律师参与省域治理现代化：效能、问题与路径优化

2022-03-03钱一一谢军

领导科学论坛 2022年2期

钱一一谢军

摘要：社会公众与专家角色的耦合，决定了律师在省域治理现代化中的角色优势。律师参与省域治理，是社会治理凝聚民智、反映民情的生动写照，其在法律活动中所积累的专业素养与实践经验，有利于社会治理水平的发展与提升。然而目前，律师参与省域治理现代化的路径障碍，制约了其在社会治理中的效能释放。因此，要优化律师参与省域治理现代化的路径，进一步拓展律师参与省域治理现代化的渠道，建立健全律师参与省域治理现代化的反馈机制，切实发挥律师参与省域治理现代化优势，助力省域治理现代化建设。

关键词：省域治理；省域治理现代化；社会治理；社会治理现代化

基金项目：浙江省台州市法学会课题“律师参与省域现代化治理：效能、现状与路径优化”（T2021NB15）。

作者简介：钱一一，浙江咏墨律师事务所主任，二级律师；谢军，浙江咏墨律师事务所资深顾问。（浙江台州318000）

中图分类号：D926.5文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）02-0052-05

省域治理現代化是国家治理现代化的生动实践，也是省域层面坚持和完善中国特色社会主义制度和国家治理体系的实践要求。在新时代背景下，我国社会治理的主体由单一走向多元，但其关键却在于各种治理主体的功能耦合和行动协调[1]。而律师队伍作为中国特色社会主义法律职业共同体的重要组成部分，积极参与省域治理现代化，既是律师服务地方经济社会发展的职能所在，也是律师应尽的职责所在。无论是改革开放以来社会治理现代化展开的“先行先试”，还是高水平推进社会治理现代化的新时代，律师扮演的角色都举足轻重。律师参与省域治理，是社会治理凝聚民智、反映民情的生动写照，其在法律活动中所积累的专业素养与实践经验，有利于社会治理水平的发展与提升。随着形势的发展与变化，社会对律师参与省域治理现代化提出了更高的要求。然而目前，律师的角色职能在释放相应效能的过程中面临路径障碍的困境，制约了其在社会治理中的效能释放。因此，需要进一步拓展律师参与省域治理现代化的渠道，建立健全律师参与省域治理现代化的反馈机制。

一、效能评估：律师参与省域治理的效能释放

习近平总书记指出，制度制定很重要，制度执行更重要[2]。中国特色社会主义进入新时代，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，需要包括律师队伍在内的所有参与主体凝心聚力。律师队伍要自觉投身于省域治理的生动实践中，在促进社会公平正义、维护社会和谐稳定等方面，充分发挥行业、专业与职业的优势。制度是规范，治理是行为，制度的生命在于执行。制度优势是在制度绩效中予以体现的，而静态的制度若不能转化为动态的治理效能则不能称其为优势制度[3]。为此，要通过制度安排来推动效能释放。

（一）为弘扬依法治省培育法治信仰

法律的根本问题是权利义务问题，律师通过为当事人提供法律服务，使当事人法定的权利得以正确的享有、行使，使得法律规定的权利义务关系得以正常有序的实现，进而使法律得到正确的实施。而律师这个职业恰好满足了这种需要，律师的业务范围包括法律顾问、代书、代理、刑事辩护、解答法律咨询等多项业务，涉及民事、行政、经济、刑事、诉讼、非诉等多个方面；工作对象的范围同样广泛，包括公民个人、企事业单位、社会团队和其他组织、国家机关等。可见，律师工作的广泛性为其参与省域治理现代化发挥独特作用创造了便利条件。

相较于承接具体案件，开展普法宣传活动，是律师参与省域治理现代化的主要形式之一。无论是培育公民对法治的信仰、弘扬法治精神，还是优化社会治理环境、预防打击违法犯罪活动，普法宣传活动的效能都显而易见。近年来，浙江省开展了丰富多彩的普法宣传活动。根据有关部门部署安排，各地律师事务所和律师紧密结合社会治理工作的重点，按照普法工作规划和要求，积极参与公共法律服务体系建设，以法律宣传、咨询、服务、活动等形式，向社会公众提供公共法律服务。在各级领导干部会前学法制度的落实中，律师通过法律宣讲不断提升党员干部用法治方式解决问题的能力和水平；律师事务所不断建立和完善法律顾问制度，充分发挥法律顾问的作用，为企业、党政机关提供法律服务和保障。通过个案维权、提供公共法律服务、开展普法活动等渠道，律师在弘扬法治精神、培育法治信仰中发挥自身优势，为国家法律正确实施以及维护国家、集体利益和公民合法权益提供了保障。

