媒体报道可见一斑。2019年，辽宁省档案馆首次公布一批馆藏五四运动档案史料百余件，档案起止年限为1915—1921年。[12]2020年9月1日，吉林省档案馆向社会公布24件档案，内容为杨靖宇将军牺牲前100天的战斗详情，所属年份为1940年。[13]2018年，国家档案局印发《抗日战争档案汇编》编纂细则，136家档案馆完成158项档案专题开发，辽宁等7省档案馆编辑出版69册书稿，湖南等22省档案馆85册书稿通过终审。“十三五”期间，全国档案部门出版抗日战争系列档案汇编成果、侵华日军罪行档案汇编成果，稳步推出侨批、敦煌写经、徽州文书等多种历史档案开发成果。[14]应该说，档案部门在档案史料汇编方面取得不少成绩，但问题也不可回避：国有档案的开放应该与公布同步，形成30年应开放的档案，公布时间实际是大大延迟的。已经开放的档案中，除了专题重点档案，“非重点档案”的相关信息涵盖领域、涉及内容等，也应明确管控细则公之于众。

综上所述，各级档案馆对于已开放的档案，是否悉数公布、应公布与已公布的比例、公布内容、公布节点、公布方式，目前仍取决于档案馆的自主意愿。为推动国有档案公布，下文拟从公权力的视角重新审视国有档案公布权的属性和特征，以进一步澄清认识误区，明晰档案部门的职责。

3 国有档案公布权的属性与特征

3.1国有档案公布权属于公权力

讨论公权力，首先需要厘清“权力”与“权利”两个概念。法学家佘旭新认为，权力“指一定的社会主体拥有管理、支配、控制国家或公共事务的能力和力量，用以动员或迫使其他社会主体服从其意志和利益”，它通常与“責任”对应相连。“责任是指权力主体在拥有权力的同时，即负有与其权力相对应的义务。”[15]一个行为主体，拥有什么样的权力就应当承担相对应的责任，不可推卸。而权利则不同，它指的是“自然人、法人或国家等社会主体依照法律或者道德、习惯所认可的利益的自由处置”。[16]权利是可以做出或者不做出的行为，或者要求他人做出或不做出的行为。权利的根本点在于，它是行为主体可以选择的“自由”，与义务对应。权力具有公共属性，俗称“公权力”，即指以维护公益为目的的国家公权力机关及其责任人在职务上的权利，是基于社会公众意志由国家机关具有和行使的强制力量。权力的本质是处于社会统治地位的公共意志的制度化和法律化。[17]

首先，《档案法》设置的国有档案公布权，从法律上规定了该权力的主体是档案馆或者有关机关。《档案法》第十四条规定：“应当归档的材料，按照国家有关规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得拒绝归档或者据为己有。”第十五条要求：“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国家有关规定，定期向档案馆移交档案，档案馆不得拒绝接收。”从法律上明确了上述机构履行保管国有档案的职责，同时拥有管理、支配和控制国家档案资源的权力。其次，国有档案公布权的内容是管理国家事务，国有档案是档案馆或有关机关拥有的一种资源，公布档案是治理国家服务社会的一种行政行为。最后，国有档案公布权的设置目的，是为了公共利益。档案馆的国有档案公布权，符合公权力的基本特征。

3.2 国有档案公布权不能选择与放弃

公布权与发表权“形似”但又有本质上不同。发表权是“作者决定是否将作品公之于众的权利”。“将作品公之于众”，是指向不特定多数人披露作品。“发表权的核心是‘决定’，即作品的公开必须遵从作者的意愿。”[18]国有档案公布权保护的也是行为主体“是否将档案公之于众”的意志，这一点与作品的发表权极为“形似”，但作品的发表权是民事主体实现其特定利益并排除他人妨害的权利，属于民事权利，是一种私权利，根本价值在于“自由”和“利益”，权利主体可选择主张也可选择放弃。而作为公权力的国有档案公布权，其权力主体与责任主体都是档案馆或有关机关，权力与职责是其自身行为的两种表现形式，行使权力即为履行责任。《档案法》将国有档案公布权授权给档案馆或有关机关，意味着其需要独自承担公布国有档案的权力，同时也担负着公布国有档案的全部责任。作为职责的档案公布不能自由选择，更不得放弃和推卸。

