走向公共治理：网络反腐及其出路

2017-03-28张桥贺先志

天津行政学院学报 2017年2期

张桥　贺先志

摘要：

腐败是所有政府的通病，对国家政治、经济、文化等方面造成巨大的破坏。在反腐实践中，传统反腐手段由于种种原因作用不明显、不充分，公众转而寻求网络进行反腐。网络反腐作为多元主体围绕反对腐败的共同行为，有其显著的特点和优势，但也存在着职能定位不清、运作机制不健全、主体意识和能力不足等方面的困境。加强和推进网络反腐应进一步建立完善的法律机制、构建网络反腐的制度支持、完善社会主义民主政治、建构网络反腐伦理。

关键词：公共治理；网络反腐；公权力

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）02-0071-05

腐败源于《汉书·食货志上》的“太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食”，意思是指（谷物）发霉、腐烂。这是腐败的原意。《辞海》将“腐败”解释为“腐烂，也泛指败坏、堕落”。后来被引申为一个政治术语，虽然中外学者对它的定义各不相同，但可以肯定其中的共同之处即腐败是利用公共权力谋取不当权利的一切行为。这里的公共权力主要指行政、司法和立法权力，也包括教育和卫生权力等

[1]。腐败被称为“政治之癌”，是所有政府的通病。腐敗破坏投资和经济增长，减少了人类为了发展目标而提供的资源，加深了贫困的程度，颠覆了司法系统，破坏了国家的合法性。

传统反腐手段主要通过体制内的党内监督、行政监督、司法监督等发挥作用。在反腐败实践中，这些传统反腐力量作用发挥得不充分：体制内的监督透明性不足，民众对腐败的处置过程和结果缺乏制约，影响了民众对传统反腐方式的信任度和参与度；体制内的监督周期长、成本高、风险大，影响了举报者的积极性，挫伤了民众利用体制反腐的热情；体制外的传统新闻舆论反腐实际作用不足等。因而人民群众对传统的反腐举报方式参与积极性不高甚至不信任转而寻求新兴媒体——网络进行曝料，网络反腐应运而生。

一、网络反腐的内涵和优势

我国自1987年引入互联网以来，其在国家社会生活中发挥了越来越重要的作用。

利用网络反腐蓬勃开展。截至2016年6月，我国共有网民7.1亿人[2]。当遇到社会不公现象时，93.3%的网民选择网络曝光[3]，可见互联网正成为公众监督政府、反对腐败的重要武器。

（一）网络反腐的内涵和意义

网络反腐是新生事物，而且是具有中国特色的概念，国内外研究成果较少，学界对其定义还没有真正达成权威的一致，但不管是从政治学、经济学、法学还是逻辑学等学科体系出发都少不了利用网络进行反腐败这个核心意思。为方便行文，本文将网络反腐定义为：公民、政府和社会组织等（下文统称为“网民”）通过互联网（网络论坛、网络新闻网站、政府以及私人博客、微博等）发布、转载和传播政党组织和国家机关及其工作人员涉及腐败的信息形成倍增传递的社会舆论效应以引起相关党政部门的注意并采取行动，以有效预防、遏制、惩戒腐败行为的方法和手段。公民通过网络参与和表达，向政治系统输入需求，期待政府针对腐败采取行动。党的十八大以来，政府对网络反腐的关注，体现了政府对道德、法律、行政、政治的责任承担。据统计，在短短三个月的时间里就发生了12例[4]。

网络反腐对腐败的作用机制是网络曝光→网络传播→传统媒体的跟进报道→网络进一步传播→公共舆论形成→公共权力部门应对（从被动到主动）→查处腐败→消解舆论。单个网民的力量是微不足道的或者说根本没有力量，但将现实问题通过网络不断地聚集、放大，制造公共舆论，形成公共舆论压力，引发权力高层的应对（转化成反腐败的实际行动）以维护权力的形象，改变了博弈过程中的力量失衡。网络在这个过程中充当了单个网民意愿的扩散器。网络反腐的本质特征在于有效地整合了网络、民意和执政行为：一方面利用网络有效地整合了民众的智慧和意见，实现了反腐的民意畅通；另一方面为政府执政提供了一个全新的平台，实现官民双向沟通和互动合作、民间反腐和政府反腐结合，形成了多元主体共治腐败的格局。因而网络反腐是现代民主政治下的公民政治参与，有助于提高公民政治参与意识，调动和保护公民反腐的积极性，进而推进我国的廉政建设和政治发展。

