公权力在城市社区治理中的地位与作用探析

申展

【摘 要】社会治理作为中国特色社会主义社会建设的重要组成部分，近年来，随着党中央十八届三中全会中“创新社会治理”的提出，越发引官方与学界的研究关注。而在创新城市社会治理的过程中，一定要明确公权力各主体在具体运作中的地位与作用。本文通过对北京市朝阳区B社区的实际考察，认为在当前公权力的城市社区治理中，必须要不断促进社会公权力的壮大与发展、提高社会公权力的地位，以期达到国家公权力和社会公权力和谐互动的目标。

【关键词】公权力；城市社区治理；社会公权力

一、文献综述及研究方法

在中国知网上查询“公权力在城市社区治理中的地位与作用”，共搜索2208篇期刊论文，其中多数涉及城市社区治理的一般性论述及具体实例介绍，涉及公权力角度的文献较少。但在文献搜索中我们可以看出三点趋势：一、在文献的数量角度中，随着2003年伊始，我国城市社区治理研究步入快速发展的新时期，这一趋势在2013年随着变“社会管理”为“社会治理”的大背景达到研究的高峰期并延续至今。二、在研究的具体问题中，我国社区治理研究也符合由“社会管理”到“社会治理”大背景，在社区居民自治、政府社区治理困境、社会组织介入、社区类型比较分析等方面进行深层次多维度的研究探索。三、在研究的具体方法中，中国学界也从一开始的对外国现金社区的先进经验介绍到之后的具体理论研究，在近些年则逐渐加强对实际实例的调研，并将其与理论进行结合思考。总体来讲，我国的城市社区治理研究如火如荼，涉及诸多学科，甚至不乏有交叉学科的身影，但其中鲜有从公权力角度进行分析解释的相关文献。

从上述文献分析，近十年来我国关于城市社区治理的文献在内容上大致可分为以下几类：

第一类：探讨非政府组织（NGO）在城市社區治理中的作用。“政府与NGO 可以在治理上形成互补”，“政府与NGO之间合作治理不仅解决了群众多样化的需求，同时也共享了更多的社会资源。” [1] NGO组织在新的发展时期，既面临众多机遇，也面临众多困境，故而“可通过树立社区治理理念、转变政府职能，按需发展社区基金会、打造社区资源集聚平台，完善社区社会组织的内外部治理机制等途径促进城市社区社会组织的培育发展，以提升社区社会组织能力，发挥其在社区治理中的主体作用，提高社区居民的满意度。”[2]

第二类：探讨合作治理的社区治理结构。从物业公司与业主委员会的角度出发，在反思以往的城市社区治理结构基础上，“基于合作治理的理论视角，将物业公司和业主委员会纳入社区治理结构，构建社区主体间的合作机制，培育社区精神和合作氛围，有助于在平等协商和良性互动中实现社区利益平衡与和谐安定。” [3]

第三类：从政府治理的角度分析社会治理的路径与方式。在此其中可细化为以下观点：一种是从立法规范角度，提出依法推进城市社区治理创新。认为在现阶段以城市社区治理为核心的基层治理体制改革问题突出。“应当从加快社区治理相关立法、加强法律权威约束性、严肃社区立法的实施等角度，促进社区治理的转型。” [4]在治理改革过程中，“充分发挥基层党组织的领导核心作用，促进社会组织的发展壮大，提高居民自治水平与能力。” [5]

目前我国社会治理的研究视角呈现多元化趋势，本文将首先就公权力理论系统阐述，在此基础上，将通过实地调研的方式，以北京市B社区为例，将各公权力主体在此社区内的实际情况呈现。进而讨论各公权力主体在城市社区治理中的地位与作用。

二、公权力理论概述

公权力理论对于许多社科类学科均不陌生。在政治学视阈中，公权力一般作为国家的权力，与市民社会的权力相对应。“政治国家与市民社会的权力相比，政治国家权力被称为公权力，以与市民社会自治的私权力加以区别。” [6]