4 推进国有档案公布权的行使

根据权责对等原则，权力越大，其对应的责任也越大。[19]档案馆应当积极行使国有档案公布权，切实担负起国有档案公布的重任、更好满足社会公众的利用需求，切实保护人民群众的合法利益。

4.1 制定公布权行使程序

行政立法的基本原则之一是“以维护人民的利益为宗旨，注意保护和确认人民的权利。而不是以政府的意志或少数人的意志为依归”[20]，强调“权责对等”，每个职位都应该有权力的量化标准。《档案法》将国有档案的公布权明确授予档案馆或有关机关，但对应的职责范围与数量还未有规范细化，对于档案馆或有关机关不能按时履责、及时公布档案及如何追责还未明确，目前只将利用者“擅自提供、抄录、复制、公布属于国家所有的档案”行为列入追责范围。这种做法不免有“把权力揽进来，把责任推出去”之嫌。国家档案局应当接续1996年《档案法》的指导思想，建立健全国有档案公布制度体系，明确档案馆的职责范围和内容，避免权力闲置。譬如在《档案法实施办法》中细化档案公布程序，同时完善《各级国家档案馆开放档案办法》，就存量开放档案的逐年公布比例、增量开放档案的即时公布、公布时间节点、公布途径与方式、开放档案与公布档案衔接程序等予以规制。

4.2 将国有档案的公布列入规划和考核体系

国家层面应将档案公布作为一项独立的业务工作列入全国档案工作规划，各级档案部门也应将其列入年度计划、年度工作报告和年终总结，并完善考核机制。各级国家档案馆负责统筹规划本单位档案开放与档案公布工作，每年年初，对馆藏进行调查摸底，弄清楚本年度增量开放档案审核及档案公布的数量，明确合适的档案公布渠道，制定计划与实施方案，落实责任。同时要将存量开放档案的公布作为一项专门工作进行部署，集中人力财力资源，逐年推进。

4.3 建立国有档案公布基金

目前档案利用面临着供需双方信息不对称的现实问题。一方面，社会科学界、史学界研究人员苦于对史料的保管布局不清，开放状况不明；另一方面，档案部门人力、财力有限，很多有价值的档案未能“物尽其用”。据悉，不少企业档案机构、高校档案机构希望公布本馆（室）藏档案史料，发挥档案作用，提升档案部门社会影响力，但在资金方面捉襟见肘。为进一步推动国有档案公布，有必要建立档案公布专项基金，充分发挥档案馆主体作用。同时积极调动有关机构的积极性，采用课题申报的形式，鼓励有资格且有意愿的各级各类档案部门，共同参与档案公布工作。

注释与参考文献

[1]曾三.加速档案馆工作的恢复与整顿，积极开放历史档案，为社会主义现代化建设服务[J].档案学通讯，1980（03）：2-9.

[2]国家档案局编.中华人民共和国档案法规选编（1949年1月—1992年6月）[M].北京：法律出版社，1992：681.

[3]韩毓虎.国家档案局局长韩毓虎同志在学习宣传贯彻《档案法》会议上的讲话[J].档案工作，1987（12）：11-12.

[4]吴宝康.《中华人民共和国档案法》的理论意义[J].档案学研究，1988（01）：21-27.

[5]韩德培.一定要认真执行《档案法》[J].湖北档案，1987（05）：9-10.

[6]胡元潮.《档案法及其实施办法》讲座[J].浙江档案，1991（07）：41-42.

[7]张世诚.《档案法》修改过程中的几个主要问题[J].中国档案，1996（09）：18-19.

[8]郭嗣平.《档案法》修改的前前后后[J].北京档案，1996（08）：26-27.

[9]肖君.一场官司引发的诸多悖论[J].山西档案，2003（03）：5-8.

[10]郑言富.《档案法实施办法》释义五——关于档案公布[J].中国档案，2000（01）：22-23.

[11]吴雁平，刘东斌.我国改革开放40年综合档案馆1980-2016年发展统计分析报告[J].档案管理，2018（05）：62-67.