（二）网络反腐的特点和优势

和其他反腐监督形式相比，网络反腐有诸多的特点和优势，主要体现在以下几个方面。

1.不依附权力，直接监督，公开自由，抗干扰。传统的体制内监督形式是政治权力的构成部分，靠政治权威开展对腐败的监督。互联网时代，公民利用网络打破了传统的话语垄断[5]，人人都可以当记者、编辑、新闻发言人，人人都可以做报纸、电台、电视台，人人都可以成为舆论领袖，人人都可以掀起反腐的狂潮。

网民可以通过网络发布、转载和传播涉腐信息，不依附于任何组织和个人，涉腐信息在网络上自由流动，不被任何组织和个人“把关”、过滤和加工，降低了外界因素的影响和干扰，表达和传播直接、原始。就传统的监督形式而言，如果被监督者发现有不利于自己的信息可以利用手中权力进行信息封杀，而网络反腐会使监督对象有力使不出[6]。

2.程序简单便捷，成本低，效率高。传统的举报反腐方式一般要经过上门—登记—反映情况—受理—反馈等一系列过程，整个过程受传统官僚科层结构的影响。互联网具有同步传输的强大功能，公民可以同期制作并及时公布涉腐信息，程序简单，无须经过公权反腐部门的一系列过程，涉腐信息便可直接达公权反腐部门。只要有互联网，仅需公民一点鼠标就能把涉腐信息公布于众，减轻公民为反腐付出的大量的时间成本和经济成本。同时由于网络的公开透明，一旦涉腐信息上网，便成了公开举报，通过网络快速传播形成的巨大公共舆论给公权反腐部门压力，“催化”其积极、认真处理和反馈，获得更迅速的影响力和传播效益，提高了反腐的效率。

3.虚拟匿名，安全性好。有监督就会有冲突，当监督涉及腐败分子的权力、地位和身心安全的时候，这种冲突就会更加明显。网络具有虚拟性特点，在互联网上网络用户可以隐匿自己的姓名和身份，仅凭借虚拟代码就可以检举揭发腐败。在网络里举报人不受外在的经济利益、霸权政治等的控制，不用担心遭到被举报人的打击报复，保护了举报人的安全，符合中国传统的隐匿个人身份标识、融入集体行为的政治参与和表达的文化和行为选择，使公众能按照自己内心的真实意愿参与社会事务和对公共权力的监督。

4.立体直观，交互性强。网络技术可以兼容文字、图表、影像等多种传媒手段于一体，可以将附有腐败分子罪行的图片、音频、视频等立体地呈现到网络上，且可以不断更新，让腐败分子的罪证直观生动地反映出来。

交互是网络最为显著的特征，将传播关系变为双向或多向互动，可以让具体腐败问题在网上讨论非常活跃，网民之间可以就腐败行为、事实、证据等进行互动，进而形成舆论，产生巨大的舆论压力，使任何个体和部门都无法忽视[7]。

二、现阶段网络反腐存在的问题

网络反腐在我国的发展时间不长，不可避免地存在一些问题和局限，阻碍着网络反腐作用的发挥。具体来讲，在网络反腐中存在以下问题。

（一）网络反腐的职能定位不清

目前，我国关于网络的相关法律大多是以互联网本身安全和从事互联网业务的管理规范为焦点，对运用网络进行反腐的法律规范基本还处于空白状态。法律规范缺乏极大地制约了网络反腐的发展。一方面，网络反腐的性质、地位、作用和功能等缺乏法律层面的界定和肯定，让网络反腐一直处于民间游戏状态，缺乏权威；另一方面，在涉及具体的知情權与隐私权、言论自由和人身攻击、举报人和被举报人权益保护等方面还没有明确的法律规定，导致了类似虚假信息、“人肉”搜索、侵犯隐私和打击报复举报人等非理性行为以及网络“多数人的暴政”和公权反腐部门对腐败的处置失当现象的产生。网络反腐的职能定位不清，就无法保证网络反腐的健康发展。

（二）网络反腐的运作机制不健全

网络反腐缺乏规范的运作机制保障，反腐的效果大打折扣。一方面我国还没有形成对网络涉腐信息收集、研判、查处、反馈的一整套机制，尤其是在大数据时代造成了大量的有效涉腐信息被淹没；另一方面对网络涉腐问题的处理没有走上制度化轨道，网络无法对各种腐败问题直接处理，依赖于公权力反腐部门的处理，这又取决于相关人员的法律意识、民主观念、道德水平和政治态度[8]。面对网络涉腐信息或“失语”不予理睬或不正面回应以图不了了之或动用力量屏蔽或操控网络信息。这些造成了网络反腐的人治色彩，导致了网络反腐“一阵风”的偶然现象，影响了网络反腐的长远发展。