（二）为社会治理创新展开探索

律师参政议政是社会主义民主建设的重要内容，是依法治国、构建社会主义和谐社会的必然要求[4]。律师直接参与公共事务的管理活动，不仅能够利用和发挥自身的优势化解人民群众内部的矛盾纠纷，而且也能够通过平时的普法工作将法律引进千家万户，有效维护公民的合法权利，进而赢得公众的信赖。因此，在构建地方立法前评估机制时应当积极吸纳优秀律师的参与[5]。统计数据显示，截至2018年底，全国64万多个村、社区配备法律顾问，共有20多万名律师、基层法律服务工作者等参与此项工作，基本实现了村（居）法律顾问工作全覆盖。除了由律师担任村（居）法律顾问，浙江省还创设性地聘任法律顾问为村务“法治委员”，推动“法治委员”积极参与村规民约制定、项目合同审查、矛盾纠纷化解等村务协商管理活动，提升基层治理法治化水平[6]。要想让农民真正相信法律，健全农村法制建设的长效机制，扩大基层司法供给[7]，就需要组织动员律师、基层法律服务工作者等积极担任村（居）法律顾问，加强农村法律服务供给，进而使律师这样的第三方力量融入基层社会治理，深化社会治理创新。

在省域治理现代化过程中，律师作为法律专业人士，能够对国家机关和国家工作人员的活动以合法的渠道和建设性的态度进行批评和纠正，这也是体现其社会角色的一种重要方式。以杭州市为例，截至2020年12月22日，杭州市共有103名律师担任各级“两代表一委员”。在杭州市各区县“两会”中，律师界人大代表、政协委员充分发挥自身优势，以精湛的专业素养和认真负责的履职态度，为杭州市经济社会发展、法治建设等方面提出了诸多富有建设性的议案、提案及建议①。

（三）为探索矛盾解决机制提供养分

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。长久以来，我国由人民调解、行政调解、司法调解构成的公益性调解格局以亲民、便民、利民为主要特色，在解决社会纠纷、促进社会和谐稳定、组织和治理社会、传承文化和弘扬道德等方面发挥了不可替代的作用。而律师从单纯的诉讼代理到参与诉外调解、司法确认等，不仅能够有效引导案件分流、缓解法院诉累，而且有利于探索建立健全基层多元化纠纷预防处理机制。实践中，有的省区市在创新调解机制、构建涉外纠纷非诉讼程序、搭建“互联网+纠纷解决机制”平台等方面取得了突破。以杭州市为例，律师参与调解工作分三个阶段展开。第一阶段是率先试点，以公益调解为主。第二阶段是建章立制，推动调解规范化。在此阶段，杭州首批15家律所调解工作室挂牌，探索公益调解与市场化调解结合方式，推动律师调解形成规模化效應。第三阶段是开拓创新，探索调解市场化。在此阶段，杭州第二批45家律所调解工作室挂牌，依托“一码解纠纷”和“中国（杭州）知识产权·国际商事调解云平台”大力推进市场解决纠纷模式，与行业协会对接，通过政府购买服务、企业有偿付费等方式参与类型化纠纷的诉前化解。

2016年6月，杭州成立了全国首家以律师为主体的专业性调解组织——“杭州律谐调解中心”，踏上了积极探索律师调解工作先行先试的新道路。2020年底，杭州形成了律师调解“60+1”工作模式，即60家律师事务所调解工作室与1家杭州律谐调解中心，作为中立的第三方调解矛盾纠纷。全市律师调解员达到1472名。律师作为法治工作者的职业属性，决定了其在参与诉外调解之外，还要积极探索和实践组织律师做群众工作、解决群众纠纷的新机制。以信访为例，随着社会的发展，信访所涉内容逐渐泛化，律师以法律服务者身份参与涉法涉诉信访工作，能够彰显法律权威，既可以向信访群众讲法明理，引导信访群众理性表达诉求、依法维护权益，又可以督促政法机关严格依法办案，有助于把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。

（四）为促进社会和谐稳定贡献智慧

律师及律师协会参与基层社会治理，既有利于促进社会的和谐稳定，也对国家长治久安有着重要意义。律师是促进社会和谐稳定的重要力量，从传统的诉讼代理到参与人民调解、涉法涉诉信访，为困难群众提供法律援助，为党政机关提供法律服务等，都充分体现了律师在维护群众合法权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中的重要作用。律师是法治工作者，化解矛盾、解决纠纷是职责所在，这就要求律师队伍精准把握新形势下的职能定位，积极服务经济社会发展，深化法治建设与社会治理，自觉承担起维护社会和谐稳定的责任。律师协会也是促进社会和谐稳定的重要力量。社会组织是创新社会治理的“驱动器”，也是实现共建共治共享的“驱动器”[8]。在“共建共享共治”新格局中，律师协会作为社会组织，也是“社会治理共同体”的重要组成部分，其自身的行业特点决定了其在社会治理中有着独特优势。