在法学界学术共同体内，以权利存在领域为标准，公权力一般与私权力相对应，被视为权力的一个分支，是“公共组织根据公共意志，组织、协调和控制社会与个人的力量（社会影响力），，或者说是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。” [7]就外延来看，公权力由国家公权力、社会公权力两部分组成。国家公权力作为公权力的重要组成部分，是公权力最基本、最主要的权利类型。它为国家公主体掌握，在实践中以国家各级机关为权力载体，是国家职能得以实现的工具，也是国家组织在构建与发展过程中的重要基础。“社会公权力乃公共权力之分支，与国家公权力相对应；其发端于社会内部治理，是社会自治权的表征。政社分开与促进社会组织建设是国家对公共治理提出的新命题，在国家与社会二元界分、政府与社会合作治理的新时代，社会公权力已然以一种新的权力形态凸显于政治舞台。该权力的运行与组织建构等均与国家公权力有着迥然不同的规则抑或规律；在自治与规制的良性和谐之间，在权力与权利的有效互动之中，社会公权力与国家公权力一道演绎着多元民主与共建共治的新篇章” [8]。

三、公权力各主体在B社区治理中的实际探究

B社区位于北京市朝阳区，社区成立于上个世纪建国初期，目前辖域面积约合4.4万平方公里，目前下属14个社区。地区总人口为15万，其中户籍人口12万，流动人口3万。B社区创建历史悠久，社区人员构成多样，B社区的社区发展基本涵盖了中国自建国之后城市社区发展的主要阶段。在当前党中央提出“创新社会治理体制”、“改进社会治理方式”与“激发社会组织活力”的大背景下，B社区的城市社区治理改革亦获得了阶段成果。公权力各主体在B社区治理中也扮演了重要角色。

（一）国家公权力

国家公权力在我国城市社区治理中的典型代表为各级国家机关，在B社区的治理过程中，B社区的街道办事处（以下简称“街道办”）作为国家公权力在B社区的主管部门，承担了重要的治理职责。B社区街道办在实际治理中将工作主要分为两大方面：一是城市建设方面，街道办事处主要依托于下属的28个科室和14个社区的社区办公室，将相关事务细分为各科室与各社区办公室的具体事务进而解决。在此过程中，B社区街道办事处主要承担协调统筹的指导角色。如涉及某小区的绿化与规划等硬件建设问题，按规定交由街道办的城建科负责。

始于上个世纪80年代末90年代初的国家市场经济迅猛发展与经济体制改革，打破了中国社会固有的“大单位小社会”的生活架构，在现有情况下，B社区街道办直言“追求面面俱到结果只能是‘管不了也管不好”。面对日益变化的治理形势，B社区街道办从两个方面提出创新方式：一是提倡多元共治。政府机关不断调整自身角色定位，精简机关结构，在社区中实行“党委、居委+服务站”的“两委一站”机构设置。与此同时，大力倡导治理主体的多元性。加强企业参与、社会组织参与的力度，培养多元治理主体的积极性。二是培养社区自治。政府机关通过“两委一站”的机构设置方式，将社区工作机构权职细分，“两委”中的党委主要负责社区内党小组与党支部的创建与运行，居委和服务站则主要负责居民生活和居民服务，不同在于前者对居民自选负责，后者则会通过定期的居民调研和居委了解，为居民的具体生活履行服务职责。“两委一站”通过引导居民自我服务自我管理，以期达到社区自治的最终目标。

（二）社会公权力

社会公权力与国家公权力相对应是社会自治权的表征。在当前中国现代化社会形成与市场经济发展的大背景下，社会公权力在城市社区治理中扮演着越发重要的角色。在B社区的实际情况亦是如此。B社区在改革国家公权力的治理方式同时，还加强了社会公权力的培养与鼓励。目前大致可分为社会组织与居民自治。

第一，社会组织。目前中国的社会组织与西方的NGO和NPO等性质的社会组织不同。这也是由于我国公民社会的发育仍处于初级阶段。因此，一个承载多元主体，就社会公共问题及公共事务能力与政府公权平等协作的“权威”多中心的社会结构并未完全明朗。[9] B社区的社会组织发展就是典型的代表。目前B社区社会组织更多依靠的是B社区街道机关的培育。在实际运作中，B社区建设有社会组织培育基地，并且按照“1+6+N”的思路进行组织队伍建设与服务活动安排。其中“1”代表街道级组织培育与活动的推广平台，“6”为社区六大委员会职责统领的六大方面内容。而“N”则为以B社区街道政府购买服务与可行性社区公益金为来源的活动项目。居民议事会在形成具体的自治决议后，将相关活动项目向推广平台提交，之后由六大委员会在此基础上指引社会组织承接公益项目、开展相关活动，进而达到服务社区居民的目标。