（三）网络反腐主体意识和能力不足

截至2016年6月，我国有53.4% 的网民是 30 岁及以下的年轻群体，79.5% 的网民具备高中及以下学历，83%的网民月收入低于5000元[2]。低年龄、低学历、低收入的“三低网民”，其正确应对网络反腐所必需的道德、法律、媒介素养等有所欠缺，对网络反腐的正确认知和理性表达不足。一方面，一些网民责任意识不足，为提高点击率和浏览量，或捏造事实或夸大事实或道听途说，乱发布信息，最后变成了网络谣言。另一方面，网络上强大的信息流瀑在很大程度上影响了人们的信念和行为[9]（p.124）。在网络中的群体成员就某一涉腐问题进行讨论时，网络上的主导意见对有不同意见者造成一种群体性压力，为了免受群体的围攻，有相反意见的网民就保持沉默，造成网络中“多数人的暴政”状况产生。

三、优化网络反腐的路径策略

网络反腐从无到有，从不被人们重视到成为民众反腐所迫切期望的工具，在反腐中发挥着越来越重要的作用。但网络反腐在我国还是一个新兴事物，仍处在不断探索和完善的阶段中，还需通过不断努力进一步改进和优化。

（一）建立完善的法律机制，确保网络反腐有效和有序

法治是社会主义民主政治有效和有序的保障。一方面，当前我国网络反腐处于一种民间游戏状态，缺乏有效权威；另一方面，我国网络反腐实践中会不断地出现新问题但找不到裁判依据，导致网络反腐的无序状态。因此，完善网络反腐的首要任务是通过建立完善的法律机制让网络反腐有效和有序。

在具体立法实践中，一是要加强网络反腐公法的建设。对网络反腐的性质、作用、方式以及手段等问题进行实体法律法规建设，确定网络反腐的法律地位，确保作为公民的基本权利，也为政治权力进行合理规范网络反腐提供法理依据。二是推进网络反腐私法建设，主要完善网络利用方面的法律。对网络反腐主体、客体、载体各自的权利、义务及其行为的边界进行界定，对恶意发布虚假信息诬陷诽谤他人、危害国家安全的、对网络反腐进行压制打击报复的行为制定法律裁判标准，以法律法规约束滥用网络反腐和破坏网络反腐的行为。

（二）构建网络反腐的制度支持，使网络反腐制度化

网络反腐要在反腐实践中真正发挥作用，需要探索网络反腐的规律，培育出一套科学合理的具体机制，逐步向网络反腐制度化迈进。

1.构建制度化的网络反腐平台。当前一般通过两个平台开展反腐：一是官方网络反腐平台；二是民间性质的网络反腐平台。客观上，两个平台各有特色和优势，同时也有明显的不足：官方网络反腐平台反应慢、透明性不足，公众不愿意；民间性质的网络反腐平台无序、难控，公权力不愿意。因而要规范网络反腐的平台建设就要整合两个平台资源。根据当前实际，建议官方网络反腐机构应主动建立更加有效的涉腐信息采集平台，可以在作为网络涉腐信息重中之重的主流知名的民间性质的网络平台开发公权部门网络反腐信息举报平台，既实现了吸引公众参与也实现了公权力意愿。

2.构建制度化的网络涉腐舆情处理机制。在现有情况下，建立专门机构整合纪检、监察、反贪局、司法、公安、宣传等公权部门的职责，专门负责网络涉腐舆情处理，以避免都管和都不管的混乱状态。一是建立网络涉腐舆情分析系统。从海量的网络涉腐信息中及时正确地收集到目标信息，过滤、屏蔽掉虚假非理性信息，对涉腐舆情进一步分析和统计形成舆情简报，实时监测网络涉腐舆情的动向和趋势。二是完善网络涉腐舆情查处和反馈机制。坚持及时回应、及时反馈。对网络涉腐舆情简报信息及时进行查证，属实的予以查处，并及时公开公权力部门的态度和调查情况以防止网络舆论异化；对虚假信息及时澄清，引导网络舆论朝着有利于社会稳定的方向发展[10]。由于互联网的传播速度很快，因而对网络涉腐舆情的查处和反馈的时间越短越好。

