试论国家卫生城市档案管理黄石实践

胡 琼

(黄石市疾病预防控制中心，湖北 黄石 435004)

前言

湖北省黄石市于2017年成功创建并由全国爱卫会命名为国家卫生城市[1]。从此，黄石市国家卫生城市从创建阶段进入长效管理阶段。在国家卫生城市长效管理进程中，相关档案资料的管理是一项十分重要的工作。国家卫生城市长效管理档案资料，既要反映国家卫生城市长效管理全过程，也要反映国家卫生城市创建成果是否得到了有效巩固，为复审工作提供科学依据。国家卫生城市复审方式采取线上评估和现场评估形式，现场评估采用明查或暗访。在国家卫生城市复审申报和明查复审时，档案资料是重要依据。因此，在国家卫生城市长效管理工作中，相关档案资料的长效管理和科学管理极为重要。

一、国家卫生城市档案管理的重要意义

(一)国家卫生城市档案管理是国家卫生城市长效管理的重要组成部分

为深入贯彻习近平总书记关于爱国卫生工作的重要指示批示精神，认真落实国务院关于“完善国家卫生城镇创建标准，引导各地全面提升公共卫生环境设施建设和管理水平”的工作要求[2]，全国爱卫会在原国家卫生城镇管理办法和相关标准的基础上，于2021年对国家卫生城镇评审管理办法及相关标准进行了重新修订。根据我国新的规定，国家对卫生城市实行动态管理，即国家卫生城镇自命名后每三年为一个复审周期[3]。复审主要检查国家卫生城市创建成果的巩固、发展和提升情况。其间，省爱卫会负责辖区内国家卫生城市的日常监督管理。省爱卫会在对辖区内国家卫生城市进行日常监督管理时，既要在现场了解重点工作的持续开展情况，也要检查相关档案资料，以全面系统和客观地评价国家卫生城市成果的巩固情况。省爱卫会每年12月底前要向全国爱卫办提交本省份国家卫生城市巩固情况的书面报告。这就要求国家卫生城市每年要向省爱卫会提交国家卫生城市巩固情况的书面报告及相关的档案资料。全国爱卫会要求，国家卫生城市应当加强自身管理，其中既包括现场工作管理，也包括档案资料的管理。根据国家和本省要求，黄石市在加强对国家卫生城市现场工作管理的同时，始终将国家卫生城市档案资料管理作为重点内容，纳入国家卫生城市的长效管理之中。

(二)国家卫生城市档案管理是国家卫生城市长效管理过程的必然要求

国家卫生城市管理贵在坚持、重在长效。只有这样，国家卫生城市成果才能得到长期巩固。而国家卫生城市长效管理的全过程则需要翔实的资料记载和档案记录，特别是要对照国家卫生城市标准中的各项重点内容和各个数据评价指标，高质量完成。它不但要求本市做好全面的记录，其档案资料所记载的相关数据还要得到上级权威部门的认可。因此，为了进一步巩固黄石市国家卫生城市创建成果，职能部门根据国家规定，将档案管理纳入国家卫生城市管理的过程管理之中。在检查爱国卫生组织管理工作的过程中，检查各级各部门是否将爱国卫生工作纳入重要议事日程、列入经济社会发展规划、纳入政府绩效考核指标以及是否具备爱国卫生规范性文件等档案资料；在检查辖区国家卫生城市管理机构过程中，检查各级工作网络、成员单位分工、办事机构、职能、人员、经费保障等档案资料；在检查国家卫生城市常态化管理过程中，检查各级各部门年度工作计划、部署、检查情况、总结及日常开展活动的档案资料；在检查国家卫生城市社会管理过程中，检查各级各部门是否畅通爱国卫生投诉渠道，群众反映的问题是否认真核实和解决以及群众对卫生状况的满意度等档案资料。总之，涉及卫生城市标准的各项工作均要有相关的档案资料作资证。这就要求全市在严格对照国家卫生城市标准做好各项现场工作的过程中，还要认真做好从每日记录到年度报告等国家卫生城市相关资料的归档和管理工作，要能反映卫生城市长效管理的全过程，展示黄石市国家卫生城市长效管理的效果。

(三)国家卫生城市档案资料是国家卫生城市复审的重要依据

根据国家现行规定，国家卫生城市复审工作采用线上评估与现场评估相结合的形式进行。线上评估就是全国爱卫办组织爱卫会成员单位和专家根据爱国卫生信息管理系统中的申报资料、数据和相关部门统计数据对相关城市进行评估。这种评估主要是针对卫生城市申报的档案资料和统计数据进行。而现场评估主要是由国家爱卫办组织行政管理人员和专家，对所在城市通过听取汇报、查阅档案资料、现场抽查和暗访等方式进行。接受复审的国家卫生城市在复审之前，需要对照《国家卫生城市和国家卫生县标准》逐级上报资料。根据国家要求，黄石市在成功创建为国家卫生城市之后，针对三年一个周期的国家卫生城市复审指标体系，以及长效常态化管理过程中形成的档案资料的管理工作作了部署安排，要求做到日收集、月整理、年归档。由于重视国家卫生城市档案的管理工作，黄石市2021年上报国家及省级国家卫生城市复审的档案资料记载翔实、对标对表，一次性通过了专家复审，为黄石市国家卫生城市复审工作提供了有力支撑。