二、现状扫描：律师参与省域治理现代化的问题剖析

律师的多重社会角色决定了其应成为省域治理现代化的重要力量。不管是服务地方经济社会发展，还是落实宪法实施、深化法治社会建设，抑或创新社会治理、探索多元纠纷解决机制，都离不开律师群体的积极作为。而充分释放律师参与省域治理的应然效能，需要激发律师群体参与热情的内在驱动，聚合外在的平台资源支持，以及建立畅通的反馈渠道。然而，目前律师参与省域治理现代化面临如下困境：一是过分依赖职能部门安排，难以激发其内在参与优势；二是参与平台资源整合失能，影响了律师参与的效能释放；三是参与效果反馈机制缺位，制约了参与方式优化。

（一）激发律师参与的内在驱动不足

律师参与省域治理现代化有着深刻的内在驱动。究其原因，不外乎以下几点：一是职责使然。法治社会赋予的定位与职能，让律师参与省域治理现代化成了职责使然。二是理性选择。法治社会为律师参与省域治理现代化提供了场域，律师基于公民个人与国家之间缔结的契约关系，并在这种契约指导下理性参与社会治理。三是现实抉择。在特定生产关系基础上，律师参与省域治理现代化，通过影响职能部门行为和公共政策，以达到承担社会责任的应有职责，在参与过程中也改变了律师群体在社会关系中的地位，使得群体获得利益。

当前，有关律师参与省域治理的内在驱动并未真正形成。律师的参与，更多是在职能部门的外在牵引下进行的。首先，律师参与省域治理的社会认可度不高。受传统法律文化影响，多数人对律师“搬弄是非”积淀了刻板印象，也就对其参与省域治理“不放心”，由此形成的对律师群体的不信任甚至排斥，影响了律师参与的内在热情。其次，律师参与省域治理的效能尚未得到充分释放。当前，律师参与省域治理的形式主要为提供法律援助、公共法律服务以及普法宣传，而涉及地方立法、行政决策、咨询论证等方面，律师参与的路径却受到限制。大多数政府职能部门还未充分认识律师行业发展的阶段特征、社会价值以及律师参与省域治理现代化的重要性，影响了律师群体参与省域治理的自我认同。

（二）律师参与平台资源聚合不够

一是立法保障缺位。当前，政府层面已认识到律师在社会治理中的作用，并通过部门规章或政策性文件的形式对这种参与予以肯定。然而，对律师参与社会治理还缺乏体系化定性与规范化部署。律师不管是担任政府法律顾问还是参与信访工作、人民调解工作，都无相应的法律为其参与省域治理提供保障。通过梳理相关文件不难发现，支撑律师参与省域治理的相关规定，多是一些部门规章或政策性文件。

二是激励机制有待确立。对于律师参与社会治理，政府层面要加强引导，将其纳入规范管理的范畴，为其提供财政资助，创设有利环境。而目前一些政府部门对律师参与和代理信访案件的经费保障采取不过问、不重视、不落实的态度[9]，在一定程度上影响了律师参与省域治理的效能释放。

三是介入边界与角色定位有待明确。如何廓清律师的介入边界、角色定位等问题，事关律师参与社会治理的效能释放。然而时下，并无法律法规对律师参与社会治理的法律地位、界定标准以及参与过程中与政府部门的权责关系等问题进行明确规定。实践中，一些职能部门因认知问题，将律师维护群众合法权益、化解矛盾纠纷看作多元纠纷解决机制的“装饰品”，不仅背离律师参与社会治理的初衷，也影响了应有的效能释放。

四是现有平台没有及时延伸。相较于司法体制改革深化与社会治理理念迭代更新，律师群体参与省域治理现平台没有得到及时拓展，主要表现为认同度不够、公信度不足和协同治理机制的缺位[10]。

（三）律师参与效果反馈渠道不畅

律师参与省域治理常态化，既离不开高层的顶层设计与强力推动，也少不了基层的细节谋划与尽力实施。中央将拟定的制度框架结构在地方推广开来，依赖于某种系统理论作为指导，其涉及的核心事项、关键环节及制度本身，往往能够得到较好的贯彻落实。然而缺点在于易发生水土不服的现象，难以为现实问题提供切合实际的解决方案。地方在探索总结试点经验的基础上提炼形成的制度，可以弥补这一不足，不仅能够在指导实践工作上更“接地气”，而且能够反哺理论建设。无论是自上而下还是自下而上，律师参与省域治理实践想要取得较好的效果，就要畅通制度实施的反馈渠道，进而对公共决策和治理行为产生影响[11]，使相关制度不断完善。然而当前，律师参与省域治理机制并未常态化，建立健全反馈机制也就无从谈起。