而在B社区自身志愿组织的培养上，B社区也采用了反哺机制用来促进志愿者的培养，进而推动相关社会组织的动员工作开展。首先由志愿组织发起，将外来服务商和社区志愿者两个群体相互联系，之后通过常态化的公益服务机制，使志愿者在服务商的协助下完成相关活动，其次通过服务商的反哺机制，达到扩大志愿者人数、提高志愿者素质的目标。

B社区通过对社会组织的进一步培育，深化社区服务圈功能，提升社区服务水平；建立规范各类社会组织，也进一步夯实了B社区的地区群众基础；最后通过对社工与志愿者的培养，以達到社会融合、社区协调的目标。B社区的社会组织在实际治理过程中担当的是“润滑剂”的作用，它虽然不同于西方普遍意义上的NGO和NPO，但在现有国家背景下无疑体现了自身的强大潜力和深刻价值。

第二，居民自治。B社区在注重培育社会组织发展的同时，还重视居民自治方式的创新。B社区位于北京市朝阳区，辖区内居有相当比重的外来户籍人员。此外在社区人员年龄构成中，60岁以上占有总人口的25%，这一切都表明B社区居民居有流动性强、老人比重大、归属感不强和自治意识淡薄等特点。事实上随着中国城市化的迅速发展，B社区只是中国众多大型城市社区的典型代表。

在促进居民自治方面，B社区通过树立社区居民带头人，推行小区家园计划的方式达到培养居民自治意识与能力的目标。B社区通过社区活动和反哺机制将优秀的个人与企业逐步凝集，进而通过公益项目和社区活动逐渐形成在社区居民中具有一定话语权和领导力的社区居民带头人，组成居民议事会。在日常生活中，居民议事会通过组织和形成具有可行性且获得审核通过资格的自治决议活动有效服务本社区居民。此外在居民自选的制度设置中，以公正透明与合法合规为原则，以社区居民的选举结果为准，逐渐形成从小区居民带头人到社区院楼单元组长的人员构成。这样可以有效提高居民的参与意识，促进居民的参与激情。

四、结语

B社区的城市社区治理改革体现了我国目前强调“创新社会治理体制”、“改进社会治理方式”与“激发社会组织活力”的大背景下，我国基层城市社区治理的有关成果与值得深入研究的问题。值得提出的是，在B社区的实际治理过程中，公权力各主体面临地位与作用上的双重问题。一方面来讲，国家公权力仍在当前的城市社区治理中占有主体地位和领导地位，而这也使得我国社会公权力的发展相对滞后，从B社区的实际情况我们不难看出，我国社会组织更是产生于政府的扶植，传统意义上的NGO和NPO发展缓慢，难以形成真正意义上的社会自治；另一方面，在目前的社区治理中国家公权力面临诸多发展问题，如果仅靠原有治理方式，是难以取得长久良好的互动前景的。所以，如何协调政府管理、社会调节和公民自治的良好关系，尤其是在今后的社会管理中，如何加强后两者的角色比重，才是当前学界深入研究的重中之重。

【参考文献】

[1]王孟晨.非政府组织参与城市社区治理的问题与对策探析[J].中国管理信息化，2015（10），第224页。

[2]徐家良.我国城市社区社会组织的现实困境及其破解思路[J].上海城市管理，2015（3），第42页。

[3]陈家喜.反思中国城市社区治理结构[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2015（1），第71页。

[4]龚维斌.依法推进城市社区治理创新[J].行政管理改革，2015（3），第67页。

[5]同5，第39页。

[6]潘爱国.公权力的边界[J].金陵法律评论，2011（1），第48页。

[7]1 郝继明.公权力的异化及其控制[J].江苏广播电视大学学报，2008（4），第70页。

[8]徐靖.论法律视域下社会公权力的内涵、构成及价值[J].中国法学，2014（1），第79页。

[9]刘东杰.建构“权威”多中心社会结构实现社会治理模式的平稳过渡[J].乌蒙论坛，2014（2），第48页。