(四)国家卫生城市档案管理是检查考核国家卫生城市长效管理工作的必备条件

黄石市在2017年成功创建国家卫生城市之后，黄石市市政府于2018年及时印发了《黄石市加强国家卫生城市长效管理实施意见》，意见中明确规定，持续做好工作资料建档管理。要求各级爱卫会按照国家卫生城市标准，指导做好相关资料的收集整理和建档工作。各成员单位要对照卫生城市标准，并结合行业工作实际，做好各部门、各行业、各单位工作职责相关的文件资料、工作台账等原始档案，按年度分类装订成册，确保档案资料规范完整，做好迎接国家卫生城市每三年一次的复审准备工作[4]。根据上述规定，黄石市爱卫会在对本市国家卫生城市常态化管理的检查考核过程中，除检查现场工作外，也要重点检查各城区、市直各有关部门和重点单位的国家卫生城市档案管理工作。因为国家卫生城市长效管理是一个常态化工作，其工作范围涉及全市城市管理的方方面面，工作时间是全天候的，每时每刻都在进行，而国家卫生城市的检查考核采取抽查的形式进行，这对于那些已经完成的工作和未抽查到的方面就只能通过检查档案资料来加以证实，从而更客观、真实、全面地对各城区、市直各有关部门和重点单位在国家卫生城市长效管理工作情况作出正确评价。因此，国家卫生城市档案资料是检查考核国家卫生城市长效管理工作的必备条件，只有此项管理工作不断加强，受检的条件才能更加过硬。

(五)国家卫生城市档案管理是国家卫生城市工作总结提升和对外交流的实际需要

国家卫生城市创建成功之后，所在城市必须加强国家卫生城市长效管理工作，其目的在于使创建成果得到进一步巩固和提升，而国家卫生城市档案管理是进行国家卫生城市工作总结和衡量成果巩固提升的重要抓手之一。一方面，国家卫生城市档案管理有利于国家卫生城市工作的总结。既可以通过档案资料来总结国家卫生城市管理工作取得的成绩、累积的经验、存在的不足，还可以明确今后奋斗目标和工作重点，促进国家卫生城市工作持续有效地深入开展。另一方面，通过国家卫生城市档案资料中的数据看变化。国家卫生城市档案中，一部分是文字资料，另外很重要的部分就是数据资料。这些数据资料既可以用于考核各城区和市直各部门、各重点单位的工作任务完成情况，也可以用于分析全市国家卫生城市的整体水平和发展变化情况，评价本市国家卫生城市的巩固提升情况。同时，还可以通过国家卫生城市档案资料总结和分析，与省内甚至国内同类城市国家爱卫生城市工作进行横向比较，了解本市在同类国家卫生城市中所处的位置，有利于学习先进、创新方法，不断促进新时期国家卫生城市工作的深入开展。

二、国家卫生城市档案管理的基本原则

(一)统一标准，分级负责的原则

国家卫生城市长效管理是一个长期的系统工程，其过程中形成的档案资料的管理工作也是一项长期而艰巨的任务。为此，首先，黄石市根据国家卫生城市标准和实际情况制定一个本市统一且操作性强的执行标准，印发了《关于认真做好迎接国卫复审资料归档工作的通知》，并编制了《黄石市国家卫生城市长效管理八大类40项工作档案归档资料参考目录(2017～2020)》《黄石市各机关、企事业单位国家卫生城市长效管理归档资料参考目录(2017～2020)》《黄石市各城区国家卫生城市长效管理收集归档资料参考目录(2017～2020)》《黄石市各社区(含城中村、城乡结合部)国家卫生城市长效管理归档资料参考目录(2017～2020)》[5]，对国家卫生城市长效管理资料的收集、整理和归档的方法提出要求，保证黄石市国家卫生城市档案的统一和规范。其次，按照职责分工和归档范围对国家卫生城市档案实行分级管理。市级主管部门负责国家卫生城市一级档案的管理工作，市直主管部门和区级主管部门负责国家卫生城市二级档案的管理工作，具体工作单位和社区负责国家卫生城市三级档案的管理工作。