三、路径完善：律师参与省域治理路径的优化设计

按照治理理论逻辑，社会治理共同体成员基于共同的责任，必须牢记责任、分担责任、履行责任，才能形成责任共同担当[12]。律师作为我国法律职业共同体的有机组成部分，是推动法治社会建设的重要力量，也是社会治理共同体中不可或缺的中坚力量。律师群体以其长期实践中形成的专业优势，在社会治理中的积极作用已得到广泛认可。因此，要进一步优化律师参与省域治理现代化的路径，让其参与效能得以充分释放。

（一）内源驱动：构建激发参与热情的常态化机制

激活律师参与社会治理的内在驱动，离不开制度层面的常态化机制。

一是夯实律师参与的法治基础。目前，《中华人民共和国律师法》《律师和律师事务所违法行为处罚办法》是指导律师日常活动的行为指南，较少涉及律师参与社会治理方面的内容。因此，要在立法层面廓清律师参与社会治理的权责边界，使其有法可依、依法而行，不断推进律师参与社会治理的广度与深度。一方面，围绕律师参与社会治理的制度保障、体制机制和社会认同等问题要制定相应的指导政策，明确律师参与社会治理的活动范围、权利义务、奖惩制度等；另一方面，对于律师参与社会治理中的制度漏洞要予以及时修订，为律师参与社会治理提供有效的法治保障。

二是畅通律师职业转轨渠道。律师能够用职业经验为立法机关、执法部门、司法机关提供完善意见。如何将这种优势转化为实践操作，除了完善制度依据，也要畅通律师职业转轨渠道。律师作为法律职业共同体的重要成员，与法官、检察官在各自的职业系统中遵守着相同的职业门槛。然而实践中，不同职业群体间职业转轨渠道并不畅通，还需要从司法体制改革层面破题。一方面，法官、检察官由各级人大常委会选举产生，如此便提高了律师进入司法系统的门槛，从而降低了职业共同体间的职业转轨；另一方面，由职业共同体分业培养模式形成的司法职业群体生态，早已在司法实践检验中得到固化。为此，中办于2016年印发《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》，从制度依据上为律师转为法官、检察官畅通了渠道。

（二）平台搭建：完善激励保障，强化智能支撑

平台资源是律师参与社会治理的有效路径与重要载体。一方面，要完善激励机制；另一方面，要搭建智能化平台。从现状看，职能部门以采购服务形式换取律师参与社会事务，如涉法信访、社区矫正、法律援助等，有关部门要确立常态化激励机制，切实保障律师参与应对突发重大事件的权益。比如引入社会捐赠，根据案件难易程度、影响大小等因素确定补贴标准，专项法律服务按照市场标准支付费用等等。如今，数字技术的发展与应用为司法裁判提质增效、诉讼制度改革与强化司法为民服务夯实了基础。科技成果被广泛应用到法律服务中已经成为不争的事实，以人工智能为代表的信息技术深刻影响着法律服务业和法律服务市场的未来走向[13]。无论是在诉讼各环节的精细化应用，还是在为非讼纠纷解决构筑新平台，律师群体要借助数字技术不断提升参与社会治理的精准度，利用数字赋能，帮助政府完成社会风险的预判工作、社会舆情的掌控工作和科学决策工作等[14]。

（三）效果反馈：畅通反馈渠道，助力效能释放

律师参与省域治理效果如何，需要主导相关工作的职能部门听取社会公众的建议与意见，并在此基础上对参与效果展开客观、全面的评价。一方面，针对律师参与社会治理可能出現的“偏轨”现象予以纠偏正畸；另一方面，对于律师的创新探索予以总结提炼，以形成经验理论反哺实践。因此，畅通反馈回路是律师参与省域治理的题中应有之义。要拓展民众参与平台，如从职能部门官方微信公众号、门户网站向其他新媒介载体延伸，让公众充分享有知情、表达、参与与监督的权利，增强公众对律师参与社会治理的认同与支持。

四、结语

无论是在社会主义法治建设还是国家治理现代化建设中，律师群体作为“社会治理共同体”的重要组成部分，是全面依法治国的重要力量，也是社会矛盾解决的参与者、协调者、预防者。引入律师参与省域治理的目的是形成社会层面的法律力量[15]。省域治理是国家治理现代化的重要组成部分，律师参与省域治理现代化，有助于打造共建共治共享的社会治理格局。目前，各地律师参与省域治理实践已陆续展开，一些地方积累了丰富的实践经验，而总体成效还不够明显。政府层面需要进行顶层设计，构建法律保障和常态化机制，使律师更好地履行自身的职业使命和社会责任，提升参与效能，助力省域治理现代化建设。

参考文献：

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[6]兰溪市人民政府网.兰溪市司法局2020年工作总结[EB/OL].http：//www.lanxi.gov.cn/art/2021/1/14/ art_1229560842_3905584.html.

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