3.构建网络反腐联动机制。网络只是一个技术工具和平台，没有现实监督的回应和介入，网络只是“自拉自唱”，收效甚微。如何实现网络反腐与现实监督体制的对接是网络反腐能不能发挥作用和发挥多大作用的关键。一是按照网络反腐对腐败的作用机理，要靠传统媒体的跟进报道形成公共舆论压力引发权力高层的应对以维护权力的形象，来改变博弈过程中的力量失衡。二是网络反腐非权力反腐，对权力主体的制约具有间接性，需要公共权力部门发挥作用。当腐败曝光后，对腐败有没有追查决定了网络反腐能不能产生效果，对腐败的追查便成了网络反腐的关键。在政治民主化进程中，官本位等政治文化余孽依然存在，才会出现网络将腐败曝光后，权力机关对腐败的漠视甚至包庇的现象。这对网络反腐的功效大打折扣，变相支持了腐败。因此，要构建“曝光—追查”的运作机制，加强与行政、司法等权力机关的网上网下协作，构建网络反腐与权力机关互动与合作的全方位立体式反腐格局，让腐败一经曝光都会有水落石出的追查结果，提升网络反腐的实效。

（三）完善社会主义民主政治，为网络反腐提供现实社会政治资源

网络反腐正成为当代中国社会主义民主政治发展的新形式，让民众可以通过网络参政议政，表达政治价值、政治抱负和政治信念，促进了社会主义民主政治的不断发展。网络在信息交流上空前的开放性和互动性所带来的自由和平等感，便对基于人类的民主化理想产生了天然的联系。但必须清醒地认识到，由此产生的民主只能叫作虚拟空间的初级民主，要真正实现网上网下的民主还有待进一步探索。

民主政治参与的渠道不畅是网络反腐作用发挥存在困境背后的一个深刻原因。当前，首要的是返政于民，完善民众参与国家与社会事务的管理机制，让民众有效地参与国家政治生活，监督国家权力机关运行，形成公民意识、权利意识、民主意识的良好政治文化氛围，为网络反腐提供社会政治资源。民众对公权力运行能有效地监督的前提是建立在民众知情的基础上，知道真相即实现民主政治的常態——政务信息公开、权力阳光运行。一方面以正确、全面、权威的信息为网络反腐提供依据，减少网民因权力运作的隐蔽性造成的对政府行为的误解和理解偏差；另一方面让那些想利用网络扰乱民意之举徒劳，流言止于公开、谣言止于公开。政府作为社会中最大的信息资源占有者，应该在各种信息中树立权威信息源，提高网络反腐的准确性和可靠性，让网络反腐更加畅通。同时在网络上对涉腐问题及时表明政府的态度和立场，为网络反腐提供制度化出口，让民众不至于走向盲目。

（四）建构网络反腐伦理，优化网络反腐环境

网络的虚拟性对网络反腐主体的规范意识和行为模式产生了深刻的影响，使人际交往陷入伦理困境，呈现为网络身心分裂导致的伦理困境[11]。网络反腐的伦理困境弱化了网络反腐制度化的文化基础，主要表现在网络公民的身份认同的危机上，导致非理性的网络参与行为、个人自由与道德责任的对立和冲突等。

第一，网络反腐主体要加强自律建设。这是营造健康网络反腐环境的前提。对于网络反腐主体最基本的要求是守法，不能逾越法律底线；同时树立网络公民意识，增强社会责任感，从整体和长远利益出发客观、理性、合法地表达个人诉求、维护个人利益，让网络朝着有利于社会健康的方向发展，实现网络空间的“依法反腐”。

第二，网络反腐主体要提升网络媒介素养。这就要求网络反腐主体具有辨别网络信息是非的能力，有主见、不盲从。提升网络媒介素养既包括利用网络获取信息的能力，也包括能够正确分析辨别网络所呈现的内容，批判接受和加工传播信息，防止以讹传讹，有效地避免激情有余而理性不足的网络反腐的弊端[12]。

参考文献：

[1]展江.舆论监督的反腐功能[J].中国青年政治学院学报，2007，（2）.

[2]中国互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告[DB/OL].http：∥www.cnnic.net.cn/gywm/xwzx/rdxw/2016/201601/t20160122_53283.htm，20160122.

[3]程少华，傅丁根.网络监督：蓬勃中呼唤规范[N].人民日报，20090203.

[4]张铮，凌争.网络反腐：意义、问题与改进路径[J].社会主义研究，2015，（2）.

[5]赵强.正确认识网络舆论监督在反腐败工作中的作用[DB/OL].http：∥www.qstheory.cn/tbzt/2012tbzt/2012lh/tbgz/ffcl/201202/t20120227_141354.htm，20100914.

[6]王守光.网络监督——预防腐败的有效监督形式[J].理论前沿，2005，（3）.

[7]郭莉.权力制约视野下的网络舆论监督法理分析[J].江西社会科学，2011，（10）.