解决当前农村基层信访工作面临困境的路径探析

摘要：信访制度作为一项具有中国特色的权利救济制度，在社会治理中有不可替代的作用。当前，农村基层信访工作中存在一些问题亟待解决。文章提出针对基层信访工作范围过于宽泛的问题，应该科学准确地定位基层信访工作，完善权利救济制度；针对信访工作中的不规范问题，应该维护法律权威，推动涉法涉诉信访问题回归法治轨道；针对基层政府公信力不高的问题，应该加强政府公信力建设，动员社会力量參与信访工作；针对农村基层组织作用弱化问题，应该发挥农村基层组织作用，形成健全的农村基层信访工作长效机制。

关键词：农村基层信访工作；权利救济；涉法涉诉；政府公信力

作者简介：王慧军，中共天津市委党校公共管理教研部副主任，教授（天津300191）。

中图分类号：D632.8文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）02-0069-04

信访工作是“送上门来的群众工作”，在维护社会稳定中发挥“安全阀”的功能。2021年9月，中共中央召开党外人士座谈会，就中共中央关于中国共产党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见和建议，习近平在会上强调，“当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期”。维护社会稳定是谋求社会发展的重要基石，信访制度作为中国特色的权利救济制度，在社会治理中有着不可替代的作用。基层信访工作是联系干群的枢纽，为民解难的窗口，做好基层信访工作能有效缓解社会矛盾，对社会的和谐稳定起到“解压器”“安全阀”的作用。

农村基层信访工作是基层信访工作的重要组成部分，随着社会的发展进步，农村基层信访也呈现出以下几个方面的变化：农村基层信访主体越来越多元化；诉求类型复杂化，农村基层信访事项的涉及领域覆盖范围也越来越广；上访形式多样化，网络信访逐渐成为常态；上访幕后组织化，初访群众极易受到“老缠访、闹访”人员的蛊惑，并接受相关人员邀请加入所谓的“维权组织”；上访目的趋利化，越来越多的信访问题都带有明显的趋利目的，信访诉求大多是为了个人利益；越级上访经常化，有些群众不信任基层政府，存在“信上不信下”“青天情结”等心理，倾向于越级上访；缠访、闹访普遍化，对于一些原本应通过司法途径或法定行政程序解决的问题，信访人却拒绝通过司法渠道解决，反而愿意选择“纠缠取闹”的信访方式。以上诸多问题使得农村基层信访工作陷入一种困境，为了更好地发挥信访的功能，必须分析问题的原因，探讨走出农村基层信访工作困境的有效途径。

一、科学准确地对农村基层信访工作加以定位，完善权利救济制度

农村基层信访是农民群众表达自身利益诉求的一条重要途径，农村基层信访工作是党和政府了解乡村民意的一个重要平台和渠道。我国已全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，为保障人民共享改革发展成果，就要全面深化改革，突破利益固化的藩篱。在这一过程中，深层次的矛盾会逐渐暴露出来，农民群众对全能政府过度依赖，农村基层信访工作面临的矛盾也愈演愈烈。有部分农民群众把不随心、不如意都归咎于政府失职，致使信访诉求类型日渐复杂，集中表现在拆迁整合待遇、村务公开、集体土地流转、基层干部违法违纪、违章拆除等方面。目前指导信访部门工作的法规只有国务院在2005年修订的《信访条例》，然而《信访条例》提出，县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，其工作职责为：受理、交办、转送信访人提出的信访事项；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；督促检查信访事项的处理；研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府的信访工作进行指导。[1]然而基层信访工作者在解决具体信访事项时，职权却经常受限。首先，各级政府及农民群众对信访部门解决问题的期望过高，误把农村基层信访工作当成“万能筐”，任何事情都能往里装。但由于相关工作职能的约束，农村基层信访工作无法妥善解决农民群众一些超越信访部门权限的问题。大多农民群众对政府部门的具体职能划分并不了解，误把信访部门的职能范围无限放大，有部分农民群众因无法及时处理矛盾而对信访干部产生怨恨，导致基层干群关系紧张。其次，农村基层信访部门属各级党委政府领导，与其他职能部门属平级单位，信访部门只是搭建平台，以便协调相关职能部门。但这种搭建平台的处理方式缺乏约束力和执行力，难以达到以信访平台为窗口，其他相关职能部门立即解决问题的预设结果，信访部门交办、承办、督办、协调等具体工作效果难以体现。再次，信访部门对于信访事项的处置，没有处理权而只能提出行政建议，使得信访工作长期处于被动局面。