(二)系统整理，完整归档的原则

国家卫生城市指标体系由千分制组成，体系庞大，涉及面广。因此，工作中形成的档案资料量大且纷繁复杂。为使其档案管理工作科学规范，黄石市一是坚持系统整理。即按类别由市卫健委、市城管委、市市场监管局及市生态环境局等部门负责，其他相关部门和单位积极配合，对国家卫生城市长效管理的工作资料及其数据评价指标进行系统整理。二是做到完整归档。即对经过系统整理的国家卫生城市档案，按照国家卫生城市考评要求全面、完整归档，使其既服从国家卫生城市长效管理需要，又符合档案管理要求。实践中，黄石市要求保持行业档案的完整性和属地档案的完整性，即按国家卫生城市标准将各大类指标延伸到每个子项目，做到不缺项。同时以黄石港区、西塞山区、下陆区、铁山区等四个城区为单位，将属地档案管理内容延伸到各区的每个街办、社区和辖区单位，做到全覆盖、无遗漏。

(三)科学管理，便于利用的原则

国家卫生城市档案资料必须服从和服务于国家卫生城市长效管理工作。因此，必须做到管理科学、适用性强。一是要强化科学管理。市各部门、各单位要严格按照档案管理要求，提供有效的管理条件，实行房屋、设备、人员三配套，切实做到分类科学、管理规范。为了使国家卫生城市档案管理工作科学规范，黄石市国家卫生城市工作机构还请本市档案馆高资质的档案管理专家作指导，从资料收集、整理、归档到后期档案管理进行全程把关。同时，建立科学有效的管理制度，将国家卫生城市档案管理工作与部门相关工作同考核、同验收。二是做到便于利用。档案利用是档案价值得以实现的终极目标[6]。因此，建立国家卫生城市档案的目的就在于利用。它既要服务于三年一个周期的国家卫生城市复审工作，也要服务于每年一次的省级对国家卫生城市的年度评价，还要服务于本市对各城区、各有关部门和单位年度、季度相关工作的考核评分。因此，在国家卫生城市长效管理过程中形成的本底资料和工作档案资料必须具有适用性，符合便于利用的原则。

三、国家卫生城市档案管理的方法探索

(一)制定统一领导与分工负责相结合的管理制度

国家卫生城市档案工作涉及面广、专业性强，必须有严格的制度加以管理。首先，实行统一领导。此项工作应当在市爱卫会及其办事机构(爱卫办)的统一领导下进行。市爱卫办作为国家卫生城市的长效管理机构，对本市国家卫生城市的长效管理工作具有组织、协调、管理、考评的职能，这些职能也包括对其档案的管理。随着社会发展进步，国家对卫生城市的要求也越来越高，对相关信息报送的要求也越来越高。一方面要求工作力度要不断加大，同时要求有高质量的档案资料作支撑，这就需要在统一领导下进行。第二，实行分工负责。即市一级档案资料由市直部门和各城区收集整理，报送市爱卫办审定归档并负责管理。按照职责分工，市卫生健康部门主要负责爱国卫生组织管理、健康教育和健康促进、重点场所卫生、生活饮用水监测、疾病防控和医疗卫生服务(含病媒生物预防控制)等方面档案资料的归档与管理；市城管部门主要负责市容环境卫生、公共卫生设施建设管理、市政设施、园林绿化、垃圾分类处置等方面档案资料的归档与管理；生态环境部门主要负责生态保护、大气污染防治、水环境卫生、噪声控制和医疗废弃物处置等方面档案资料的归档与管理；市场监管部门主要负责食品安全监管、农贸市场卫生、流动摊贩管理、专业市场卫生等方面档案资料的归档与管理。各城区根据市级要求负责辖区相关基础资料的归档与上报工作。市二级档案由承担任务的单位和街办(社区)收集整理，报市直牵头部门和各城区审定后归档管理。市三级档案由各相关单位和属地基层单位收集、整理并负责归档管理，从而形成既有统一领导又有分工负责的有效管理制度。

(二)建立部门管理和属地管理相结合的管理体系

按照黄石市对国家卫生城市实行“条块结合，以块为主”的管理原则，建立国家卫生城市档案条块结合的管理体系。在实践中，将部门作为条、将各城区作为块，相关工作由行业部门作指导，由属地城区抓落实。即由行业主管部门对各城区的国家卫生城市档案管理工作，结合行业特点提出分类管理指导意见，各城区综合市直各相关行业主管部门意见，按照自下而上原则进行全面收集，分类整理。各城区主要负责辖区街道、社区基本情况，城中村、城乡结合部卫生、单位卫生、“六小五业”卫生、废品收购站卫生、厕所革命、健康教育阵地建设及健康单位、无烟单位创建、慢病防控示范区、道路、城市路面、环卫设施、城市清洁保洁、疫情防控等有关国家卫生城市资料的收集、整理与归档管理。同时，按照要求将辖区档案资料上报给市直部门审核把关。市直部门审查合格后一方面留存，形成部门国家卫生城市长效管理档案，另一方面反馈给各城区，由各城区形成属地国家卫生城市档案。这样，既符合条条管理的要求，也满足了块块管理的需要，做到了条块结合，上下一致。