目前基层信访工作范围过于宽泛，有没有理、合不合法都可以去上访，基层信访部门承担着各种因职能部门还不够健全而产生的工作压力；公民维权及救济渠道不够宽泛或缺少权威，而信访功能定位又过于宽泛，这与信访初衷是听取民意、监督公权、为政府科学决策提供参考相悖。[2]因此，必须对基层信访工作予以科学准确的定位，完善权利救济制度。在基层信访工作中，大量的信访事项其实是要求社会救助。因为相对于行政程序、国家赔偿等法律规定的权利救济制度而言，信访渠道不受严格的条件约束，且反映问题所消耗的经济成本较低。但当来访的农民群众所反映的问题无法简单转交给某一具体职能部门负责时，基层信访部门会通过协调具体职能部门来执行相关的权利救济职责。因此，完善权利保障体系在彻底化解基层信访事项中起着相当重要的作用。在全面推行依法治国的大环境下，稳定可靠的权利保障体系如果能在立法及功能定位上更加明晰，且救济渠道更加畅通，势必会对解决信访问题产生极大的推动作用，促进社会的稳定、和谐发展，增加人民群众的获得感和幸福感。为解决好基层信访工作中的问题，基层政府还必须坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则，通过各级政府政务网站、微信公众号等新媒体平台公开职能部门“清单”，加大工作透明度。如果一味通过农村基层信访部门来协调各职能部门解决具体问题，会增加农民群众对信访渠道的过度依赖，甚至会使上访人群产生无论什么事只要找信访部门就会有说法的错误印象。就目前情况来看，加大权利保障体系建设，明确职能分工，扩大救济范围等工作势在必行。

二、维护法律权威，推动涉法涉诉信访问题回归法治轨道

司法救助是人民群众获取救助的法定形式，但由于一小部分基层司法机关存在公信力差、程序烦琐、成本高、耗时长等现象，导致广大农民群众产生司法维权难的印象，这是农民群众不愿通过司法途径解决问题的主要原因。因此，必须推进司法体制改革，维护法律权威。加快推进法治信访，全力推动“诉访分离”，扩大司法的受理范围，梳理行政和司法的关系，将一些涉法涉诉问题积极引导分流到司法渠道，充分发挥司法体制中的人民调解作用，依法将具体涉法案件分流，减轻基层信访部门的工作压力。出台具体措施，严格保障司法体制的独立性，划分属地政府界限，禁止任何行政干预。这里要求司法部门在解决涉法涉诉的信访案件中，要明确办理时限，针对急险情况专题研判可简化程序，避免因程序烦琐激化矛盾升级，最终形成不稳定因素，进而影响社会和谐稳定发展。严厉打击违法信访问题，针对少数信访群众违法上访情况，要制定有针对性且时效性强的法律法规，为打击违法上访、以访牟利等行为提供具体的法律依据，对缠访和闹访人员、煽动组织集体上访人员要从严、从快打击，维护依法有序的信访环境。

为规范信访工作和信访活动，要积极发挥立法主导作用，以法律的形式来规范信访行为，确定具体的信访受理范围，彻底将信访工作纳入法制化轨道。以问题为导向，破解涉法涉诉信访问题的解决困境，降低法定受理门槛，依法依规及时受理信访事项，对符合和具备条件的信访事项依法导入司法程序，让涉法涉诉信访事项得到公正的法律裁决。对于冤假错案及时纠正，还公道正义于百姓。加快构建覆盖城乡居民的公共法律服务体系，公共法律服务体系以法律事务咨询、矛盾纠纷调解、困难群众维权、法律服务引导为中心，旨在通过服务平台整合资源、科学布局，让人民群众随时随地接触法律、了解法律，以整体的法治氛围带动群众合理合法反映诉求。必须围绕打造“阳光信访、責任信访、法治信访”的建设目标，全面畅通信访渠道，打造“互联网+信访”模式，推动落实各级党政机关及相关工作人员的“信访工作责任”，促进信访事项就地及时解决。强化信访工作法治化建设，大力推进运用法治思维和法治方式解决信访问题的工作要求，全面提升各级信访部门业务办理水平。以“法定途径优先”为基本原则，凡有明确规定可通过行政复议、仲裁、调解、法律诉讼等途径受理、解决所反映问题事项的，不得再导入信访程序处理。

三、加强政府公信力建设，动员社会力量参与信访工作

当前基层信访工作整体形势严峻，各级政府职能部门的问题受理程序繁杂且时效性不强、经济成本高，当群众利益受损时，缺乏合理的诉说渠道。[3]由于政府部门权责划分不明确，在实际信访中，任何一个信访事项都会涉及众多职能部门和机构，目前的权责划分不清，主管部门工作分工不明，在一定程度上会产生管理叠加、推诿扯皮、方式粗暴等不作为、不担当的现象，使群众在解决实际问题时常常碰壁，问题得不到有效解决，自身的合理利益也得不到保护。部分群众因反映渠道不畅通而选择信访这个方式来维护自身权益。对于群众反映的信访问题，如果相关工作人员在接待过程中不能准确掌握上访者的真实诉求则很容易激发群众的不满情绪，导致一些本来很小的问题越拖越大，使群众愤而走上上访之路。加之部分基层干部面对复杂、困难的信访事项，不讲究方式方法而是采取简单粗暴的“一刀切”措施，致使矛盾升级，导致政府的权威性与公信力下降。长期以来有些区（县）镇（乡）级政府部门对民生问题缺乏科学的调研决策，使得有些农民群众明显对属地基层政府不信任，遇到涉法涉诉及跨地区协调等具体信访事项，因长期得不到妥善解决逐渐成为信访积案，而信访人也会从正常上访转变为非接待场所上访。

目前基层政府的各职能部门要根据部门的权责清单来行使职能，以服务群众为目标。这就要求基层政府掌握好正确的工作方式方法，引导农民群众正确认识政府职能。基层政府在日常工作中要加强为民解决问题的能力水平，注重规范化操作，坚决杜绝“打招呼、跑关系、托人情”等现象发生，在处理具体事务时，要严格依法依规行政，避免矛盾激化，加强对农民群众合理诉求的及时办理，主动公开答疑，做到群众诉求“件件有回声、事事有着落”。同时，加大惠民利民政策的落地实施，加强对农民群众关心的热点难点问题的研判分析，真正做到以人民为中心；整合社会资源，动员社会力量，发挥党代表、人大代表、政协委员、公职律师、社会贤达人士、专家学者等社会资源参与信访事项解决工作，发挥智库优势；联合接待信访人，组织听证会等形式有效化解社会矛盾，积极探索落实“访调对接”工作模式，做到无缝隙对接，构建齐抓共管的、多元共治的信访工作新格局；按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，深化职能分工，完善诉访分离工作机制，进一步明确属事属地责任分工，树立“出现问题要担责、办理信访问题要负责、造成严重后果要问责”的鲜明工作导向，提升政府公信力。

四、发挥农村基层组织作用，形成健全的基层信访工作长效机制

村级基层组织是解决群众问题的重要抓手和着力点，农村基层信访工作必须依靠村级基层组织。但就实际情况来看，很多农村集体经济不发达，少数村干部工作水平不高、工作方式陈旧、服务功能较弱、宗旨意识不强，使村级基层组织非但没有成为基层政府化解社会矛盾的重要堡垒，反而成为促使干群矛盾激化的催化剂。

搞好农村基层信访工作要依靠基层干部。基层是群众信访的源头，又是解决信访反映问题的关键。基层工作千头万绪，广大基层干部长期处于一线工作，为人民群众解决了大量的实际问题。在信访工作中，基层干部应该把好第一道岗。一是抓好基层干部队伍建设，加强对基层干部的教育培训。提高他们驾驭农村工作的本领，教育引导他们正确认识自己手中的权力，真心实意为群众办实事、办好事，急群众之所急，解群众之所难。组织基层干部深入调查研究，认真听取群众意见，在矛盾没有激化前就要抓住不放，坚持早发现、早控制、早解决。真正做到情况在一线掌握，工作在一线落实，问题在一线解决，矛盾在一线化解。二是认真落实各项惠农政策，切实维护农民群众的合法权益。在抓好基层中心工作的同时，要注重民生工程的实施，关注群众的需求，维护群众的利益，扎实推进村务公开化，规范村务管理，对群众关心的问题给予明确的答复。三是强化基层干部信访责任，畅通信访渠道。要树立群众信访无小事的观念，要有“五心”工作法：对待上访群众要热心，对其境遇要有同情心，解决群众难题要有诚心、决心、恒心。

在发挥农村基层组织作用的同时，形成健全的基层信访工作长效机制，提高信访工作水平。一是做好初信初访化解工作。做好初信初访工作是解决越级上访、缠诉缠访等信访问题的有效措施。在信访人初信初访后，对信访问题不能当场办结答复的，相关负责人要变上访为下访、回访、约访等多种形式，定期或不定期地与信访人沟通。按照首问责任制和“问题不查清不放过，问题不解决不放过，信访人不停访息诉不放过”的原则，切实把群众信访问题解决在基层、化解在萌芽，决不能“踢皮球”，把小事拖成大事，把小责任拖成大责任，把小赔偿拖成大赔偿。二是严格三级终结机制，积极引导群众依法逐级反映情况，引导他们走复查、复核程序。切实把引导群众依法逐级反映情况作为规范工作程序、推进“案结事了”、促进信访秩序根本好转的有力抓手。三是发挥信访联席会统筹作用，建立多方协调配合工作机制。信访联席会要切实履行总协调、总组织、总推动、总督导的作用，形成突出解决信访问题的合力，针对一些需要多部门共同解决的信访问题，建立高效协调推动机制，明确分工与责任，避免相互推诿扯皮现象发生。四是完善考核制度，提高村级社区对维稳工作的认识。以区镇信访办日常工作记录为基础，采取平时检查与年终考核相结合的方法，对村（居）信访安全工作完成情况进行综合考证。

参考文献：

[1]信访条例[M].北京：中国法制出版社，2019。

[2]常蕾.论我国基层信访存在的问题及解决对策[J].吉林师范大学学报（人文社会科学版），2013，41（5）.

[3]蔡兰芳.基层单位信访维稳工作的现状及对策[J].管理观察，2014（27）.

责任编辑：周玉婷