(三)实行纸质档案与电子档案相结合的管理模式

对于国家卫生城市档案而言，目前纸质档案更具有适用性和安全性的特点。无论是国家卫生城市技术评估，还是国家卫生城市复审的资料申报，需要提供查阅的均为纸质档案资料，且受检城市还要将有关纸质档案资料上报国家和本省爱卫部门存档备查。因此，在我们工作实践中，目前国家卫生城市档案的管理仍以纸质档案为主，其中主要包括文字资料和工作照片。为了做好国家卫生城市纸质档案的规范管理，我们设置了专门的档案室，配备了专用的档案柜，指定了专(兼)职档案管理人员。同时，还配备了相应的电脑、打印机和扫描仪等电子设备。为了使影像和照片资料得以长期保存，我们将这些资料先后编辑成两部电视专题纪录片：《蝶变》《我们一直在行动》，两本画册：《黄石市创建国家卫生城市工作纪实》《黄石市国家卫生城市长效管理和迎接国家卫生城市复审工作纪实》。同时，我们在纸质档案的基础上，通过电子设备录入和扫描的形式形成电子档案。一方面是为纸质档案做备份，另一方面也是为了快速检索和高效查阅国家卫生城市档案资料。国家卫生城市电子档案主要包括电子文档和视频资料。将以上两者结合起来，既符合黄石市国家卫生城市档案管理的实际情况，也符合国家关于“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字化资源的安全保存和有效利用”[7]的规定。

(四)采取动态管理与静态管理相结合的管理办法

根据国家卫生城市的工作特点，其档案资料形成的过程亦不相同，即有动态档案资料和静态档案资料之分。这些动态档案资料与静态档案资料的形成是由国家卫生城市标准中的指标体系及评价方法不同而形成的。一般而言，国家卫生城市的动态指标为日监测或即时监测形成的档案资料。例如，国家卫生城市指标中的空气质量指标，实行的是每日动态监测。一方面，该项监测形成的资料数据直接上传至上级主管部门数据库；另一方面，所在城市每日需对监测数据进行记录、归档、分析研判和向社会公布，加强对空气质量的管理，确保达标。国家卫生城市中的生活饮用水指标也实行每日动态监测，由此形成的档案资料亦属于动态资料之一。一方面，监测单位每日对监测的数据资料进行记录、归档并做好分析研判；另一方面，水质管理主管部门每天要利用动态监测资料向所在城市公布水质达标情况，如此等等。以上体现了国家卫生城市对档案资料的动态管理和高效利用。相对而言，国家卫生城市每年形成的档案资料多数为静态资料，即一年只有一个数据的档案资料。这类档案资料以年为时间节点进行统计分析。国家卫生城市中的居民健康素养水平这个指标，所在城市每年只组织进行一次居民健康素养水平调查，其档案资料一次形成，一年内没有变化。居民经常参加体育锻炼的比例这个指标，也是每年只开展一次调查，其档案资料亦为一次形成，一年内也没有变化。黄石市对上述两种情况形成的档案资料的管理实行区别对待，即对静态工作指标形成的档案资料主要实行年度归档管理，而对动态工作指标形成的档案资料则要进行全程跟踪管理，以保证国家卫生城市档案资料管理工作的科学性。

(五)完善国家卫生城市长效管理工作考核与国家卫生城市档案管理考核相结合的管理机制

档案管理是国家卫生城市长效管理的重要组成部分。黄石市从成功创建国家卫生城市到顺利通过国家卫生城市复审[8]，始终高度重视国家卫生城市档案管理工作，坚持与国家卫生城市的现场工作同部署、同检查、同考核。首先是同部署。在下达工作任务的同时，要专题下达国家卫生城市档案管理工作相关文件，并召开专题会议，举办专门培训班，安排部署档案管理并培训档案人员，建立档案管理的工作网络。其次是同检查。在检查国家卫生城市相关工作时，将档案工作列入其中，对各级各类国家卫生城市档案除专题检查外，也结合日常工作一并检查，确保档案管理与现场工作管理同步进行。再就是同考核。将国家卫生城市档案管理工作作为重要内容，列入对各级、各部门、各单位国家卫生城市考核之中。同时，黄石市国家卫生城市工作机构还与市档案主管部门联合发文，“要求各级单位高度重视，精心准备，创卫迎检资料准备情况纳入年度档案管理目标考核重点内容”[9]。通过以上各种措施，引起各级、各部门对国家卫生城市档案管理工作的高度重视，促进国家卫生城市长效管理工作和国家卫生城市档案常态化管理工作持续开展，同步提升。